包毅楠

（1.華東政法大學(xué)，上海200042）

一、引 言

2019年5月20日，多家中外媒體均報(bào)道了美國(guó)海軍“普雷貝爾”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦未經(jīng)中國(guó)政府許可，擅自進(jìn)入中國(guó)中沙群島黃巖島鄰近海域開(kāi)展所謂的“航行自由行動(dòng)”（Freedom of Navigation Operations， the FONOP）的事件。①“中方堅(jiān)決反對(duì)美軍艦擅自進(jìn)入中國(guó)黃巖島鄰近海域”，中國(guó)新聞網(wǎng)，2019年5月20日，http：／／www.chinanews.com／gn／2019／05-20／8842307.shtml； “U.S.Warship Sails in Disputed South China Sea Amid Trade Tensions”， Reuters， May 20， 2019， https：／／www.reuters.com／article／us-usa-china-military-idUSKCN1SQ067。針對(duì)這一事件，我國(guó)外交部新聞發(fā)言人陸慷在當(dāng)天召開(kāi)的例行記者會(huì)上指出：“美方軍艦有關(guān)行為侵犯中國(guó)主權(quán)，破壞有關(guān)海域的和平、安全和良好秩序。中方對(duì)此表示強(qiáng)烈不滿和堅(jiān)決反對(duì)?！雹佟?019年5月20日外交部發(fā)言人陸慷主持例行記者會(huì)”，中華人民共和國(guó)外交部，2019年 5月 20日，http：／／www3.fmprc.gov.cn ／web ／fyrbt_673021 ／t1664956.shtml。5月20日的事件是2019年上半年美國(guó)第4次針對(duì)我國(guó)南海開(kāi)展的“航行自由行動(dòng)”，也是自2015年10月27日“拉森”號(hào)事件②2015年10月27日，美國(guó)海軍“拉森”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦擅自進(jìn)入我國(guó)南沙群島渚碧礁12海里之內(nèi)。See“U.S.Destroyer Comes within 12 Nautical Miles of Chinese South China Sea Artificial Island， Beijing Threatens Response”， USNI News， October 27， 2015，https：／／news.usni.org／2015／10／27／u-s-destroyer-comes-within-12-nautical-miles-of-chinese-south-china-sea-artificial-islandbeijing-threatens-response.以來(lái)美艦第17次擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域。③關(guān)于這17次事件的具體統(tǒng)計(jì)，見(jiàn)本文第二部分的表2。本文提到的“擅闖”，主要指的是外國(guó)軍艦未遵守我國(guó)1992年《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》第六條的規(guī)定、未獲得我國(guó)政府事先許可的通行。該條規(guī)定：“外國(guó)軍用船舶進(jìn)入中華人民共和國(guó)領(lǐng)海，須經(jīng)中華人民共和國(guó)政府批準(zhǔn)”。近年來(lái)美國(guó)海軍持續(xù)開(kāi)展所謂的“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)我國(guó)在南海的海洋權(quán)利主張，特別是在2018年一共挑戰(zhàn)了5次，刷新了近年來(lái)的紀(jì)錄。④具體情況見(jiàn)第二部分的表2。美國(guó)軍艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域，不僅侵犯了我國(guó)在南海的海洋權(quán)利、違反了我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)，而且嚴(yán)重威脅了我國(guó)在南海地區(qū)的安全利益，更不利于整個(gè)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。鑒于美國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)將其海軍開(kāi)展的“航行自由行動(dòng)”視為一項(xiàng)基本政策，在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，美艦極有可能將會(huì)繼續(xù)挑戰(zhàn)我國(guó)在南海的海洋權(quán)利主張。因此，有必要運(yùn)用國(guó)際法原理對(duì)美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的行動(dòng)進(jìn)行分析、批駁，從而使得我國(guó)在同美國(guó)進(jìn)行的“法律戰(zhàn)”中居于優(yōu)勢(shì)地位。目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的研究主要是綜合分析，鮮有對(duì)美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域、挑戰(zhàn)我國(guó)南海海洋權(quán)利和主張的行動(dòng)予以實(shí)證分析的學(xué)術(shù)成果。⑤近兩年我國(guó)學(xué)者針對(duì)航行自由問(wèn)題發(fā)表的研究成果有：江河、洪寬：“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)安全與航行自由的衡平——以美國(guó)‘航行自由行動(dòng)’為例”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第2期，第46-58頁(yè)；賈宇：“南海航行自由：?jiǎn)栴}、規(guī)則與秩序”，《亞太安全與海洋研究》，2019年第3期，第50-66頁(yè)；馬得懿：“美國(guó)‘航行自由行動(dòng)’的邏輯實(shí)質(zhì)與應(yīng)對(duì)策略”，《學(xué)術(shù)前沿》，2019年第1期，第60-69頁(yè)；邢瑞利：“美國(guó)對(duì)南?！叫凶杂伞瘑?wèn)題的安全化建構(gòu)及中國(guó)應(yīng)對(duì)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第4期，第25-39頁(yè)。因此，對(duì)于美國(guó)“航行自由行動(dòng)”不僅需要從國(guó)際法的理論層面上予以批駁，同樣也需要統(tǒng)計(jì)、歸納和分析近年來(lái)美艦歷次擅闖行動(dòng)的具體情況，這樣有利于正確認(rèn)識(shí)美艦擅闖行動(dòng)的特點(diǎn)、目的和方式，從而對(duì)今后美國(guó)“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)我國(guó)南海島礁鄰近海域的行動(dòng)目標(biāo)作出較為精準(zhǔn)的預(yù)判。本文將嘗試?yán)碚撆信c實(shí)證分析相結(jié)合，通過(guò)對(duì)近年來(lái)美國(guó)軍艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的歷次“航行自由行動(dòng)”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)梳理，對(duì)美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)我國(guó)南海海洋權(quán)利的類型進(jìn)行歸納評(píng)析，對(duì)美艦擅闖行動(dòng)違反國(guó)際法的本質(zhì)進(jìn)行批判，進(jìn)而對(duì)未來(lái)的美艦擅闖行動(dòng)進(jìn)行預(yù)判，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的實(shí)證分析

自1991年起，美國(guó)強(qiáng)化了其海軍執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”的力度，并逐年在其政府的官方渠道公布《航行自由行動(dòng)年度報(bào)告》，⑥迄今為止，美國(guó)國(guó)防部網(wǎng)站公布了1991至2018財(cái)政年度的《航行自由行動(dòng)報(bào)告》，共 26期。See US Department of Defense， “DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports”， https：／／policy.defense.gov／OUSDP-Offices／FON／。羅列出美國(guó)政府所認(rèn)定的其他國(guó)家的所謂“過(guò)度海洋主張”（excessive maritime claims），⑦美國(guó)提出的所謂“過(guò)度海洋主張”指的是“某些沿海國(guó)提出的與國(guó)際海洋法（的規(guī)則）不符的海洋區(qū)域或管轄權(quán)的主張”。See US Department of Defense， “Freedom of Navigation （FON） Program Fact Sheet”， February 28， 2017， http：／／policy.defense.gov／Portals／11／DoD%20FON%20Program%20Summary%2016.pdf？ ver＝2017-03-03-141350-380.對(duì)他國(guó)的海洋權(quán)利主張進(jìn)行挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)活動(dòng)反映了美國(guó)對(duì)于他國(guó)的所謂“過(guò)度海洋主張”的基本立場(chǎng)：“（美國(guó)）無(wú)論如何也不會(huì)默許其他國(guó)家在航行、飛越及其他有關(guān)公海用途上蓄意限制國(guó)際社會(huì)的權(quán)利和自由的單方面行為”。⑧Ronald Reagan， “ President’ s Ocean Policy Statement，March 10，1983”， reprinted in J.Ashley Roach and Robert W.Smith，Excessive Maritime Claims， 3rd edn， Leiden： Martinus Nijhoff Publishers， 2012， p.648.作為美國(guó)所指認(rèn)的提出所謂“過(guò)度海洋主張”的國(guó)家之一，我國(guó)自1992財(cái)政年度⑨美國(guó)《航行自由行動(dòng)報(bào)告》中所指的“財(cái)政年度”（財(cái)年，英文首字母縮寫為FY），通常是指上一年的10月1日至該年的9月30日這一整年的時(shí)間。起共有16個(gè)年度遭到美國(guó)的挑戰(zhàn)，屬于受到美國(guó)“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)年度頻次最多的國(guó)家。具體情況見(jiàn)下表1。

表1 1992—2018年美國(guó)歷年挑戰(zhàn)我國(guó)海洋權(quán)利主張一覽

從表1中的情況可以歸納發(fā)現(xiàn)，美國(guó)通過(guò)其“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)我國(guó)海洋權(quán)利和主張，在發(fā)展階段上大致可分為三個(gè)主要的時(shí)期。從1992財(cái)年至1996財(cái)年（其中1995財(cái)年未挑戰(zhàn)）是第一個(gè)時(shí)期。在這一時(shí)期，美國(guó)的挑戰(zhàn)目標(biāo)單一且明確，即專門挑戰(zhàn)我國(guó)1992年通過(guò)的《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》第六條所規(guī)定的“軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須經(jīng)事先批準(zhǔn)”。從2007財(cái)年至2010財(cái)年是第二個(gè)時(shí)期，在這一時(shí)期，美國(guó)的挑戰(zhàn)目標(biāo)集中于我國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)管轄海域內(nèi)的外國(guó)實(shí)體未經(jīng)許可的測(cè)量活動(dòng)可確立刑事責(zé)任①1992年制定、2002年和2017年兩次修訂的《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》第五十一條明確規(guī)定了外國(guó)的組織或個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在我國(guó)管轄的海域從事測(cè)繪活動(dòng)的，可負(fù)刑事責(zé)任。此外，1996年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》第十三條的措辭表明：未經(jīng)許可進(jìn)行涉外海洋科學(xué)研究活動(dòng)的外國(guó)組織和個(gè)人也有可能負(fù)刑事責(zé)任。以及對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空宣告管轄權(quán)。也正是在這一時(shí)期發(fā)生了著名的“無(wú)瑕”號(hào)事件。②2009年3月8日，美國(guó)海軍海洋監(jiān)測(cè)船“無(wú)瑕”號(hào)在海南島南部75英里處進(jìn)行軍事活動(dòng)時(shí)為我國(guó)五艘船舶攔截、驅(qū)逐。See Raul Pedrozo， “Close Encounters at Sea： The USNS Impeccable Incident”， Naval War College Review， Vol.62， No.3， 2009， pp.101-102；Jonathan G.Odom， “The True‘Lies’ of the Impeccable Incident： What Really Happened， Who Disregarded International Law，and Why Every Nation （Outside of China） Should Be Concerned”，Michigan State Journal of International Law， Vol.18， No.3， 2010，pp.414-415.2011財(cái)年至今是第三個(gè)時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期美國(guó)“航行自由行動(dòng)”對(duì)我國(guó)海洋權(quán)利和主張進(jìn)行了全面的挑戰(zhàn)。特別是自2013財(cái)年以來(lái)，美國(guó)明顯加強(qiáng)了挑戰(zhàn)的覆蓋面和力度。在2013年初，菲律賓單方面提起所謂的“南海仲裁案”之后，美國(guó)作為南海域外國(guó)家以表面上的第三方“中立”地位，行實(shí)際干預(yù)南海事務(wù)之實(shí)。在美國(guó)“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)我國(guó)南海海洋權(quán)利主張的具體形式上，突出地表現(xiàn)為以2015年10月27日的“拉森”號(hào)事件為起點(diǎn)，美國(guó)海軍不定期地派遣以“阿利·伯克”級(jí)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦為典型代表的具有高級(jí)?？兆鲬?zhàn)能力的軍艦（不包括不具有武裝的軍事測(cè)量船）頻繁擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域，使得軍艦擅闖行動(dòng)儼然成為了近年來(lái)美國(guó)針對(duì)我國(guó)南海地區(qū)開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”的首要的、最為典型的行動(dòng)類型。下表2匯總了2015年10月至2019年5月20日，美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的具體情況。

從表2的情況匯總中可以歸納出“拉森”號(hào)事件以來(lái)美艦擅闖行動(dòng)具有以下幾個(gè)顯著的特點(diǎn)：

其一，美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)我國(guó)的海洋權(quán)利和主張類型較為全面。美艦的擅闖行動(dòng)作為美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的一種具體形式，挑戰(zhàn)了美國(guó)二十多年來(lái)歷年挑戰(zhàn)我國(guó)海洋權(quán)利和主張中涉及海域權(quán)利主張的主要事項(xiàng)。僅“毗連區(qū)內(nèi)的安全事項(xiàng)管轄”以及“國(guó)內(nèi)法對(duì)管轄海域內(nèi)的外國(guó)實(shí)體未經(jīng)許可的測(cè)量活動(dòng)確立刑事責(zé)任”未有涉及。

其二，美艦擅闖行動(dòng)覆蓋的海域范圍廣。從上表2的統(tǒng)計(jì)中可以發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)美艦的擅闖行動(dòng)遍及我國(guó)南海除離我國(guó)臺(tái)灣省較近的東沙群島之外的其他三大群島海域。特別是，從2015年僅覆蓋南沙群島，到2016年增加覆蓋西沙群島，到2018年終于增加覆蓋了中沙群島（黃巖島），并在2019年5月20日第二次挑戰(zhàn)中沙群島（黃巖島）。這體現(xiàn)了美艦擅闖行動(dòng)意圖挑戰(zhàn)我國(guó)在南海的核心海洋權(quán)利，挑戰(zhàn)范圍幾無(wú)死角。

表2 “拉森”號(hào)事件以來(lái)美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域情況統(tǒng)計(jì)

其三，美艦擅闖行動(dòng)的頻度逐年提高、強(qiáng)度增加。仔細(xì)分析表2，可以統(tǒng)計(jì)出美艦擅闖行動(dòng)的頻度越來(lái)越高：在2015年進(jìn)行了1次，在2016年進(jìn)行了3次，在2017年進(jìn)行了4次，而在2018年進(jìn)行了5次。也即，在2018年美艦擅闖行動(dòng)的次數(shù)已經(jīng)創(chuàng)近年來(lái)新高。此外需要注意的是，美艦在2019年的前五個(gè)月竟然已經(jīng)開(kāi)展4次擅闖行動(dòng)，相當(dāng)于2017年整年的挑戰(zhàn)次數(shù)。甚至史無(wú)前例地在5月這一個(gè)月時(shí)間內(nèi)挑戰(zhàn)了2次。這就意味著在2019年，美艦擅闖行動(dòng)的頻次極有可能超過(guò)2018年。與此同時(shí)需要注意的是，美艦擅闖行動(dòng)在2018年5月27日的擅闖行動(dòng)中首次派遣兩艘軍艦同時(shí)參與，在2019年2月11日和2019年5月6日的擅闖行動(dòng)中也是同時(shí)派遣雙艦參與，足見(jiàn)其強(qiáng)度增加。在未來(lái)也完全無(wú)法排除美國(guó)海軍派遣更多艘軍艦甚至編隊(duì)參與擅闖行動(dòng)的可能。

最后特別值得一提的是，在2019年3月19日公布的《2018財(cái)政年度航行自由報(bào)告》①“Annual Freedom of Navigation Report， Fiscal Year 2018”，US Department of Defense， March 19， 2019， https：／／policy.defense.gov／Portals／11／Documents／FY18%20DoD%20Annual%20FON%20Report%20（final）.pdf？ ver＝ 2019-03-19-103517-010.中，美國(guó)不僅標(biāo)示了其軍艦擅闖活動(dòng)的地理位置，還首次明確列舉其挑戰(zhàn)的我國(guó)國(guó)內(nèi)立法，包括該立法的名稱及實(shí)施年份。這體現(xiàn)出美艦擅闖行動(dòng)在其整個(gè)針對(duì)我國(guó)的“航行自由行動(dòng)”中的重要性。

三、美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)我國(guó)海洋權(quán)利和主張的類型分析

分析上文表2中軍艦擅闖行動(dòng)的記錄，不難發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)美艦的擅闖行動(dòng)主要針對(duì)我國(guó)的三類海洋權(quán)利和主張，即“軍用船舶在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須獲事先批準(zhǔn)”、“直線基線”、“島礁的領(lǐng)海主張”。如將表2的統(tǒng)計(jì)再進(jìn)一步細(xì)分，則可以得出這三類海洋權(quán)利主張?jiān)?015年10月至2019年5月20日遭到美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)的細(xì)化統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)下表3）。

表3 2015.10—2019.5美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)我國(guó)三類海洋權(quán)利主張明細(xì)統(tǒng)計(jì)

下文將結(jié)合表1、表2和表3的統(tǒng)計(jì)，針對(duì)這三類主張進(jìn)行分析。

3.1 軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須獲事先批準(zhǔn)

本文引言部分在提及“擅闖”的含義時(shí)就已引用到1992年《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第六條的規(guī)定：“外國(guó)軍用船舶進(jìn)入中華人民共和國(guó)領(lǐng)海，須經(jīng)中華人民共和國(guó)政府批準(zhǔn)”。這一規(guī)定通常被學(xué)界解讀為我國(guó)目前關(guān)于軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)的官方立場(chǎng)，即“事先批準(zhǔn)制”，有時(shí)也稱為“事先許可制”、“事先同意論”。①見(jiàn)金永明：“論領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)制度”，《國(guó)際法研究》，2016年第2期，第67頁(yè)。See Kim Hyun-Soo，“The 1992 Chinese Territorial Sea Law in the Light of the UN Convention”， International and Comparative Law Quarterly， Vol.43， No.4， 1994， p.902； Zou Keyuan， “Innocent Passage for Warships： The Chinese Doctrine and Practice”， Ocean Development＆ International Law， Vol.29， No.3，1998， p.203； Thomas Windsor， “Innocent Passage of Warships in East Asian Territorial Seas”， Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs， Vol.3， No.3， 2011， pp.76， 78.從上文表3的統(tǒng)計(jì)中可以發(fā)現(xiàn)，“軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須獲事先批準(zhǔn)”這一事項(xiàng)在從2015年10月至2019年5月的合計(jì)17次美艦擅闖行動(dòng)中共遭到10次挑戰(zhàn)，超過(guò)了半數(shù)，并且遠(yuǎn)超其余兩類事項(xiàng)（另兩項(xiàng)合計(jì)為7次）。該事項(xiàng)也是2015年至今，美艦擅闖行動(dòng)中唯一每年必定挑戰(zhàn)的事項(xiàng)。如果結(jié)合表1的統(tǒng)計(jì)分析，可以發(fā)現(xiàn)該事項(xiàng)在截止2018年的美國(guó)“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)我國(guó)海洋權(quán)利主張的16個(gè)財(cái)年中，共出現(xiàn)在11個(gè)年度，同樣是達(dá)到了半數(shù)以上。如果再結(jié)合表2的統(tǒng)計(jì)，還可以發(fā)現(xiàn)該事項(xiàng)也是美艦擅闖行動(dòng)覆蓋我國(guó)實(shí)際控制的三大群島海域的唯一一類（其余兩類都未涉及中沙群島）。②甚至于，對(duì)于我國(guó)并未公布領(lǐng)?；€的中沙群島黃巖島海域以及南沙群島南薰礁、赤瓜礁、永暑礁海域，美國(guó)也以存在“潛在的領(lǐng)?！笨创?，進(jìn)行挑戰(zhàn)。

之所以美艦擅闖行動(dòng)將“軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須獲事先批準(zhǔn)”置于其挑戰(zhàn)的首要目標(biāo)，其原因主要在于以下三點(diǎn)。其一，從歷史層面看，該事項(xiàng)不僅是中美自1979年建交以來(lái)美國(guó)當(dāng)局針對(duì)我國(guó)海洋權(quán)利和主張?zhí)岢鐾饨豢棺h的第一個(gè)事項(xiàng)，同時(shí)也美國(guó)自開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”以來(lái)，挑戰(zhàn)我國(guó)海洋權(quán)利和主張的第一個(gè)事項(xiàng)。早在1992年8月26日，即我國(guó)于1992年2月25日頒布《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》之后僅半年，美國(guó)當(dāng)局就在北京提交了口頭外交照會(huì)進(jìn)行了抗議，③See J.Ashley Roach and Robert W.Smith，Excessive Maritime Claims， 3rd edn， Leiden： Martinus Nijhoff Publishers，2012， p.247， footnote 81.并在1992財(cái)年的“航行自由行動(dòng)”中挑戰(zhàn)了這一事項(xiàng)。其二，理論層面看，“事先批準(zhǔn)制”本來(lái)就是以美國(guó)為代表的海軍強(qiáng)國(guó)集團(tuán)同以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)對(duì)于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）中關(guān)于領(lǐng)海中的通行制度問(wèn)題的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。美國(guó)當(dāng)局重點(diǎn)批判、挑戰(zhàn)該事項(xiàng)，既能不斷強(qiáng)化其官方立場(chǎng)，也能憑借其政府和學(xué)者擁有的國(guó)際法話語(yǔ)權(quán)及影響力，反復(fù)強(qiáng)調(diào)其觀點(diǎn)符合《公約》，從而占據(jù)其自認(rèn)的“法律高地”。例如美國(guó)具有軍方背景的幾位學(xué)者卡拉斯卡（Kraska）、佩德羅佐（Pedrozo）、羅奇（Roach）等人都曾通過(guò)出版學(xué)術(shù)著作批判我國(guó)“事先批準(zhǔn)制”的立場(chǎng)。①James Kraska and Raul Pedrozo， The Free Sea： The American Fight for Freedom of Navigation， Annapolis： Naval Institute Press， 2018， pp.274-275.而近年來(lái)每當(dāng)美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)“軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須事先批準(zhǔn)”這一事項(xiàng)之后，美國(guó)國(guó)防部或海軍軍方都會(huì)公開(kāi)聲稱其擅闖行動(dòng)“完全符合國(guó)際法”，以影射我國(guó)的立場(chǎng)是“過(guò)度海洋主張”、“不符合國(guó)際法”。在2019年1月7日發(fā)生的“麥克坎貝爾”號(hào)擅闖我國(guó)西沙群島領(lǐng)海事件之后，美國(guó)太平洋艦隊(duì)發(fā)言人雷切爾·麥克馬（Rachel McMarr）聲稱：“‘麥克坎貝爾’號(hào)進(jìn)入了西沙群島12海里之內(nèi)以挑戰(zhàn)‘過(guò)度海洋主張’，并維護(hù)國(guó)際法規(guī)定的海上通道的通行自由。”②See“USS McCampbell FONOP Past Paracel Islands Irks China”， USNI News， January 7， 2019， https：／／news.usni.org／2019／01 ／07 ／40202.其三，從實(shí)踐意義層面看，“事先批準(zhǔn)制”這種針對(duì)軍艦的限制在美國(guó)當(dāng)局看來(lái)對(duì)美國(guó)海軍的“行動(dòng)自由”影響最大。早在1979年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)卡特派駐第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的特使艾略特·理查森（Elliot L.Richardson）就提到了美國(guó)海軍在全球海洋上的行動(dòng)自由對(duì)于維護(hù)美國(guó)核心利益的重要性。③See US Department of State Office of the Legal Adviser，“Freedom of Navigation，” in Marian Lloyd Nash， ed.， Digest of US Practice in International Law1979， Washington： Government Printing Office， 1979， pp.1066， 1067-1068.而軍艦在外國(guó)領(lǐng)海內(nèi)的通行不受沿海國(guó)限制，顯然是符合美國(guó)海軍客觀需要的。

綜合上文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和原因分析，可得出以下的幾點(diǎn)結(jié)論：其一，我國(guó)1992年《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第六條規(guī)定的“事先批準(zhǔn)制”——“軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須獲事先批準(zhǔn)”長(zhǎng)期以來(lái)一直美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的挑戰(zhàn)重點(diǎn)。其二，近年來(lái)，該事項(xiàng)一直是美艦擅闖行動(dòng)的重點(diǎn)挑戰(zhàn)目標(biāo)，其擅闖行動(dòng)的海域范圍覆蓋面最廣。其三，挑戰(zhàn)該事項(xiàng)不僅是美國(guó)海軍的客觀需求，而且與維護(hù)美國(guó)的核心利益密切相關(guān)，因此美國(guó)不會(huì)輕易放棄對(duì)該事項(xiàng)的挑戰(zhàn)。其四，鑒于2019年4次擅闖行動(dòng)中已有3次挑戰(zhàn)該事項(xiàng)，可以預(yù)見(jiàn)的是，該事項(xiàng)在2019年仍將是美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)的絕對(duì)重點(diǎn)。

3.2 西沙群島的直線基線制度

我國(guó)在1992年《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中（第三條）以國(guó)內(nèi)立法的形式規(guī)定了我國(guó)采取直線基線制度。在1996年5月15日的《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€的聲明》中，我國(guó)公布了西沙群島的28個(gè)基點(diǎn)，也即明確地劃定了西沙群島的領(lǐng)海基線。然而，美國(guó)當(dāng)局在我國(guó)公布西沙群島的領(lǐng)?；€的同一年就迅速地提出抗議，并發(fā)布專門批判我國(guó)立場(chǎng)和做法的《海洋界限報(bào)告》（Limits in the Seas）。④See United States Department of State，Office of Ocean Affairs， Limits in the Seas No.117： Straight Baseline Claims： China，Washington： United States Department of State， 1996， p.8.但美國(guó)“航行自由行動(dòng)”首次以“過(guò)度的直線基線”為名挑戰(zhàn)我國(guó)西沙群島的直線基線是在2011財(cái)年。⑤See “Freedom of Navigation： FY 2011 Operational Assertions”， US Department of Defense， https：／／policy.defense.gov／Portals／11／Documents／gsa／cwmd／FY2011% 20DOD% 20Annual%20FON%20Report.pdf.此后，從2013財(cái)年至2018財(cái)年，美國(guó)“航行自由行動(dòng)”連續(xù)6年挑戰(zhàn)該事項(xiàng)（見(jiàn)表1）。而從2015年“拉森”號(hào)事件至2018年底的美艦擅闖行動(dòng)中，美國(guó)對(duì)于我國(guó)西沙群島的直線基線挑戰(zhàn)計(jì)有3次，在 2016年、2017年和2018年各1次（見(jiàn)表2和表3）。該事項(xiàng)在三年以來(lái)遭受美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)的頻次、強(qiáng)度可見(jiàn)一斑。

美艦之所以近年來(lái)頻繁挑戰(zhàn)西沙群島直線基線制度，主要原因有以下三點(diǎn)：其一，以維護(hù)《公約》規(guī)定為名開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”，借機(jī)單方面地強(qiáng)化其本國(guó)立場(chǎng)。雖然美國(guó)至今不是《公約》的締約國(guó)，但美國(guó)當(dāng)局熟知《公約》中關(guān)于大陸國(guó)家的遠(yuǎn)海群島是否可劃設(shè)直線基線的問(wèn)題在實(shí)踐中一直存在分歧。①有關(guān)大陸國(guó)家遠(yuǎn)海群島劃設(shè)直線基線的實(shí)踐梳理，見(jiàn)中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)：《南海仲裁案裁決之批判》，外文出版社2018年版，第241-251頁(yè)。 See also，J.Ashley Roach，“Offshore Archipelagos Enclosed by Straight Baselines An Excessive Claim？” Ocean Development＆ International Law，Vol.49，No.2，2018，pp.5-6.在這一分歧上，美國(guó)持否定大陸國(guó)家的遠(yuǎn)海群島可劃設(shè)直線基線的立場(chǎng)，②See J.Ashley Roach and Robert W.Smith，Excessive Maritime Claims， 3rd edn， Leiden： Martinus Nijhoff Publishers，2012，pp.108-115.且美國(guó)不僅對(duì)大陸國(guó)家的遠(yuǎn)海群島是否可劃設(shè)直線基線總體上持反對(duì)態(tài)度，其對(duì)一般意義上的直線基線的劃設(shè)歷來(lái)也是持較為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。③同②，pp.63-64。事實(shí)上，美國(guó)對(duì)于其本國(guó)也是不劃設(shè)直線基線的。④同 ②，p.67。 See also， International Law Association，Sydney Conference 2018， “Baselines under the International Law of the Sea”， Final Report 2018， paras.19-21.這就造成美國(guó)同我國(guó)立場(chǎng)形成對(duì)立。此外值得注意的是，除了上文提到的針對(duì)西沙群島直線基線的批判，美國(guó)還對(duì)我國(guó)2012年劃設(shè)的釣魚(yú)島及其附屬島嶼的領(lǐng)?；€（直線基線）進(jìn)行過(guò)外交抗議，認(rèn)為我國(guó)的做法不符合《公約》的規(guī)定，違反了國(guó)際法。⑤我國(guó)于2012年9月10日公布了釣魚(yú)島及其附屬島嶼的領(lǐng)?；€。美國(guó)于2013年3月7日通過(guò)外交照會(huì)向我國(guó)表達(dá)抗議。 See CarrieLyn D.Guymon， ed.， Digest of US Practice in InternationalLaw 2013， Office of the Legal Advisor， United States Department ofState， pp.369-370， https：／／www.state.gov／documents／organization／226409.pdf.由于軍艦的行動(dòng)屬于官方行動(dòng)，具有國(guó)家實(shí)踐的性質(zhì)，因此美國(guó)不斷通過(guò)其“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)我國(guó)西沙群島領(lǐng)?；€，正是一種通過(guò)其單方面行動(dòng)強(qiáng)化其本國(guó)的立場(chǎng)的國(guó)家實(shí)踐。其二，“師出有名”。在美國(guó)看來(lái)，其軍艦挑戰(zhàn)西沙群島領(lǐng)?；€的合法性，有現(xiàn)成的國(guó)際法案例裁決可依。大陸國(guó)家的遠(yuǎn)海群島整體劃設(shè)直線基線的實(shí)踐在2016年7月12日的所謂“南海仲裁案”實(shí)體問(wèn)題裁決中被該案仲裁庭認(rèn)定為不符合《公約》。⑥See Republic of the Philippines v.People’s Republic of China，“Award”， July 12， 2016， p.237， paras.575-576.美國(guó)當(dāng)局一貫認(rèn)可該案裁決，并催促中國(guó)政府“遵守”裁決。⑦See“Remarks by President Obama at U.S.-ASEAN Press Conference”， February 16， 2016， https：／／obamawhitehouse.archives.gov／the-press-office／2016／02／16／remarks-president-obama-usasean-press-conference.See also， US Department of State， “Decision in the Philippines-China Arbitration”， July 12， 2016， https：／／2009-2017.state.gov／r／pa／prs／ps／2016／07／259587.htm.雖然“南海仲裁案”本身并不直接涉及西沙群島，但美國(guó)當(dāng)局顯然意識(shí)到該裁決可直接用來(lái)批判中國(guó)的西沙群島領(lǐng)?；€這一所謂的“過(guò)度的海洋主張”。其三，“南海仲裁案”裁決作出之后美國(guó)“航行自由行動(dòng)”逐步加強(qiáng)了對(duì)西沙群島的挑戰(zhàn)，即軍艦擅闖行動(dòng)的挑戰(zhàn)重心從重點(diǎn)挑戰(zhàn)南沙群島逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槲魃场⒛仙橙簫u群島并重。如果統(tǒng)計(jì)“南海仲裁案”實(shí)體問(wèn)題裁決前后美國(guó)軍艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)的我國(guó)海域，可發(fā)現(xiàn)在2016年7月12日的該裁決前后存在的明顯差異，見(jiàn)下表4。

表4 “南海仲裁案”裁決前后美艦擅闖行動(dòng)的目標(biāo)海域（次數(shù)）

從表4的統(tǒng)計(jì)次數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，從2015年10月的“拉森”號(hào)事件至2016年7月12日的“南海仲裁案”裁決，美艦擅闖行動(dòng)主要目標(biāo)是針對(duì)我國(guó)的南沙群島海域。而在裁決之后至2019年5月，美艦的擅闖行動(dòng)兼顧西沙群島和南沙群島，均達(dá)到了6次之多。在針對(duì)西沙群島的7次擅闖行動(dòng)中，美艦挑戰(zhàn)西沙群島的直線基線達(dá)到3次，且這3次全都是發(fā)生在“南海仲裁案”裁決作出之后，足見(jiàn)其挑戰(zhàn)目標(biāo)和重心的變化。

3.3 南沙群島某些島礁的地位

美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)我國(guó)南海的海洋權(quán)利主張的第三類事項(xiàng)是我國(guó)南沙群島某些島礁的地位。①用美國(guó)當(dāng)局的官方說(shuō)法，就是“行動(dòng)或聲明表明在無(wú)法產(chǎn)生領(lǐng)海的地物周圍宣告擁有領(lǐng)?！薄ee“Annual Freedom of Navigation Report， Fiscal Year 2017”.從上文表2的統(tǒng)計(jì)中可以發(fā)現(xiàn)，美艦擅闖行動(dòng)在2015年10月的“拉森”號(hào)事件至2019年5月，共有4次挑戰(zhàn)該事項(xiàng)。其中，在2017年共挑戰(zhàn)2次，2018年1次，2019年1次，且從涉及海域的分布看該事項(xiàng)僅針對(duì)我國(guó)南沙群島，涉及的島礁目前為美濟(jì)礁和仁愛(ài)礁，其中美濟(jì)礁占到挑戰(zhàn)的絕大多數(shù)。據(jù)此，不能忽視美艦挑戰(zhàn)該事項(xiàng)的性質(zhì)和意義。主要理由有以下兩點(diǎn)。

其一，美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)南沙美濟(jì)礁的地位，表面上是打著維護(hù)南?！昂叫凶杂伞钡钠焯?hào)，實(shí)際上是在為“南海仲裁案”的裁決“做背書(shū)”。美濟(jì)礁是“南海仲裁案”中被仲裁庭裁定為無(wú)法產(chǎn)生領(lǐng)海權(quán)利的低潮高地之一。②See Republic of the Philippines v.People’s Republic of China，“Award”， July 12， 2016， p.173， paras.377-378.美國(guó)對(duì)于“南海仲裁案”涉及的幾個(gè)地物，其挑戰(zhàn)的方式和態(tài)度在裁決前后也有變化。例如，對(duì)于南沙群島的渚碧礁，在2015年10月27日的“拉森”號(hào)事件時(shí)，美艦是以“軍艦在潛在的領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須獲事先批準(zhǔn)”為挑戰(zhàn)目標(biāo)的，③“U.S.Destroyer Made an ‘Innocent Passage’ Near Chinese South China Sea Artificial Island in Recent Mission”， USNI News，November 2， 2015， https：／／news.usni.org／2015／11／02／u-sdestroyer-made-an-innocent-passage-near-chinese-south-chia-sea-artificial-island-in-recent-mission.足見(jiàn)當(dāng)時(shí)美國(guó)當(dāng)局在仲裁裁決尚未作出時(shí)，不敢對(duì)渚碧礁的地位屬性妄下判斷。在2016年7月12日的“南海仲裁案”裁決將包括美濟(jì)礁在內(nèi)的多個(gè)地物裁定為無(wú)法產(chǎn)生領(lǐng)海權(quán)利的低潮高地之后，美國(guó)當(dāng)局再也沒(méi)有遮遮掩掩，而是直接拿裁決作為其軍艦擅闖行動(dòng)的依據(jù)。自2017年5月24日的“杜威”號(hào)事件到2019年2月11日的“斯普魯恩斯”號(hào)和“普布雷爾”號(hào)事件，美艦4次擅闖美濟(jì)礁鄰近海域，甚至曾在美濟(jì)礁12海里范圍以內(nèi)進(jìn)行救生演習(xí)。④“U.S.Warship Came Within 6 Miles of Chinese Artificial Island in Toughest Challenge Yet to Beijing South China Sea Claims”，USNI News， May 25， 2017， https：／／news.usni.org／2017／05／25／u-s-warship-came-beijing-south-china-sea-claims.這種做法無(wú)疑同裁決之前的“拉森”號(hào)事件中的態(tài)度形成鮮明對(duì)比，從而凸顯了美國(guó)當(dāng)局對(duì)仲裁裁決的認(rèn)可態(tài)度。

其二，雖然目前美艦擅闖行動(dòng)僅挑戰(zhàn)了美濟(jì)礁和仁愛(ài)礁的地位，但由于在“南海仲裁案”中，渚碧礁和東門礁同樣被裁定為低潮高地，⑤同②，para.383.無(wú)法產(chǎn)生領(lǐng)海，因此這兩個(gè)地物隨時(shí)可被美艦擅闖，挑戰(zhàn)其島礁地位。也就是說(shuō)，由于美國(guó)當(dāng)局一貫認(rèn)可“南海仲裁案”的所謂裁決，美艦在今后擅闖被仲裁庭裁定為低潮高地的渚碧礁和東門礁的可能性是始終無(wú)法被排除的。

四、對(duì)美艦擅闖行動(dòng)的實(shí)質(zhì)之批判

上文從實(shí)證的角度分析了美國(guó)軍艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的行動(dòng)所挑戰(zhàn)的我國(guó)南海海洋權(quán)利和主張的三大事項(xiàng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，美艦擅闖行動(dòng)在性質(zhì)上是作為美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的一部分得以執(zhí)行的。因此，同“航行自由行動(dòng)”一樣，美艦擅闖行動(dòng)顯然也存在值得批判之處，具體有以下六點(diǎn)。

首先必須要批判的是，美國(guó)當(dāng)局派遣軍艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域在客觀上不屬于《公約》規(guī)定的正常的航行或通過(guò)。以美艦多次擅闖我國(guó)西沙群島領(lǐng)海和內(nèi)水為例，該類行動(dòng)的路線都是預(yù)先經(jīng)過(guò)周密“設(shè)計(jì)”（design）的。⑥“US Sails Warship Past Contested Islands in South China Sea， Ahead of G20 Summit”， CNN News， November 30， 2018， https：／／edition.cnn.com／2018／11／29／politics／us-warship-south-china-sea／index.html.例如，在2016年10月21日美艦“迪凱特”號(hào)擅闖西沙群島內(nèi)水、挑戰(zhàn)西沙群島直線基線的行動(dòng)中，“迪凱特”號(hào)從西沙群島北段基線進(jìn)入西沙群島內(nèi)水，向東南方向迂回蛇形前行后從西沙群島南段基線駛離西沙群島內(nèi)水，但稍微向西行進(jìn)一段距離后緊接著又再次從同一段基線南側(cè)進(jìn)入西沙群島內(nèi)水，最后橫穿西沙群島西南角海域后從西沙群島基線西段駛離。①See Eleanor Freund， “Freedom of Navigation in the South China Sea： A Practical Guide”， Harvard Kennedy School Belfer Center for Science and International Affairs Special Report，June 2017， p， 38.http：／／www.belfercenter.org／sites／default／files／files／publication／SCS%20Report%20-%20web.pdf.而根據(jù)《公約》關(guān)于“無(wú)害通過(guò)”的規(guī)定，“通過(guò)”必須“繼續(xù)不停、迅速進(jìn)行”。②見(jiàn)《公約》第十八條第2款。因此，《公約》規(guī)定的正常通行是不可能采取這樣一套復(fù)雜路線的。這從客觀上表明了美艦在西沙群島海域的通行與正常的航行毫無(wú)關(guān)聯(lián)，而是徹頭徹尾地以航行為名、行“橫行”之實(shí)。如金永明所指出的：“美國(guó)軍艦擅自進(jìn)入西沙領(lǐng)海的行為不是通過(guò)行為，也不是無(wú)害通過(guò)行為，而是有害行為，因?yàn)樗鼘儆谂c通過(guò)沒(méi)有直接關(guān)系的任何其他活動(dòng)?！雹劢鹩烂鳎骸罢擃I(lǐng)海無(wú)害通過(guò)制度”，《國(guó)際法研究》，2016年第2期，第68頁(yè)。

其次需要批判的是，美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的行動(dòng)在主觀上屬于濫用權(quán)利、破壞《公約》奠定的當(dāng)代國(guó)際海洋法秩序。《公約》明確規(guī)定了締約國(guó)應(yīng)誠(chéng)意履行公約義務(wù)并不得濫用《公約》所承認(rèn)的權(quán)利。④見(jiàn)《公約》第三百條。此外，《公約》還提到締約國(guó)在行使權(quán)利時(shí)“應(yīng)不對(duì)任何國(guó)家的領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力?！雹菀?jiàn)《公約》第三百零一條。雖然美國(guó)至今沒(méi)有加入《公約》，不是《公約》的締約國(guó)，但誠(chéng)意（good faith）本身就是公認(rèn)的屬于國(guó)際法淵源范疇的“一般法律原則”之一。⑥See Malcolm N.Shaw， International Law， 8th edn， Cambridge： Cambridge University Press， 2017， p.77.See also， Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria（Cameroon v.Nigeria）， Preliminary Objections， Judgement of 11 June 1998， 1998 ICJ Reports 275， p.296， para.38.因此美國(guó)作為非《公約》締約國(guó)仍然不應(yīng)“武斷”（arbitrarily）或“故意”（intentionally）⑦See Killian O’Breien， “Article 300” in Alexander Proelss，ed.， United Nations Convention on the Law of the Sea： A Commentary，Oxford： Hart Publishing， 2017， p.1940.地行使某些關(guān)于航行自由的權(quán)利。而美國(guó)頻繁派遣裝備數(shù)十枚對(duì)陸巡航導(dǎo)彈的導(dǎo)彈巡洋艦、導(dǎo)彈驅(qū)逐艦靠近我國(guó)南海島礁鄰近海域，也完全無(wú)法消除進(jìn)行武力威脅的可能。我國(guó)外交部新聞發(fā)言人也多次指出美艦的行為威脅了我國(guó)的安全。⑧例如見(jiàn)2019年5月的兩次外交部新聞發(fā)言人的回應(yīng)：“2019年5月6日外交部發(fā)言人耿爽主持例行記者會(huì)”，中華人民共和國(guó)外交部，2019 年 5 月 6 日，http：／／www3.fmprc.gov.cn／web／fyrbt_673021／t1661103.shtml；“2019年5月20日外交部發(fā)言人陸慷主持例行記者會(huì)”，中華人民共和國(guó)外交部，2019年5月20日，http：／／www3.fmprc.gov.cn／web／fyrbt_673021／t1664956.shtml。

第三點(diǎn)需要批判的是，美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的某些行動(dòng)在性質(zhì)上屬于嚴(yán)重侵犯我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)的行為。美艦在2016年10月和2017年10月曾兩次擅闖我國(guó)西沙群島內(nèi)水的行動(dòng)，顯然已不是關(guān)于軍艦在領(lǐng)海是否擁有無(wú)害通過(guò)權(quán)的理論爭(zhēng)議了。直線基線之內(nèi)的水域在性質(zhì)上是沿海國(guó)的內(nèi)水，而內(nèi)水本身屬于一國(guó)擁有完全的領(lǐng)土主權(quán)且不存在無(wú)害通過(guò)權(quán)的水域。實(shí)際上內(nèi)水的法律地位在一定程度上等同于一國(guó)的陸地領(lǐng)土。⑨［英］詹寧斯、瓦茨修訂，王鐵崖等譯：《奧本海國(guó)際法》（第一卷第二分冊(cè)），中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1998年版，第7頁(yè)。嚴(yán)格地說(shuō)，軍艦擅闖沿海國(guó)內(nèi)水，在性質(zhì)上視同對(duì)沿海國(guó)領(lǐng)土主權(quán)的嚴(yán)重侵犯。正如我國(guó)外交部新聞發(fā)言人華春瑩在2017年10月美艦“查菲”號(hào)擅闖西沙群島的行動(dòng)之后所指出的，美艦行動(dòng)“嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)主權(quán)”。⑩“2017年10月11日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會(huì)”，中華人民共和國(guó)外交部，2017 年10 月11 日，https：／／www.fmprc.gov.cn ／web ／fyrbt_673021 ／t1500839.shtml。

第四點(diǎn)需要批判的是，美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的行動(dòng)對(duì)于解決中美兩國(guó)之間關(guān)于《公約》某些條款的解釋和適用的爭(zhēng)議并無(wú)任何助益，反而加劇了兩國(guó)之間的對(duì)立。例如，中美兩國(guó)對(duì)于軍艦在領(lǐng)海是否擁有無(wú)害通過(guò)權(quán)的對(duì)立自第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間就已存在?！豆s》生效以后，這一爭(zhēng)議在世界范圍內(nèi)也未徹底解決。?根據(jù)越南海軍軍官、越南海軍學(xué)院講師Anh Duc Ton的梳理，在東南亞沿海國(guó)中，包括中國(guó)（含中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)）、朝鮮、韓國(guó)、越南、菲律賓一直堅(jiān)持對(duì)外國(guó)軍艦進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)海設(shè)置限制，或堅(jiān)持事先通知制、或堅(jiān)持事先批準(zhǔn)制。See Anh Duc Ton，“Innocent Passage of Warships： International Law and the Practice of East Asian Littoral States”， Asia-Pacific Journal of Ocean Law and Policy， Vol.1， No.2， 2016， pp.216-236.而作為非《公約》締約國(guó)的美國(guó)卻頻頻以此問(wèn)題為由頭派遣軍艦擅闖中國(guó)南海島礁鄰近海域（如西沙群島領(lǐng)海）。實(shí)際上，即使美國(guó)至今仍不是《公約》締約國(guó)，它仍應(yīng)根據(jù)《公約》第279條所規(guī)定的“按照《聯(lián)合國(guó)憲章》第二條第三項(xiàng)以和平方法解決它們之間有關(guān)本公約解釋或適用的任何爭(zhēng)端”，而不是采取頻頻派遣具有武力象征的軍艦到南海施壓。目前美艦的擅闖行動(dòng)顯然對(duì)解決有關(guān)爭(zhēng)議毫無(wú)助益，實(shí)際上只會(huì)進(jìn)一步加劇中美兩國(guó)之間立場(chǎng)的對(duì)立。

第五點(diǎn)需要批判的是，美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的行動(dòng)對(duì)于南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定造成了極其不利的負(fù)面影響。我國(guó)總理李克強(qiáng)曾在2014年的中國(guó)-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上指出“努力讓南海成為造福地區(qū)各國(guó)人民的‘和平之海 ’、‘友誼之?！?、‘合作之海’”。①“李克強(qiáng)：讓南海成為和平之海、友誼之海、合作之海”，中國(guó)政府網(wǎng)，2014 年 11 月 13 日，http：／／www.gov.cn／guowuyuan／2014-11／13／content_2778119.htm。而在2016 年7月“南海仲裁案”鬧劇收?qǐng)鲋螅谖覈?guó)的努力下，包括中菲關(guān)系在內(nèi)的我國(guó)同南海周邊國(guó)家的關(guān)系穩(wěn)中有進(jìn)，逐步消除了“南海仲裁案”裁決的不利影響。然而，美國(guó)當(dāng)局卻一再派遣軍艦擅闖南海，且近半年來(lái)其頻次越來(lái)越高。與此同時(shí)，美國(guó)還不斷慫恿其盟友英國(guó)等國(guó)也來(lái)擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域。在美國(guó)的慫恿下，2018年8月31日，英國(guó)皇家海軍“海神之子”號(hào)船塢運(yùn)輸艦擅闖西沙群島領(lǐng)海。②“2018年9月6日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會(huì)”，中華人民共和國(guó)外交部，2018年 9月 6日，https：／／www.fmprc.gov.cn ／web ／fyrbt_673021 ／t1592689.shtml。這是英國(guó)首次開(kāi)展擅闖我國(guó)南海的行動(dòng)。此外，最近來(lái)自美國(guó)媒體的最新消息顯示美國(guó)海軍方面已經(jīng)公開(kāi)、明確地呼吁其盟友加入到“航行自由行動(dòng)”中去，未來(lái)或可能采取多國(guó)海軍聯(lián)合行動(dòng)。③See “Future South China Sea FONOPS Will Include Allies，Partners”， USNI News， February 12， 2019， https：／／news.usni.org／2019 ／02／12／41070.美國(guó)當(dāng)局這一系列的行為，足以證明其軍艦擅闖行動(dòng)正是阻礙南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定的一個(gè)負(fù)面因素。

最后一點(diǎn)必須批判的是，美艦擅闖行動(dòng)絕不是為了維護(hù)《公約》、國(guó)際法，也絕不是為了維護(hù)南海地區(qū)的和平穩(wěn)定。其根本目的只能是為了維護(hù)美國(guó)的國(guó)家利益。正如美國(guó)學(xué)者卡拉斯卡和佩德羅佐在2018年出版的《海洋自由：美國(guó)捍衛(wèi)航行自由的斗爭(zhēng)歷程》一書(shū)的開(kāi)篇所指出的：“美國(guó)運(yùn)用海洋以投射實(shí)力。時(shí)至今日，美國(guó)實(shí)際上是唯一一個(gè)有能力發(fā)動(dòng)和維持一場(chǎng)洲際戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)家……因此，航行自由在以前、在現(xiàn)在依舊對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮和戰(zhàn)略安全至關(guān)重要?！痹?018年去世的美國(guó)前參議員、曾競(jìng)選美國(guó)總統(tǒng)的麥凱恩（McCain）也曾強(qiáng)調(diào)在南海的“航行自由行動(dòng)不應(yīng)是零星的表演，而應(yīng)是美國(guó)決心的常態(tài)、持續(xù)的展示?！雹躂ames Kraska and Raul Pedrozo， The Free Sea： The American Fight for Freedom of Navigation， Annapolis： Naval Institute Press，2018， pp.1，269.足以印證美艦擅闖行動(dòng)具有高度政治性的本質(zhì)。

五、結(jié)論與對(duì)策

根據(jù)上文的分析，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

首先，美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的行動(dòng)作為其“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)我國(guó)南海的海洋權(quán)利和主張的主要形式，在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)停止。從上文統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)表格中可以發(fā)現(xiàn)，美艦擅闖行動(dòng)不僅具有一定的持續(xù)性和周期性的規(guī)律，并且絲毫沒(méi)有作罷的跡象。相反地，自2018年以來(lái)的行動(dòng)數(shù)據(jù)揭示了其擅闖行動(dòng)的頻度越來(lái)越高，在2019年5月甚至出現(xiàn)了一個(gè)月之內(nèi)挑戰(zhàn)2次的情況。這一現(xiàn)象也得到了美國(guó)國(guó)防部官員的公開(kāi)確認(rèn)。⑤See “Pentagon Pledges More Freedom of Navigation Operations in South China Sea”， USNI News， May 31， 2018， https：／／news.usni.org／2018／05／31／34016.因此，可以合理地推測(cè)：在2019年全年美艦擅闖行動(dòng)的挑戰(zhàn)次數(shù)極有可能將超過(guò)往年次數(shù)，創(chuàng)下該行動(dòng)“有史以來(lái)”的次數(shù)新高。同時(shí)，在2019年下半年也存在該行動(dòng)再次出現(xiàn)“單月多次”挑戰(zhàn)的可能。

其次，美艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的行動(dòng)在過(guò)去的三年多時(shí)間內(nèi)主要針對(duì)“軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須獲事先批準(zhǔn)”、“過(guò)度的直線基線”、“行動(dòng)或聲明表明在無(wú)法產(chǎn)生領(lǐng)海的地物周圍宣告擁有領(lǐng)?！边@三大事項(xiàng)。在未來(lái)這三大事項(xiàng)將依舊是美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)的重點(diǎn)目標(biāo)。而在這三大事項(xiàng)中，“軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須獲事先批準(zhǔn)”長(zhǎng)期以來(lái)一直是美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)的首要目標(biāo)。2019年迄今為止的挑戰(zhàn)情況再次印證了這一點(diǎn)。

第三，隨著美艦擅闖行動(dòng)在2016年7月12日的“南海仲裁案”裁決之后采取西沙群島和南沙群島并行挑戰(zhàn)的新戰(zhàn)略，西沙群島不僅成為美艦挑戰(zhàn)“軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)須獲事先批準(zhǔn)”這一事項(xiàng)的“重災(zāi)區(qū)”，同時(shí)也使得西沙群島成為同南沙群島同等重要的美艦擅闖行動(dòng)的挑戰(zhàn)目標(biāo)。2019年上半年的四次美艦擅闖行動(dòng)中美艦挑戰(zhàn)了一次西沙群島?？梢院侠淼赝茰y(cè)，在2019年下半年西沙群島成為該行動(dòng)再次挑戰(zhàn)目標(biāo)的可能性依然較大。

第四，鑒于美國(guó)軍艦擅闖我國(guó)南海島礁鄰近海域的行動(dòng)存在諸多值得批判之處，我國(guó)國(guó)際法學(xué)者和有關(guān)部門宜盡快深入研究美國(guó)挑戰(zhàn)我國(guó)海洋權(quán)利和主張的各個(gè)事項(xiàng)，盡早、盡快地通力合作，形成有效的應(yīng)對(duì)措施，以期在美艦下一次擅闖行動(dòng)發(fā)生時(shí)對(duì)其進(jìn)行有效的法律回?fù)?，以正?guó)際社會(huì)的視聽(tīng)。

具體對(duì)策可包括以下四點(diǎn)：

（1）在軍事部署方面，根據(jù)此前美艦擅闖行動(dòng)主要挑戰(zhàn)的海域，結(jié)合美艦擅闖行動(dòng)的新變化，重點(diǎn)研究如何在西沙群島領(lǐng)海以及南沙群島美濟(jì)礁等海域，實(shí)現(xiàn)“御敵于國(guó)門之外”。在“南海仲裁案”后，美艦擅闖行動(dòng)從重點(diǎn)挑戰(zhàn)南沙群島海域轉(zhuǎn)變?yōu)槟仙橙簫u與西沙群島并重。在南沙群島，其擅闖的頭號(hào)目標(biāo)就是美濟(jì)礁。而在西沙群島，主要是西沙群島領(lǐng)海及中建島附近海域。我軍軍艦、軍機(jī)應(yīng)定期在上述海域周邊，特別是外圍海域進(jìn)行必要的機(jī)動(dòng)巡邏，嚴(yán)防美艦擅闖相關(guān)島礁的鄰近海域。

（2）仍然是軍事部署方面，必須未雨綢繆，對(duì)于美艦擅闖行動(dòng)尚未挑戰(zhàn)的華陽(yáng)礁、西門礁、東門礁，作出有針對(duì)性的布置，加強(qiáng)我海軍軍艦和軍機(jī)的巡邏、警戒力度。值得注意的是，東門礁在“南海仲裁案”裁決中判定為低潮高地，其地位于目前的美濟(jì)礁類似。特別是在2019年2月的擅闖行動(dòng)中美艦挑戰(zhàn)了仁愛(ài)礁，從而使得東門礁成為了“南海仲裁案”裁決判定的低潮高地中僅剩的一個(gè)從未遭到美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)的地物。因此，不排除美艦在未來(lái)會(huì)擅闖東門礁鄰近海域的可能。此外，在“南海仲裁案”之后，美艦尚未再次擅闖被仲裁裁決錯(cuò)誤地判定為低潮高地的渚碧礁，因此也不排除美艦在未來(lái)的行動(dòng)中挑戰(zhàn)渚碧礁的可能。

（3）在法理應(yīng)對(duì)方面，需要進(jìn)一步批駁“南海仲裁案”裁決。上文已經(jīng)提到，美艦在2016年7月“南海仲裁案”之后的多次擅闖行動(dòng)實(shí)際上在為該案的部分裁決“做背書(shū)”。因此，要應(yīng)對(duì)美艦的擅闖行動(dòng)，必須進(jìn)一步批駁該案裁決。2018年5月14日，中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)發(fā)布《南海仲裁案裁決之批判》研究報(bào)告。該報(bào)告對(duì)于“南海仲裁案”裁決進(jìn)行了有力的回?fù)?，充分表達(dá)了中國(guó)國(guó)際法學(xué)界的“中國(guó)之聲”，引起了中外學(xué)者的高度關(guān)注。在眼下美艦擅闖行動(dòng)愈加頻繁的情況下，我國(guó)國(guó)際法學(xué)者如能從不同角度進(jìn)一步批駁“南海仲裁案”裁決的謬誤，則有利于“擊碎”美艦擅闖行動(dòng)挑戰(zhàn)我國(guó)在南海的海洋權(quán)利主張的所謂法理依據(jù)，向國(guó)際社會(huì)揭示美國(guó)當(dāng)局依靠“南海仲裁案”裁決為其“航行自由行動(dòng)”造勢(shì)的險(xiǎn)惡用心。

（4）仍然是在法理應(yīng)對(duì)方面，我國(guó)國(guó)際法學(xué)界、政府有關(guān)部門應(yīng)利用一切國(guó)際場(chǎng)合，主動(dòng)發(fā)聲，向國(guó)際社會(huì)揭露美艦擅闖行動(dòng)的實(shí)質(zhì)及其損害南海和平與穩(wěn)定的巨大負(fù)面影響。我們可以發(fā)現(xiàn)，美艦擅闖行動(dòng)作為其“航行自由行動(dòng)”的典型實(shí)踐，是美國(guó)政府及具有官方背景的學(xué)者長(zhǎng)期向國(guó)際社會(huì)兜售其所謂“過(guò)度海洋主張”理論的產(chǎn)物。因此，在法理上批駁美艦擅闖行動(dòng)，揭露其非法性，就需要我國(guó)國(guó)際法學(xué)界與政府有關(guān)部門通力合作，在國(guó)際論壇、學(xué)術(shù)會(huì)議等場(chǎng)合發(fā)聲，或通過(guò)撰寫外文論刊發(fā)聲。中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)發(fā)布的《南海仲裁案裁決之批判》研究報(bào)告就是很好的先例，起到了一定的積極效果。①見(jiàn)馬新民、劉洋：“《南海仲裁案裁決之批判》評(píng)述”，《亞太安全與海洋研究》，2019年第1期，第25-50頁(yè)。因此，有理由相信，如能形成類似的對(duì)于美艦擅闖行動(dòng)的批判報(bào)告，將會(huì)對(duì)美艦的擅闖行動(dòng)背后的“美式歪理”形成有效的打擊，以正國(guó)際社會(huì)、國(guó)際法學(xué)界的視聽(tīng)。