黃鳳志 謝斌

（1.吉林大學(xué)，吉林 長春130012；2.大連外國語大學(xué)，遼寧 大連 116044）

2018年底，中國與東盟國家就“南海行為準(zhǔn)則”進(jìn)行的磋商取得積極進(jìn)展，南海問題呈現(xiàn)向好的趨勢(shì)。回顧南海問題近年來的發(fā)展歷程，不僅存在著中國與其他南海問題當(dāng)事國之間的糾紛，一些非當(dāng)事國或非利益聲索國也發(fā)揮了不可忽視的作用。其中，頗引人矚目的就是被稱為“新加坡考驗(yàn)”的問題，即新加坡近些年來在南海議題上，由于同中國存在利益差異與立場(chǎng)分歧，而在航行和飛越自由、解決爭端的優(yōu)先方案、相關(guān)的國際法適用、地區(qū)安全秩序等方面對(duì)中國實(shí)施的較為高調(diào)的軟制衡。新加坡雖然并不是南海問題當(dāng)事國、也非東盟大國，卻在近些年南海局勢(shì)的演變中扮演了十分特殊的角色，其高調(diào)為“南海仲裁案”進(jìn)行各種直接或間接背書，一度使南海局勢(shì)更加復(fù)雜。目前，盡管南海風(fēng)波暫時(shí)淡出中國與新加坡關(guān)系的視線，但新加坡前資深外交官馬凱碩（Kishore Mahbubani）在“南海仲裁案”問題上主張“謹(jǐn)言慎行”所遭到的猛烈抨擊，卻深刻反映出中國與新加坡圍繞南海議題的政治分歧很難消除，中國的南海戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上仍面臨某種“新加坡考驗(yàn)”。

鑒于新加坡作為東盟“智囊”的重要身份，進(jìn)一步探討中國與新加坡、以及中國與東盟其他非南海問題當(dāng)事國之間的分歧，更有針對(duì)性地增信釋疑、趨利避害，并力爭這些國家在南海問題上釋放更多正能量，是中國妥善處理南海問題與周邊關(guān)系的應(yīng)有之義。因此，本文擬以新加坡在南海問題上的立場(chǎng)為切入點(diǎn)，探討中國南海戰(zhàn)略中“新加坡考驗(yàn)”的根源、限度及對(duì)中國的啟示。

一、“南海仲裁案”與新加坡的“小國外交”大辯論

新加坡是“小國大外交”典范之一。作為一個(gè)城市國家，新加坡不僅取得了舉世矚目的發(fā)展成就，而且享有其他絕大多數(shù)小國、甚至中等國家無法取得的國際地位，這也使得新加坡在南海問題上扮演了一個(gè)十分關(guān)鍵的角色。

1.1 新加坡的南海問題立場(chǎng)演變

長期以來，新加坡的官方立場(chǎng)一直是“沒有主權(quán)訴求，也不參與其中的糾紛”，但同時(shí)聲稱“作為一個(gè)主要貿(mào)易國，任何影響國際水域自由航行的問題都事關(guān)新加坡的關(guān)鍵利益”。①“MFA Spokesman'sCommentsinResponsestoMedia Queries on the Visit of Chinese Maritime Surveillance Vessel Haixun 31 to Singapore”，Ministry of Foreign Affairs Singapore，June 20， 2011，https：／／www.mfa.gov.sg／Newsroom／Press-Statements-Transcriptsand-Photos／2011／06／MFA-Spokesmans-Comments-in-responses-to-media-queries-on-the-visit-of-Chinese-maritime-surveillance.2016年8月21日，新加坡總理李顯龍?jiān)趪鴳c演講中較為系統(tǒng)地闡述了所秉持的南海問題立場(chǎng)：新加坡在南海沒有任何主權(quán)聲索，也不偏袒其他任何一方，我們盡最大努力當(dāng)一個(gè)“誠實(shí)的中間人”（honest broker），真誠地與各方交往；國際法、航行自由與東盟的團(tuán)結(jié)是新加坡關(guān)注的三大至關(guān)重要的利益，新加坡堅(jiān)持維護(hù)國際法以及和平解決爭端。②“PM Lee Hsien Loong Delivered His National Day Rally Speech on 21 August 2016 at the ITE College Central”， Prime Minister’s Office Singapore， August 21， 2016， https：／／www.pmo.gov.sg／Newsroom／national-day-rally-2016.

從新加坡的南海問題立場(chǎng)來看，在不涉及其國家利益的主權(quán)與領(lǐng)土歸屬問題上，持中立態(tài)度，但在涉及自身利益的航行自由、國際規(guī)范和地區(qū)和平穩(wěn)定等問題上，卻有著明確的立場(chǎng)和政策偏好。新加坡試圖努力維護(hù)一個(gè)基于規(guī)則的海洋秩序和共享的海洋空間，希望將聲索國的行為約束在可以被共同接受的范圍內(nèi)。③Tiffany Ma， Michael Wills， “ Raising the Stakes： the Interests of Non-Claimant States in the South China Sea Disputes”， A-sia Policy， No.21， 2016， pp.2-5.新加坡和中國在南海問題上的利益訴求并沒有根本性的沖突，兩國沒有主權(quán)和領(lǐng)土糾紛，都尋求維護(hù)地區(qū)的和平穩(wěn)定，希望通過和平途徑解決問題，而且中國從來也不反對(duì)航行自由。即便是在對(duì)國際法的理解上，新加坡總理李顯龍也坦承，中國聲稱早在《聯(lián)合國海洋法公約》產(chǎn)生之前就對(duì)“斷續(xù)線”內(nèi)的島礁擁有主權(quán)，這個(gè)論點(diǎn)有其合理性。④“Singapore Prime Minister Lee Backs Trans Pacific Partnership and Stronger U.S.Ties”， Council on Foreign Relations， June 24，2014， https：／／www.cfr.org／event／singapore-prime-minister-leebacks-trans-pacific-partnership-and-stronger-us-ties.但“由于與生俱來的脆弱性和不安全感，再加上部分域外國家的挑唆，新加坡傾向于將相關(guān)國家在南海地區(qū)的舉動(dòng)解讀為對(duì)地區(qū)和平和航行自由的威脅?！雹輨⒉?、楊慧：“多重身份視角下的新加坡南海政策與中新關(guān)系的走向”，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》，2018年第1期，第154頁。而從更深層次的原因來看，新加坡?lián)鷳n崛起的中國會(huì)如何重塑國際規(guī)則與地區(qū)秩序，會(huì)如何看待周邊國家、處理與周邊國家的關(guān)系。正如李光耀所言，新加坡“不清楚中國是否會(huì)變得更傲慢和武斷”。⑥李光耀著：《李光耀觀天下》，北京大學(xué)出版社，2015年版，第55頁。

隨著南海問題的演進(jìn)，新加坡逐漸偏離了最初的中立立場(chǎng)，“南海仲裁案”就是一個(gè)典型的例子。在2013年1月，菲律賓阿基諾政府單方面就南海有關(guān)爭議提起仲裁后，新加坡就重申南海的具體領(lǐng)土爭端只能由直接當(dāng)事方解決，但對(duì)已經(jīng)開始的仲裁程序不予評(píng)論。⑦“MFA Spokesman’s Comments In Response to Media Queries on the Philippines'Initiation of Arbitration Proceedings against China under Article 287 and Annex VII of the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea”， Ministry Foreign Affairs Singapore， January 23，2013， https：／／www.mfa.gov.sg／Overseas-Mission／ASEAN／Press-Statements-Speeches／2013／01／press_20130123.但到了2016年7月，“南海仲裁案”結(jié)果出爐，新加坡明確表達(dá)了對(duì)裁決的認(rèn)可。此后，新加坡在多個(gè)場(chǎng)合“敦促各方充分尊重法律和外交進(jìn)程”，導(dǎo)致中新關(guān)系出現(xiàn)明顯波動(dòng)。8月初，李顯龍?jiān)L美時(shí)與奧巴馬共同重申維護(hù)南海航行和飛越自由的重要性，要求充分尊重法律和外交進(jìn)程。①“MFA Press Statement： Official Visit by PM Lee HsienLoong to the USA，31 July to 5 August 2016-3 August 2016”，MFA，August 3，2016， https：／／www.mfa.gov.sg／content／mfa／overseasmission／geneva／press_statements_speeches／2016／201608／press_20160803.html.李顯龍還表示，海牙仲裁庭的裁決對(duì)國際法做出了“強(qiáng)而有力的定義”。②“PM Lee HsienLoong’s Dialogue at the US Chamber of Commerce／US ASEAN Business Council Reception”，PMO， August 1，2018， https：／／www.pmo.gov.sg／Newsroom／pm-lee-hsien-loongs-dialogue-us-chamber-commerceus-asean-business-council-reception.9月，中國《環(huán)球時(shí)報(bào)》刊文譴責(zé)新加坡試圖在第17屆不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)首腦會(huì)議上，“執(zhí)意要求塞入”為“菲律賓南海仲裁案”背書的內(nèi)容③王盼盼：“不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)首腦會(huì)閉幕 新加坡不顧反對(duì)妄提南海仲裁”，《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2016 年 9 月 21 日，http：／／world.huanqiu.com／exclusive／2016-09／9465674.html？ agt＝ 15417。。新加坡駐華大使羅家良則反駁該報(bào)道“不符事實(shí)和毫無依據(jù)”。④“新加坡駐華大使羅家良再次致函反駁《環(huán)球時(shí)報(bào)》總編輯胡錫進(jìn)”，《聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)》，2016年 9月 28日，http：／／www.zaobao.com／realtime／china／story20160928-671577。

1.2 “南海仲裁案”后的中新關(guān)系波動(dòng)

與南海問題同時(shí)交織的還有臺(tái)灣問題。自1975年以來，新加坡堅(jiān)持每年派遣軍隊(duì)前往臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行訓(xùn)練，即便是在中新建交之后也沒有停止。但由于新加坡曾經(jīng)在兩岸關(guān)系發(fā)展中發(fā)揮過重要的中介作用，中國政府并未對(duì)新加坡的這一行為進(jìn)行激烈反應(yīng)。但2016年蔡英文擔(dān)任臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人后，兩岸關(guān)系迅速惡化。在兩岸關(guān)系和中新關(guān)系同時(shí)惡化的時(shí)候，新加坡在臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行的軍事訓(xùn)練就顯得非常不合時(shí)宜。11月，香港海關(guān)扣押了9輛未經(jīng)申報(bào)而進(jìn)入其水域的從臺(tái)灣地區(qū)運(yùn)往新加坡的裝甲運(yùn)兵車。

到2017年5月，新加坡總理李顯龍“未獲邀請(qǐng)”參加在北京舉行的首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，中新關(guān)系降至谷底。在此次高峰論壇中，東盟十國中只有新加坡、文萊和泰國的領(lǐng)導(dǎo)人沒有參加，但對(duì)比派出了6位部長“豪華陣容”的泰國，作為“東盟對(duì)華關(guān)系協(xié)調(diào)國”的新加坡就顯得尤為孤立和尷尬。尤其是曾經(jīng)的“南海仲裁案”當(dāng)事國菲律賓，由于其對(duì)華政策的巨大轉(zhuǎn)變，總統(tǒng)杜特爾特被中國奉為座上賓，而新加坡繼續(xù)在南海問題上故步自封，就顯得非常不合時(shí)宜。與此同時(shí)，“一帶一路”倡議在東南亞各國紛紛落地，尤其是馬來西亞鐵路、港口等項(xiàng)目被提上日程，進(jìn)一步加劇了新加坡的憂慮感。2017年9月，李顯龍?jiān)L華，明確表示堅(jiān)定奉行對(duì)華友好政策，中新關(guān)系開始回暖。到2018年9月至12月，中國國務(wù)院副總理韓正、國家副主席王岐山、國務(wù)院總理李克強(qiáng)先后訪問新加坡⑤“韓正訪問新加坡并共同主持中新雙邊合作機(jī)制會(huì)議”，中國政府網(wǎng)，2018 年 9 月 21 日，http：／／www.gov.cn／guowuyuan／2018-09／21／content_5324471.htm；“王岐山訪問新加坡”，人民網(wǎng)，2018 年 11 月 8 日，http：／／cpc.people.com.cn／BIG5／n1／2018／1108／c64094-30388119.html；“李克強(qiáng)訪問新加坡有何玄機(jī)？”中國政府網(wǎng)，2018 年 11 月 15 日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2018-11／15／content_5340743.htm。，兩國簽署了《自由貿(mào)易協(xié)定升級(jí)議定書》，雙邊關(guān)系取得了新的進(jìn)展。

1.3 新加坡的“小國外交”大辯論

在中新關(guān)系的波折期內(nèi)，新加坡國內(nèi)圍繞應(yīng)當(dāng)奉行何種小國外交進(jìn)行了較為罕見的大辯論。辯論的主題主要包括，新加坡在外交上是否沒有量力而行，是否忘記其作為一個(gè)小國且身處充滿挑戰(zhàn)的國際區(qū)域之中？是否應(yīng)該因地緣政治形勢(shì)的變化或者領(lǐng)導(dǎo)層的更替而調(diào)整外交姿態(tài)？對(duì)原則一以貫之的堅(jiān)持是否限制了新加坡的靈活性與適應(yīng)新環(huán)境的能力？⑥“Transcript of Remarks by Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan at the MFA Townhall on”， July 17， 2017， https：／／www1.mfa.gov.sg／Newsroom／Press-Statements-Transcriptsand-Photos／2017／07／Transcript-of-Remarks-by-Minister-for-Foreign-Affairs-Dr-Vivian-Balakrishnan-at-the-MFA-Townhallon.此次大辯論由在學(xué)界、政界頗具影響力的新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院院長、曾任新加坡外交部常務(wù)秘書和駐聯(lián)合國大使、被譽(yù)為“亞洲崛起代言人”的馬凱碩引發(fā)。在2017年7月1日新加坡《海峽時(shí)報(bào)》一篇題為“卡塔爾：小國的大教訓(xùn)”的評(píng)論中，馬凱碩認(rèn)為卡塔爾的斷交危機(jī)帶給新加坡的一大教訓(xùn)是“小國的行為就該像小國”，卡塔爾由于沒有遵守現(xiàn)實(shí)政治的叢林法則而招致惡果。在后李光耀時(shí)代，新加坡可能再也不會(huì)出現(xiàn)另一位像李光耀那樣的政治家，所以評(píng)論大國事務(wù)時(shí)理應(yīng)非?？酥?，在“南海仲裁案”上要更加謹(jǐn)言慎行。慣例和原則確實(shí)重要，但并非定義外交的唯一要義，在大國吵得不可開交時(shí)不見得是講原則的最佳時(shí)機(jī)。①Kishore Mahbubani，“Qatar： Big Lessons from a Small Country”， the Straits Times， July 1，2017， https：／／www.straitstimes.com／opinion／qatar-big-lessons-from-a-small-country.

馬凱碩的此番言論隨即遭到新加坡多名資深外交官的猛烈抨擊。最先“發(fā)難”的新加坡外交部巡回大使比拉哈里（Bilahari Kausikan）認(rèn)為，“小國必須表現(xiàn)得像小國”這一觀點(diǎn)“糊涂、虛假、非常危險(xiǎn)”且“具有嚴(yán)重誤導(dǎo)性”，冒犯了李光耀的接班人和在李光耀團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)下受益的新加坡人。如果獨(dú)立后的領(lǐng)導(dǎo)人表現(xiàn)得猶如馬凱碩所倡導(dǎo)的小國領(lǐng)袖，新加坡不可能有生存和繁榮，唯唯諾諾既不會(huì)得到大國尊重，也帶不來生存、繁榮。②Bilahari Kausikan，“Singapore Cannot be Cowed by Size”，the Straits Times， July 3， 2017， https：／／www.straitstimes.com／opinion／singapore-cannot-be-cowed-by-size.同為巡回大使的南洋理工大學(xué)拉惹勒南國際關(guān)系研究院執(zhí)行副主席王景榮（Ong Keng Yong）也認(rèn)為，新加坡不惹事，但是必要時(shí)會(huì)為處于危險(xiǎn)的國家利益抵抗其他國家的壓力，否則就會(huì)鼓勵(lì)比新加坡大的國家對(duì)之施壓，而且，其他東盟國家是支持新加坡在南海事務(wù)上的戰(zhàn)略立場(chǎng)與外交努力的。③Ong KengYong，“Increasing Support for Cohesive Asia is Key”，the Straits Times， July 3，2017， https：／／www.straitstimes.com／opinion／increasing-support-for-cohesive-asean-is-key.前外交部長、現(xiàn)任內(nèi)政部長兼律政部長的尚穆根（K.Shanmugam）則稱贊比拉哈里的駁斥“機(jī)智”，馬凱碩的言論在“學(xué)識(shí)上有疏漏”。小國必須表現(xiàn)得像小國的想法有違李光耀締造新加坡的基本原則，雖然從未忘記新加坡是個(gè)小國、能做的事情有限，但也清楚“一旦你允許別人欺負(fù)你，就會(huì)一直受欺負(fù)”。④“Minister Shanmugam Backs Bilahari’s‘Brilliant’ Response to Kishore’s Article on Small States”，Channel New Asia， October 15，2018， https：／／www.channelnewsasia.com／news／singapore／ministershanmugam-backs-bilahari-s-brilliant-response-to-8997092.

新加坡總理李顯龍也強(qiáng)調(diào)認(rèn)清現(xiàn)實(shí)與捍衛(wèi)自身利益并不矛盾，是小國不向命運(yùn)妥協(xié)的生存之道。尤其是在涉及新加坡的安全或基本利益，比如新加坡遵守國際法或支持和平解決糾紛的立場(chǎng)時(shí)，就不能不表態(tài)，而這也正是新加坡應(yīng)有的外交政策。⑤葉偉強(qiáng)：“李總理：相輔相成 小國認(rèn)清現(xiàn)實(shí)與捍衛(wèi)自身利益沒沖突”，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2017年 7月 12日，https：／／www.zaobao.com.sg／znews／singapore／story20170712-778244。新加坡外交部長維文（Vivian Balakrishnan）則表示，正因?yàn)樾录悠率切?，必要時(shí)更須站起來捍衛(wèi)自身利益，不應(yīng)為了維持友好關(guān)系而犧牲重大國家利益。當(dāng)其他國家提出有損國家利益的不合理要求時(shí)，需要堅(jiān)定、有原則地說明并堅(jiān)守立場(chǎng)，而且必須促進(jìn)基于法治和國際慣例的全球秩序。⑥“Transcript of Remarks by Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan at the MFA Townhall on 17 July 2017”，Ministry Foreign Affairs Singapore， July 17，2017，https：／／www.mfa.gov.sg／Newsroom／Press-Statements-Transcripts-and-Photos／2017／07／Transcript-of-Remarks-by-Minister-for-Foreign-Affairs-Dr-Vivian-Balakrishnan-at-the-MFA-Townhall-on.

在多名重量級(jí)人物支持比拉哈里的同時(shí)，新加坡也有不少聲音認(rèn)為馬凱碩的言論被過度解讀，辯論的焦點(diǎn)變得模糊。新加坡國立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院的葉光榮（Yap Kwong Weng）批評(píng)比拉哈里的回應(yīng)“夸大其詞”，脫離語境，誤解了馬凱碩的本意。馬凱碩的要點(diǎn)在于，提醒作為小國并且很難再有李光耀這樣偉大領(lǐng)導(dǎo)人的新加坡，在進(jìn)行地緣政治考量時(shí)應(yīng)保持更多審慎，并未提到要放低姿態(tài)，偏袒大國。⑦Yap KwongWeng，“Nothing ‘Flawed’ or ‘Dangerous’ in Kishore’s Article”， the Straits Times， July 3，2017， https：／／www.straitstimes.com／opinion／nothing-flawed-or-dangerous-in-kishoresarticle.前國會(huì)議員吳俊剛認(rèn)為，馬凱碩只是說了“直白話”，但被過度引申，得出了虛假結(jié)論。作為小國，面對(duì)新的地緣政治局勢(shì)，尤其是中美激烈博弈，外交上的言行舉止必須比李光耀時(shí)代加倍謹(jǐn)慎小心，這其實(shí)是很中肯的話，不等于說必須向任何大國示弱。堅(jiān)持原則固然重要，時(shí)機(jī)和呈現(xiàn)方式也同樣重要，否則就可能適得其反。那些被批評(píng)的官員沒必要感到自尊受傷，而應(yīng)自我反省是否本身過于夸夸其談。①吳俊剛：“馬凱碩只是說了直白話”，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2017年7 月 12 日，https：／／www.zaobao.com.sg／zopinions／views／story201707 12-778366?！逗{時(shí)報(bào)》言論版主任蔡美芬（Chua Mui Hoong）、《聯(lián)合早報(bào)》記者藍(lán)云舟也都贊同懂得察言觀色、審時(shí)度勢(shì)是謹(jǐn)慎的表現(xiàn)，不等于屈膝投降。藍(lán)云舟更認(rèn)為此次辯論發(fā)人深省，拋出了“小國的作為應(yīng)該是什么？”這個(gè)越來越無法回避的問題，需要真正反思的是馬凱碩主張的“謹(jǐn)言慎行”為何會(huì)成為同行口中的“主張附屬關(guān)系作為國家關(guān)系常態(tài)”。②參見Chua MuiHoong，“Post-LKY Era， We Are in the Age of Contestation”， the Straits Times， July 8，2017， https：／／www.straitstimes.com／opinion／post-lky-era-we-are-in-the-age-ofcontestation；藍(lán)云舟：“從小國無外交說起”，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2017年7月 9 日，https：／／www.zaobao.com.sg／zopinions／opinions／story20170709-777612。此外，巡回大使陳慶珠（Chan Heng Chee）還提出，新加坡的外交政策應(yīng)當(dāng)基于原則，但不應(yīng)將之意識(shí)形態(tài)化。新加坡同時(shí)也是現(xiàn)實(shí)主義者，可能會(huì)面臨被迫在戰(zhàn)略利益與原則、價(jià)值觀之間選擇的情形，在未來的世界秩序中，如何運(yùn)用新加坡的原則以及是否需要重新審視其中的某些原則是一項(xiàng)必要的課題。③Chan Heng Chee，“Striking a Balance between Principle and Pragmatism”， the Straits Times， July 3，2017， https：／／www.straitstimes.com／opinion／striking-a-balance-between-principle-andpragmatism.

新加坡的小國外交大辯論，既凸顯了新加坡政治精英對(duì)“南海仲裁案”議題的高度敏感，更集中折射了新加坡基于南海的利益訴求、小國底色、戰(zhàn)略傳統(tǒng)、經(jīng)驗(yàn)自信④在2008年，新加坡通過國際法院成功地解決了與馬來西亞存在的白礁（Pedra Branca）、中巖礁（Middle Rocks）主權(quán)爭端。盡管馬來西亞在2017年2月以發(fā)現(xiàn)新證據(jù)為由要求國際法院復(fù)核白礁主權(quán)判決、5月再次申請(qǐng)就原判決重新做出法律詮釋，但2018年5月終止了這兩份申請(qǐng)。等形成的價(jià)值認(rèn)同與戰(zhàn)略偏好，還反映了其有識(shí)之士對(duì)新加坡在后李光耀時(shí)代如何應(yīng)對(duì)東亞地緣政治環(huán)境劇烈變動(dòng)、如何在中美之間自處的思考。盡管就南海問題的發(fā)展態(tài)勢(shì)而言，新加坡對(duì)“南海仲裁案”的公開背書是一個(gè)階段性的偶然事件，但結(jié)合其近些年的南海政策來看，新加坡關(guān)于南海議題的政策立場(chǎng)仍將延續(xù)。這意味著，中國在南海問題上面臨的“新加坡考驗(yàn)”依舊沒有結(jié)束。

二、中國在南海問題上面臨“新加坡考驗(yàn)”的根源

在南海問題當(dāng)中，新加坡雖非當(dāng)事國和利益聲索國，卻認(rèn)為這一問題與其多重至關(guān)重要的國家利益息息相關(guān)。作為全球最繁忙的港口之一、亞洲最主要的轉(zhuǎn)口樞紐與航空樞紐，新加坡極其重視“航行自由”和“飛行安全”。同時(shí)，作為擁有“特殊地位”的小國，新加坡也習(xí)慣于在大國間實(shí)施權(quán)力均衡，對(duì)“均勢(shì)外交”有著特殊的偏好。為了達(dá)到“小國大外交”的良好效果，新加坡需要倚重各類國際規(guī)范和國際組織。這三重考慮使新加坡在南海問題上的立場(chǎng)與中國所堅(jiān)持的“雙軌思路”⑤“雙軌思路”即南海有關(guān)具體爭議由直接當(dāng)事國在尊重歷史事實(shí)和國際法基礎(chǔ)上通過談判協(xié)商和平解決，南海的和平穩(wěn)定由中國與東盟國家共同加以維護(hù)。存在顯著區(qū)別，也就成為了“新加坡考驗(yàn)”的根源。

2.1 新加坡對(duì)中國的南?！皵嗬m(xù)線”主張過度敏感

新加坡的國際貿(mào)易總額是其國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.5倍，連接太平洋與印度洋的南海和馬六甲海峽是新加坡最重要的兩條航道。雖然新加坡學(xué)者承認(rèn)目前南海航行自由沒有問題，但擔(dān)心南?！皵嗬m(xù)線”一旦執(zhí)行起來，從新加坡海峽通行的船只、飛機(jī)經(jīng)過南海都要向中國申請(qǐng)，會(huì)對(duì)其賴以生存的航運(yùn)和貿(mào)易產(chǎn)生巨大影響。⑥“新加坡在南海有何‘核心利益’？”海外網(wǎng)，2016年11月10 日， http：／／nanhai.haiwainet.cn／n／2016／1110／c3542184 -30488521.html。1946年劃分南海上空的飛行情報(bào)區(qū)⑦飛行情報(bào)區(qū)（Flight Information Region）是由國際民航組織所劃定，區(qū)分各國家在該區(qū)的航空管制及航空情報(bào)服務(wù)的責(zé)任區(qū)。主要目的是為民航提供飛行服務(wù)保障（例如飛行管理及飛行情報(bào)服務(wù)），當(dāng)飛機(jī)發(fā)生事故時(shí)，便于展開搜尋及救援。飛行情報(bào)區(qū)的范圍除了該國的領(lǐng)空外，通常還包括了臨近的公海。飛行情報(bào)區(qū)的第一要?jiǎng)?wù)是飛行安全與效率，與領(lǐng)空、領(lǐng)海主權(quán)、軍事安全無關(guān)。在某個(gè)飛行區(qū)域范圍內(nèi)，哪個(gè)城市的民航管理系統(tǒng)能夠保證最高的安全標(biāo)準(zhǔn)和效率，就由它來管理這個(gè)飛行情報(bào)區(qū)。時(shí)，美英等國將這些空域分別劃給了其控制下的新加坡、越南和菲律賓，即新加坡飛行情報(bào)區(qū)、胡志明飛行情報(bào)區(qū)和馬尼拉飛行情報(bào)區(qū)。⑧張良福：“永暑礁校驗(yàn)試飛：中國南海維權(quán)新動(dòng)作”，《世界知識(shí)》，2016年第4期，第39頁。其中，新加坡飛行情報(bào)區(qū)覆蓋了南沙群島西南部的空域。1974年中國大陸恢復(fù)國際民航組織成員國合法席位后，向國際民航組織提出了重新調(diào)整南?？沼蚪Y(jié)構(gòu)，劃設(shè)三亞飛行情報(bào)區(qū)的要求。①“三亞飛行情報(bào)區(qū)：中越漫長談判 中國管控西沙天空”，《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》，2011年11月4日。一直到2006年，國際民航組織才批準(zhǔn)建立三亞飛行情報(bào)區(qū)。而在這一過程中，中國和越南經(jīng)歷了漫長的談判，最終將胡志明飛行情報(bào)區(qū)的一部分劃到了三亞飛行情報(bào)區(qū)。盡管飛行情報(bào)區(qū)不涉及主權(quán)問題，但它提供的是有償服務(wù)，也象征著一種國際地位。而且，這一區(qū)域還是新加坡戰(zhàn)斗機(jī)的訓(xùn)練區(qū)域。②張明亮：“斡旋中‘背書’——‘東盟對(duì)華關(guān)系協(xié)調(diào)國’新加坡與南海問題”，《東南亞研究》，2017年第4期，第30頁。因此，新加坡非常擔(dān)心南海空域會(huì)被重新劃分。

同樣，對(duì)中國是否劃定南海防空識(shí)別區(qū)，新加坡也高度關(guān)注。因?yàn)榉揽兆R(shí)別區(qū)不同于飛行情報(bào)區(qū)，飛行器若是進(jìn)入某國防空識(shí)別區(qū)范圍，會(huì)被要求配合識(shí)別、通報(bào)飛行計(jì)劃等。防空識(shí)別區(qū)的設(shè)立不改變南海地區(qū)有關(guān)空域的法律性質(zhì)，也不會(huì)影響南海的飛行自由。但是，中國和美國以及部分東盟國家對(duì)飛行自由的理解和界定有著顯著的區(qū)別。其中最為核心的一點(diǎn)是，美國認(rèn)為防空識(shí)別區(qū)制度不得有損任何國家軍機(jī)在“國際空域”的“自由”，③曹群：“中美防空識(shí)別區(qū)規(guī)則是否存在分歧”，《當(dāng)代亞太》，2014年第2期，第31-32頁。其原因在于美國經(jīng)常憑借強(qiáng)大的軍力飛抵別國空域附近進(jìn)行軍事活動(dòng)，而罕有外國軍機(jī)進(jìn)入美國空域附近活動(dòng)。而且，劃設(shè)防空識(shí)別區(qū)通常是以一國領(lǐng)海基線為基準(zhǔn)，向外延伸到預(yù)警雷達(dá)可探測(cè)的最大距離。這意味著，如果中國按照“斷續(xù)線”劃定防空識(shí)別區(qū)，在其他國家看來可能就意味著對(duì)“斷續(xù)線”內(nèi)的地區(qū)提出了領(lǐng)土要求，也意味著中國的預(yù)警雷達(dá)覆蓋了幾乎所有南海周邊國家。鑒于這些問題，再加上中國目前也不具備在南海所有島礁部署防空設(shè)備的能力，中國官方并沒有提出要?jiǎng)澰O(shè)南海防空識(shí)別區(qū)，只是保留了這一權(quán)利。對(duì)于新加坡而言，除了上述影響外，南海防空識(shí)別區(qū)還必然與新加坡的飛行情報(bào)區(qū)重疊，對(duì)其管理民航飛行帶來一系列麻煩。所以，新加坡主張，中國應(yīng)更清晰地闡明自己在南海的權(quán)利訴求，④“MFA Spokesman’ s Comments in Responses to Media Queries on the Visit of Chinese Maritime Surveillance Vessel Haixun 31 to Singapore”，Ministry Foreign Affairs Singapore，June 22， 2011，https：／／www.mfa.gov.sg／Newsroom／Press-Statements-Transcripts-and-Photos／2011／06／MFA-Spokesmans-Comments-in-responses-tomedia-queries-on-the-visit-of-Chinese-maritime-surveillance.并多次表示，“中國應(yīng)該就其‘令人迷惑不安的’‘?dāng)嗬m(xù)線’做出說明，因?yàn)檫@在《聯(lián)合國海洋法公約》里找不到任何明顯依據(jù)，可被理解為是對(duì)這些線內(nèi)所有海洋地區(qū)主張主權(quán)”。⑤“新加坡海峽時(shí)報(bào)：菲律賓狀告中國‘暗藏玄機(jī)’”，中國網(wǎng)，2013 年 2 月 1 日，http：／／www.china.com.cn／international／txt／2013-02／01／content_27856692.htm。

2.2 新加坡對(duì)中國的制衡思維十分嚴(yán)重

新加坡雖然自嘲為“小紅點(diǎn)”，卻從不認(rèn)為自己是個(gè)純粹的小國。李光耀出色的個(gè)人能力，為新加坡贏得了遠(yuǎn)超國土面積與人口規(guī)模的國際影響力。新加坡也存在就國際與地區(qū)熱點(diǎn)問題保持獨(dú)立立場(chǎng)的偏好，并認(rèn)為如果不這么做會(huì)使其失去原有的國際地位。

由于南海問題是影響中國與東盟關(guān)系最重要的安全議題，新加坡自然將南海問題作為彰顯地區(qū)影響力的重要載體。在2015年擔(dān)任中國—東盟關(guān)系協(xié)調(diào)國時(shí)，新加坡就表示將全力推動(dòng)進(jìn)展緩慢的“南海行為準(zhǔn)則”的制定；在2018年擔(dān)任東盟輪值主席國時(shí)，也將啟動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”的正式磋商列為其一大工作重點(diǎn)。而且，出于規(guī)避與中國在血脈和文化上的親緣性、避免被其他東盟國家（尤其是其鄰國馬來西亞和印尼）視為在南海事務(wù)上“支持”中國的考量，新加坡在南海問題上更為活躍，對(duì)制定某種意義上旨在規(guī)制中國南海行為的“南海行為準(zhǔn)則”態(tài)度積極。

新加坡從前宗主國英國那里繼承了“均勢(shì)外交”的傳統(tǒng)。即便是中國在南海采取與越南、菲律賓等相同的舉措，新加坡認(rèn)為“中國作為最大的游戲參與者，所造成的影響會(huì)顯著不同，應(yīng)受到更嚴(yán)格的規(guī)則約束”。⑥“PM Lee HsienLoong’s Interview with Wall Street Journal（WSJ） on 29 March 2016”， Prime Minister’ s Office Singapore，March 29， 2016， https：／／www.pmo.gov.sg／Newsroom／pm-lee-hsien-loongs-interview-wall-street-journal-wsj.新加坡資深外交官比拉哈里甚至認(rèn)為，中國希望東盟成員國將尊重中國的利益作為一種內(nèi)化的思維模式，從而實(shí)現(xiàn)“正確思維”導(dǎo)致“正確行為”。①Bilahari Kausikan，“ASEAN ＆ US-China Competition in Southeast Asia”， March 30， 2016， https：／／lkyspp.nus.edu.sg／docs／default-source／ips／ips-nathan-lectures_lecture-iii_asean-us-chinacompetition-in-southeast-asia_300316.pdf.新加坡因而積極引入域內(nèi)外大國力量，并協(xié)助美國擴(kuò)大在東亞地區(qū)的軍事、經(jīng)濟(jì)影響力，同意美國定期派遣P-8A反潛偵察機(jī)在新加坡短期部署、對(duì)美國“航行自由行動(dòng)”保持沉默，還在“南海仲裁案”結(jié)果出爐后不久，高調(diào)與美國強(qiáng)調(diào)“全面尊重法律和外交進(jìn)程”。新加坡也支持安倍政府在美日同盟框架下的積極和平主義以及在和平、安全領(lǐng)域的立法，鼓勵(lì)日本進(jìn)一步深化同東盟的聯(lián)系；并且表示歐洲在南海也有重大利益，公開敦促歐洲國家加大在南海問題上的存在。②參見 Walter Sim，“Singapore Welcomes a More Active Japan in Region： PM Lee”， the Straits Times， September 29， 2016，https：／／www.straitstimes.com／asia／east-asia／singapore-welcomes-amore-active-japan-in-region-pm；周士新：“解讀新加坡在南海問題上的‘獨(dú)特’套路”，中國智庫網(wǎng)，2016年 10月 16日，http：／／www.chinathinktanks.org.cn／content／detail／id／qilhd880。

2.3 新加坡十分倚重國際規(guī)范和國際組織

新加坡認(rèn)為，必須支持并爭取基于規(guī)則的秩序（rules-based order），否則新加坡這樣的小國將無從生存；按照國際法和平解決爭端，是攸關(guān)新加坡這類小國生死的利益。③Lee HsienLoong：“National Day Rally 2016”， PMO， August 15，2016，https：／／www.pmo.gov.sg／Newsroom／national-day-rally-2016.一批經(jīng)驗(yàn)豐富的國際法專家與國際法律師團(tuán)隊(duì)在這方面為新加坡提供了非常重要的底氣和經(jīng)驗(yàn)自信。然而，“基于規(guī)則的秩序”這一詞匯在近年來屢屢被美國、澳大利亞和新加坡等國所使用，但到底是“哪種規(guī)則”“哪種秩序”，并沒有人做出過深入的解釋。澳大利亞的一份官方報(bào)告指出，以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序通?？梢员幻枋鰹樗袊野凑丈潭ǖ囊?guī)則（如國際法、區(qū)域安全安排、貿(mào)易協(xié)定等）開展活動(dòng)的共同承諾。④“The United Nations and the Rules-Based International Order”， UNAA， July 3，2015， https：／／www.unaa.org.au／wp-content／uploads／2015／07／UNAA_RulesBasedOrder_ARTweb3.pdf.遺憾的是，所有國家商定一個(gè)共同接受的規(guī)則并不容易。倡導(dǎo)“基于規(guī)則的秩序”的美國卻連《聯(lián)合國海洋法公約》都沒有批準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，對(duì)于中國而言，規(guī)則是使自身物質(zhì)實(shí)力合法化的途徑。更重要的是，中國實(shí)力的增長意味著在國際秩序調(diào)整過程中的權(quán)力分配，也必然要求對(duì)一些現(xiàn)有規(guī)則重新商定。對(duì)于新加坡這樣的國家而言，“基于規(guī)則的秩序”是其實(shí)力之外的重要權(quán)力來源，是維護(hù)自身利益、用制度約束大國濫用權(quán)力的工具。新加坡眼中“基于規(guī)則的秩序”并不一定是美國主導(dǎo)的秩序，而是一個(gè)有利于維護(hù)其利益的外交概念，其所期待的更多是大國對(duì)遵守規(guī)則的持久戰(zhàn)略承諾。

但面對(duì)復(fù)雜、充滿風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的國際政治現(xiàn)實(shí)，新加坡自身缺乏相應(yīng)的硬實(shí)力支撐，所以充分借助其他力量就變得不可或缺。東盟是新加坡為數(shù)不多能夠發(fā)揮重大影響力、提升國際話語權(quán)的平臺(tái)，而東盟集體的聲音往往能夠產(chǎn)生更大的外交和輿論效果。于是，新加坡努力推動(dòng)南海問題的東盟化，希望以東盟來放大新加坡的聲音，并在包括南海在內(nèi)的重要問題上以一個(gè)聲音說話，⑤參見“在南中國海與朝鮮課題上 亞細(xì)安須同聲共氣”，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2017 年 4 月 30 日，https：／／www.zaobao.com.sg／special／report／politic／southchinasea／story20170430-754586； Tommy Koh，“China’s Perception of Singapore： 4 Areas of Misunderstanding”， the Straits Times， October 21，2016， https：／／www.straitstimes.com／opinion／chinas-perception-of-singapore-4-areas-of-misunderstanding.以“防止中國的單邊行為和謀取在南海的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，促使中國遵守‘東盟規(guī)范’，并以符合東盟利益的方式與其共同管理南海爭端”。⑥王森、楊光海：“東盟‘大國平衡外交’在南海問題上的運(yùn)用”，《當(dāng)代亞太》，2014年第1期，第52頁。盡管東盟堅(jiān)持以“非正式、留面子、安靜外交”的方式推動(dòng)多邊外交進(jìn)程，外界很難知曉新加坡在推動(dòng)?xùn)|盟與中國接觸當(dāng)中起到何種作用及其具體事例。⑦陳世鳳：“應(yīng)對(duì)大國崛起：新加坡對(duì)華對(duì)沖戰(zhàn)略評(píng)析”，《外交評(píng)論》，2018年第3期，第77頁。但從公開資料依然可以發(fā)現(xiàn)，2015年至2018年新加坡在擔(dān)任“東盟對(duì)華關(guān)系協(xié)調(diào)國”期間，積極推動(dòng)了《海上意外相遇規(guī)則》在南海的適用，同中國一起主持了多場(chǎng)“中國—東盟落實(shí)《南海各方行為宣言》高官會(huì)”，使“南海行為準(zhǔn)則”的談判也進(jìn)入了早期收獲階段。2018年擔(dān)任東盟輪值主席國期間，新加坡還積極推進(jìn)并成功促成了“中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030愿景”的聯(lián)合聲明，①“MFA Press Release： Speech by Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan during the Committee of Supply Debate”， Ministry Foreign Affairs Singapore， March 1，2018， https：／／www.mfa.gov.sg／Newsroom ／Press-Statements-Transcripts-and-Photos／2018／03／Min-COS-2018-Speech.其中明確了航行與飛越自由、依國際法原則與以和平方式解決爭端、保持自我克制②“中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景（全文）”，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2018年 11月 15日，https：／／www.fmprc.gov.cn／web ／zyxw ／t1613344.shtml。等符合新加坡利益的原則。概而言之，新加坡在努力推進(jìn)東盟和中國就地區(qū)行為準(zhǔn)則達(dá)成一致，從而將中國納入一個(gè)規(guī)則網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，以保障新加坡的確定感和安全感。

三、中國在南海問題上面臨“新加坡考驗(yàn)”的限度

新加坡在南海問題上存在一定的正當(dāng)利益訴求與合理關(guān)切，對(duì)中國南海戰(zhàn)略的某些憂慮與預(yù)防性措施也可以理解。在中國快速崛起的背景下，此種心態(tài)和政策傾向很難在短期內(nèi)消除。然而，從新加坡近些年的南海政策，尤其是在“南海仲裁案”上的立場(chǎng)來看，其明顯偏離了一直自我標(biāo)榜的不選邊站和“誠實(shí)中間人”的角色。從中新關(guān)系自2017年下半年擺脫“南海仲裁案”陰影、快速重回正軌來看，盡管新加坡仍有借助美日?。ǘ龋┑却髧α寇浿坪庵袊?qū)_中國壓力的空間，但中國的反制、東亞地緣政治與地緣經(jīng)濟(jì)環(huán)境的劇烈變遷、東盟的先天不足、新加坡自身的變化等，已經(jīng)并仍將繼續(xù)對(duì)其失衡的南海政策構(gòu)成重要約束。因此，中國在南海問題上的“新加坡考驗(yàn)”是存在較為明確限度的，很難升級(jí)為“新加坡挑戰(zhàn)”。

3.1 新加坡對(duì)“南海仲裁案”的背書削弱了其軟制衡中國的效果

長期以來，雖然新加坡是美國的事實(shí)盟友，但中國依然對(duì)之保持了相當(dāng)?shù)男湃危录悠乱彩斋@了中國崛起的巨大紅利。而新加坡對(duì)“南海仲裁案”的各種高調(diào)背書，卻對(duì)這種信任構(gòu)成了直接沖擊，并置自身于“左右為難”的尷尬境地。面對(duì)中美戰(zhàn)略博弈的外溢政治風(fēng)險(xiǎn)，“對(duì)所有小國來說，最佳的利益就是不選邊站，力爭不要陷入糾紛之中”。③“中外觀察家：從加國逮捕孟晚舟事件中 各國須準(zhǔn)確研判中美博弈對(duì)本國政治風(fēng)險(xiǎn)”，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2018年12月16日，https：／／www.zaobao.com.sg／special／report／politic／sino-us／story20181216-916148。新加坡強(qiáng)調(diào)遵守國際法的表態(tài)，貌似公允，實(shí)則帶有明顯背離公平、正義的傾向性?！澳虾Ｖ俨冒浮钡膰H法硬傷④包括將《聯(lián)合國海洋法公約》作為唯一可以適用的海洋法規(guī)則、以極為苛刻的標(biāo)準(zhǔn)抹殺太平島的島嶼地位、違背陸地統(tǒng)治海洋原則等。參見黃靖文、黃瑤：“南海仲裁案歷史性權(quán)利訴求管轄權(quán)問題評(píng)析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年第1期，第16-27頁。是顯而易見的，而新加坡對(duì)此卻鮮有提及。新加坡明顯失衡的南海政策，面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益加劇。一方面，美國特朗普政府的南海政策更加倚重軍事硬實(shí)力，挑釁行為將呈長期化趨勢(shì)；⑤賀先青：“特朗普政府的南海政策：話語、行為與趨勢(shì)”，《南洋問題研究》，2018年第3期，第73頁。另一方面，中國依靠既有的島礁建設(shè)和日益壯大的海軍力量，維權(quán)決心更加堅(jiān)定。美國的偏袒性施壓和過分緊逼，只會(huì)引發(fā)中國更針鋒相對(duì)的反彈，加劇地區(qū)緊張局勢(shì)，而這并不符合新加坡追求的和平解決爭端以及維護(hù)地區(qū)和平的目標(biāo)。

3.2 在南海問題上非當(dāng)事國的“選邊站”行為越發(fā)不明智

東盟各成員國的利益需求差異明顯，在中國能夠有效減輕大部分東盟國家對(duì)南海局勢(shì)憂慮的情況下，東盟很難在南海問題上步調(diào)一致地針對(duì)中國。對(duì)于菲律賓等當(dāng)事國而言，在南海進(jìn)一步侵犯中國權(quán)益已變得非常有限，也很難挑戰(zhàn)中國在南海日益增長的實(shí)力優(yōu)勢(shì)，甚至還會(huì)因此喪失獲取中國崛起紅利的大量機(jī)會(huì)；非當(dāng)事國冒著得罪中國、惡化中國—東盟關(guān)系、激化南海矛盾的危險(xiǎn)為部分國家的私利站臺(tái)則更不明智。況且面對(duì)南海問題的大國化，不選邊站才能留出回旋余地，實(shí)現(xiàn)本國利益最大化。事實(shí)上，中國視東盟為周邊外交的優(yōu)先方向，極力避免將之推向?qū)α⒚妗！澳虾Ｐ袨闇?zhǔn)則”談判是中國增進(jìn)與東盟深度互信、維護(hù)南海和平穩(wěn)定的重大舉措，而這顯然也符合新加坡的利益。

3.3 新加坡固守原有的南海政策力有不逮

在李光耀之后，“與中國領(lǐng)導(dǎo)人的交往、對(duì)中國文化的理解以及中國現(xiàn)在的地位和中國的政治文化等，都決定了新一代新加坡領(lǐng)導(dǎo)人并不會(huì)也無法在南海問題上充當(dāng)‘夏威夷以西最美國的人’”，①陳納慧、薛力：“李光耀的國際觀是如何影響新加坡外交的”，《世界知識(shí)》，2016年第21期，第32頁。新加坡“小國大外交”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其2018年的經(jīng)濟(jì)增長率三年來首次下降，從2017年的3.9%降至3.2%。制造業(yè)增速從10.4%放緩至7.2%，批發(fā)和零售貿(mào)易增速從1.9%降至1.5%。②Kentaro Iwamoto，“Trade War Hits SE Asia， Growth down for First Time in 3 Years”， Nikkei Asian Review， February 18，2019， https：／／asia.nikkei.com／Economy／Trade-war-hits-SE-Asia-growthdown-for-first-time-in-3-years.馬來西亞的深水港（皇京港、巴魯港）建設(shè)、北極航線的逐步開通等，則可能對(duì)新加坡的海運(yùn)樞紐地位構(gòu)成不可忽視的沖擊。而特朗普政府退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement）、一味追求“美國優(yōu)先”的經(jīng)濟(jì)全球化模式，無疑也是對(duì)新加坡的重大打擊。因而作為新加坡的重要投資市場(chǎng)以及倡導(dǎo)貿(mào)易自由化、投資便利化、大力推行“一帶一路”倡議的中國，對(duì)于新加坡的意義有增無減。此外，新加坡還不得不面臨著海洋問題的雙重標(biāo)準(zhǔn)難題。針對(duì)馬來西亞最近單方面擴(kuò)大港口海域界限、侵犯其領(lǐng)海的行為，新加坡卻不主張?jiān)V諸國際法院或第三方仲裁，國內(nèi)還有聲音堅(jiān)持以國防力量去防衛(wèi)其領(lǐng)海主權(quán)。③嚴(yán)孟達(dá)：“嚴(yán)厲擊退無理挑釁”，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2018年12月 8 日，https：／／www.zaobao.com.sg／zopinions／views／story20181208-914158。

四、“新加坡考驗(yàn)”對(duì)中國完善南海戰(zhàn)略的啟示

中國在南海問題上面臨的“新加坡考驗(yàn)”，很大程度上包含了新加坡因誤讀中國的南海戰(zhàn)略而強(qiáng)化的不安全感以及小國在面對(duì)臨近“異質(zhì)”大國崛起時(shí)所持的預(yù)防性思維。從長遠(yuǎn)來看，建設(shè)性地處理分歧比拘泥于分歧本身的對(duì)立和爭論更有意義，同時(shí)也是中國在處理與周邊不存在結(jié)構(gòu)性安全矛盾的中小國家關(guān)系、提升對(duì)后者的道義吸引力方面的應(yīng)有之義。因此，中新南海分歧的凸顯不失為兩國關(guān)系的一次有益“預(yù)警”，為雙方提供了反思和調(diào)適的契機(jī)，帶給中國更多關(guān)于完善自身南海戰(zhàn)略、清晰表達(dá)戰(zhàn)略意圖、擴(kuò)大南海務(wù)實(shí)合作等方面的啟示與思考。

4.1 堅(jiān)定推進(jìn)“雙軌思路”，積極應(yīng)對(duì)南海問題司法化

“雙軌思路”是中國解決南海問題的基本路徑，也是在南海問題東盟化、國際化（尤其是大國化）情形下促進(jìn)南海和平穩(wěn)定、聚焦互利合作相對(duì)穩(wěn)妥的方案。實(shí)踐表明，談判取得的成果更容易獲得當(dāng)事國人民的理解和支持，能夠得到有效實(shí)施，并具有持久生命力。④“中國堅(jiān)持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關(guān)爭議”，中華人民共和國外交部，2016年 7月 13日，http：／／www.fmprc.gov.cn／nanhai／chn／snhwtlcwj／t1380600.htm。但中國同時(shí)也是國際法治的堅(jiān)定維護(hù)者、促進(jìn)者和踐行者，反對(duì)“南海仲裁案”不等于反對(duì)國際法，而是反對(duì)借國際法之名行曲解、濫用國際法之實(shí)的惡劣行徑。況且與南海問題相關(guān)的國際法并不僅限于《聯(lián)合國海洋法公約》，該公約本身也是各種利益和理念妥協(xié)的產(chǎn)物，其在歷史性權(quán)利、島嶼法律效力、劃界原則等諸多重要方面存在著模糊規(guī)定，遠(yuǎn)不能覆蓋南海地區(qū)的復(fù)雜海洋實(shí)踐。

政治、外交手段也離不開法律手段的有力配合，只有直面并積極回應(yīng)司法化趨勢(shì)，中國才有可能逐漸扭轉(zhuǎn)在南海問題上的國際法話語權(quán)弱勢(shì)。按照國際法解決爭端往往被視為緩和沖突、判明是非的必要嘗試，同時(shí)也是一國展現(xiàn)和平誠意、表達(dá)法理自信、反駁對(duì)手以及爭取國際支持的重要方式，具有強(qiáng)大的國際輿論基礎(chǔ)。通過具有針對(duì)性的反制，可以展現(xiàn)中國對(duì)國際法的重視和自身負(fù)責(zé)任的大國形象，逐步提升中國在國際法領(lǐng)域的話語權(quán)，進(jìn)而為南海問題的政治、外交解決提供必要的國際法助力。

4.2 全面評(píng)價(jià)新加坡在南海問題上扮演的角色，充分重視“新加坡考驗(yàn)”的外溢效應(yīng)

新加坡既是中國當(dāng)前南海政策的批判者、南海行動(dòng)的一位強(qiáng)烈“憂慮者”，也是一個(gè)清晰的“合作者”。①朱鋒：“中國的南海心態(tài)需經(jīng)得起‘新加坡考驗(yàn)’”，中國南海研究院網(wǎng)站，2016 年11 月5 日，http：／／www.nanhai.org.cn／info-detail／22 ／3632.html。囿于被“強(qiáng)大”鄰國包圍的地理現(xiàn)實(shí)、華人占主體的敏感身份、與生俱來的小國脆弱性、對(duì)美國的長期安全依賴、典型的貿(mào)易國家、不甘于小國的國際抱負(fù)、對(duì)中國崛起的不適等，新加坡重法律、輕歷史，幾乎不提中國一再堅(jiān)持的“尊重歷史事實(shí)”，更認(rèn)同美國等對(duì)中國南海主張與行為的解讀，很難完全公正地協(xié)調(diào)、斡旋南海問題。同時(shí)，新加坡作為東盟的重要成員國，又強(qiáng)調(diào)東盟的團(tuán)結(jié)，其所帶來的“考驗(yàn)”并非是孤立的，而是代表了東盟的部分意愿。除了南海利益聲索國外，一些非利益聲索國（如印尼）也希望在南海問題上對(duì)中國實(shí)行一定程度的制衡。因此，中國需要充分重視新加坡的作用及其對(duì)東盟的重要影響力，管控南海局勢(shì)、減抑南海問題對(duì)中國—東盟關(guān)系大局以及“一帶一路”倡議，尤其是“21世紀(jì)海上絲綢之路”的干擾。

新加坡除了無法忽視中國是其第一大貿(mào)易伙伴，更難以承受因其南海立場(chǎng)過于偏頗而喪失中國的起碼信任、誘發(fā)東盟公開分裂的后果。因而相較于美日等國，中新兩國并不存在根本性的戰(zhàn)略分歧。但作為美國“印太戰(zhàn)略”框架下重點(diǎn)合作的國家，新加坡與美國在安全方面的合作也會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)。對(duì)此，中國應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，新加坡試圖謹(jǐn)慎地成為中美兩國“共同的朋友”將是一個(gè)客觀的現(xiàn)實(shí)。在今后一段時(shí)間內(nèi)，通過加強(qiáng)與新加坡在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、推進(jìn)貿(mào)易自由化以及南海問題和平磋商等領(lǐng)域的合作，增強(qiáng)新加坡對(duì)中國維護(hù)地區(qū)和平、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展和確保航行自由等問題上的信心，就是一個(gè)積極的成果。同時(shí)，也需要對(duì)美新合作保持適度開放的姿態(tài)，既要認(rèn)識(shí)到兩國加強(qiáng)軍事合作勢(shì)在必行，避免對(duì)此反應(yīng)過度而導(dǎo)致美新兩國更加接近，也要對(duì)兩國將航行自由擴(kuò)展到軍用艦船、強(qiáng)化在南海的海域感知能力合作等針對(duì)性的軍事動(dòng)作密切關(guān)注，通過外交渠道隨時(shí)與新加坡溝通，敦促其不要偏離“中間人”的角色。

4.3 主動(dòng)運(yùn)用國際法闡述和進(jìn)一步明晰中國的南海利益訴求及戰(zhàn)略意圖

中新的南海分歧不是根本性的，作為實(shí)力較強(qiáng)的一方，中國有必要在新加坡最為關(guān)心的航行和飛越自由問題上予以更大程度的法律釋疑。對(duì)于中國而言，“將既得權(quán)利僅僅訴諸歷史是完全不夠的，還需要說明其法律依據(jù)，而法律所特有的穩(wěn)定性也將克服政治政策朝令夕改的弱點(diǎn)并消減鄰國的不安全感”。②羅國強(qiáng)：“南海仲裁案初步裁決評(píng)析”，《外交評(píng)論》，2016年第2期，第30頁。然而，西方的強(qiáng)勢(shì)話語經(jīng)常刻意將“斷續(xù)線”引申為中國聲索大部分、甚至90%的南海領(lǐng)海主權(quán)，再加上一度引發(fā)軒然大波的“南海核心利益說”至今仍無較為明確的結(jié)論，包括新加坡在內(nèi)的不少周邊國家都對(duì)“斷續(xù)線”抱有錯(cuò)誤認(rèn)知和憂慮。

對(duì)此，中國不宜將本國在南海的歷史性權(quán)利套用現(xiàn)代的《聯(lián)合國海洋法公約》概念；對(duì)享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的島嶼的法律資格認(rèn)定也宜嚴(yán)不宜寬；對(duì)于軍艦的無害通過權(quán)等問題也應(yīng)隨著國家的發(fā)展和國際形勢(shì)的變化予以更多地探討。③余民才：“中國與《聯(lián)合國海洋法公約》”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2012年第10期，第57頁。除了單方面的政策宣示、政府層面的溝通，中國應(yīng)更加重視中新兩國學(xué)界與輿論界的坦誠交流、對(duì)話甚至必要的爭論，主要通過法律話語，而不僅僅是從歷史角度，來全面、客觀地呈現(xiàn)和傳播自身的南海主張、立場(chǎng)與行動(dòng)背后的戰(zhàn)略信號(hào)，進(jìn)而在良性互動(dòng)、積極反饋中力爭增信釋疑。

4.4 擴(kuò)大南海空域管理與航行自由等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”磋商

高契合度的合作是培育、增強(qiáng)互信的良方，中國海上實(shí)力的增強(qiáng)則為中新南海務(wù)實(shí)合作開辟了新空間。其一，飛行情報(bào)區(qū)對(duì)新加坡至關(guān)重要，在印尼、馬來西亞紛紛向“新加坡飛行情報(bào)區(qū)”發(fā)起挑戰(zhàn)的情況下，可擴(kuò)大中新在飛行情報(bào)區(qū)的合作。中國可借助對(duì)南沙空域的管理能力和在南沙島礁已建成的機(jī)場(chǎng)，更好地提供地區(qū)公共服務(wù)，提升新加坡飛行情報(bào)區(qū)的管理、服務(wù)水平。其二，可考慮與新加坡一道推動(dòng)?xùn)|盟發(fā)表維護(hù)南海航行自由的專門宣言。航行自由既是南海周邊國家的共同關(guān)切，也是部分國家影射、指責(zé)中國的慣用借口。與東盟共同宣示維護(hù)南海航行自由，有助于彰顯中國遵守國際法、擴(kuò)大相關(guān)合作的更大決心以及獲取話語權(quán)。當(dāng)然，這里主要指商業(yè)航行自由，軍艦航行自由則必須體現(xiàn)《聯(lián)合國海洋法公約》所規(guī)定的不得損害沿海國的專屬權(quán)利和管轄權(quán)、以和平為目的、適當(dāng)顧及原則等內(nèi)容。

中新兩國應(yīng)繼續(xù)攜手推動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”的磋商，使之成為南海的“穩(wěn)定器”。通過地區(qū)規(guī)則，即“南海行為準(zhǔn)則”來規(guī)范各方南海行為、管控分歧，這既是中新的共同利益，更是中國取信于大部分東盟國家、降低南海維權(quán)地區(qū)道義成本的重要嘗試。據(jù)美國“戰(zhàn)略與國際研究中心”（CSIS）披露，目前“南海行為準(zhǔn)則”談判的分歧集中在準(zhǔn)則適用的地理范圍、潛在的爭端解決機(jī)制以及資源勘探和開發(fā)的細(xì)節(jié)等方面。①“A Blueprint for a South China Sea Code of Conduct”，CSIS， October 11， 2018， https：／／amti.csis.org／blueprint-for-southchina-sea-code-of-conduct／.其中，爭端解決機(jī)制也就是關(guān)于準(zhǔn)則的約束力問題，包括新加坡在內(nèi)的多數(shù)東盟國家傾向于準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)有法律約束力，以規(guī)則制華，而中國更傾向于非法律約束力。如果新加坡和其他有關(guān)各方試圖以準(zhǔn)則來規(guī)制中國，那顯然是很難達(dá)成共識(shí)的。對(duì)此，包括中國和新加坡在內(nèi)的各方應(yīng)當(dāng)明確，準(zhǔn)則并非一個(gè)爭端解決機(jī)制，而更應(yīng)該側(cè)重爭端管控，加入準(zhǔn)則并不妨礙有關(guān)各方對(duì)爭端所持的既有立場(chǎng)。因此，在推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”談判進(jìn)程中，可以一方面由中國和東盟全體成員國就處置爭端、處理緊張局勢(shì)的重要規(guī)則和程序進(jìn)行磋商，另一方面由南海利益聲索國就漁業(yè)管理、油氣開發(fā)等具體細(xì)節(jié)問題進(jìn)行相關(guān)談判。