柯 靜

（1.上海社會科學(xué)院，上海 200020）

世界貿(mào)易組織（以下簡稱WTO）是當(dāng)今全球貿(mào)易治理最核心的多邊機(jī)制，為促進(jìn)貿(mào)易自由化發(fā)揮了無可替代的作用。但其誕生以來便一直危機(jī)不斷，部長級會議陷入僵局的高頻率使其深陷發(fā)展困境。近來事態(tài)更令人擔(dān)憂，美國帶頭反對這一體系，不僅阻礙WTO上訴機(jī)構(gòu)新成員任命，還頻繁以國家安全為由對他國產(chǎn)品發(fā)起調(diào)查甚至加征關(guān)稅。在美國積極破壞和消極阻撓下，WTO已呈岌岌可危之勢。其能否順應(yīng)世界格局變化，調(diào)和各方訴求，突破治理困境，事關(guān)組織未來。本文旨在梳理WTO改革的時代背景和主要挑戰(zhàn)，分析改革進(jìn)展及中國立場，并試從全球貿(mào)易體系發(fā)展趨勢及影響改革的關(guān)鍵不確定性因素入手，展望WTO改革前景。

一、WTO改革背景與挑戰(zhàn)

1．1 時代背景

（1）世界權(quán)力格局逐漸分散化已成趨勢

2008年是世界經(jīng)濟(jì)格局中的重要分水嶺，起始于美國而后蔓延至全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使西方新自由主義經(jīng)濟(jì)模式的道德權(quán)威受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。世界經(jīng)濟(jì)分歧和割裂逐漸明顯，尤其體現(xiàn)在傳統(tǒng)西方國家與新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增速上。據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）數(shù)據(jù)，2008—2016年間，金磚五國名義國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）占全球比重由14.9%提升至22.3%。相對應(yīng)，七國集團(tuán)（G7）國家名義國內(nèi)生產(chǎn)總值占全球比重由52.3%下降至47%，到2023年這一比重還將繼續(xù)下降至41.8%，而金磚五國比重則會升至27.4%。①IMF Data， http：／／www.imf.org／external／pubs／ft／weo／2018／01／weodata／index.aspx，Access Time： Aug.20， 2018.與此同時，新興經(jīng)濟(jì)體在塑造全球秩序中開始扮演更重要的角色。2009年匹茲堡峰會上，二十國集團(tuán)（G20）取代七國集團(tuán)成為全球金融治理的重要平臺，這一變化被視為西方國家主導(dǎo)全球治理走向終結(jié)的開端。世界經(jīng)濟(jì)甚至政治活力的中心，似乎正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家向新興經(jīng)濟(jì)體的轉(zhuǎn)移，世界權(quán)力格局逐漸走向均衡化。世界經(jīng)濟(jì)的未來和全球治理結(jié)構(gòu)的完善，究竟仍然由西方主導(dǎo)，還是會由眾多經(jīng)濟(jì)參與者共同推動？傳統(tǒng)的權(quán)力和角色假設(shè)需要被重新審視。

（2）美國主導(dǎo)的單極世界秩序走向終結(jié)

盡管美國內(nèi)部和外部力量依舊十分強(qiáng)大，在軍事、科技、教育等多領(lǐng)域仍保持領(lǐng)先地位，但其主導(dǎo)的世界秩序已經(jīng)發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。②Mercy A.Kuo， “The End of American World Order： Insights from Amitav Acharya”， The Diplomat， Nov.10， 2016， https：／／thediplomat.com／2016／11／the-end-of-american-world-order／.這種變化，一方面源于世界其他部分的崛起，另一方面也有美國自身因素的挑戰(zhàn)。從相對實力來看，20世紀(jì)70年代以來，美國國內(nèi)生產(chǎn)總值始終保持在世界國內(nèi)生產(chǎn)總值總量的四分之一左右，但它與第二大經(jīng)濟(jì)體間的差距明顯縮小。據(jù)國際貨幣基金組織數(shù)據(jù)，2017年中國名義國內(nèi)生產(chǎn)總值為12萬億美元，為美國的62%。據(jù)彭博社分析，若未來期間美國以年均2%增速發(fā)展，中國以年均6.5%增速發(fā)展，則中國將于2028年超越美國成為全球最大經(jīng)濟(jì)體。③Malcolm Scott， “Here’s How Fast China’s Economy is Catching up the U.S.”， Bloomberg， May 12， 2016， https：／／www.bloomberg.com／graphics／2016-us-vs-china-economy／.此外，美國經(jīng)常項目赤字的增長、國內(nèi)收入不平等的加劇、基礎(chǔ)設(shè)施項目的衰敗以及政治、社會的極化和分裂，引發(fā)外界對美國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性和償債能力的質(zhì)疑。美國發(fā)動的伊拉克戰(zhàn)爭陷入越戰(zhàn)式泥潭帶來的地緣政治擴(kuò)張成本和收益間的巨大不平衡，甚至被視為絕對實力的衰落。④［加］阿米塔·阿查亞著，袁正清等譯：《美國世界秩序的終結(jié)》，上海人民出版社，2017年版，第24頁。而無論是小布什時期單邊主義外交政策還是特朗普的單邊經(jīng)貿(mào)措施，都無疑侵蝕了美國軟實力，削弱其主導(dǎo)地位合法性，也進(jìn)一步驗證了美國地位的下降。

（3）經(jīng)濟(jì)不平衡加劇使全球化遭遇挑戰(zhàn)

一方面，全球化不僅改變了國家間互動方式和跨國企業(yè)運作方式，還通過豐富人們的購買選擇，轉(zhuǎn)移和創(chuàng)造新需求，為世界經(jīng)濟(jì)增長提供強(qiáng)勁動力。另一方面，因政策未能及時調(diào)適導(dǎo)致收入差距愈發(fā)懸殊。1800年時最富裕國家與最貧窮國家的人均收入比約為三或四比一，到1900年時已升至十二或十五比一，2002年時更是超過五十比一。⑤［美］彭慕蘭等著，黃中憲等譯：《貿(mào)易打造的世界——1400年至今的社會、文化和世界經(jīng)濟(jì)》，上海人民出版社，2017年版，第492頁。國內(nèi)財富分配也莫不如是，以美國為例，據(jù)美國國會預(yù)算辦公室統(tǒng)計，1979年到2013年，美國最貧困20%的家庭稅后平均收入增長46%，位于中層60%的家庭增長41%，位于頂層1%的家庭增長192%。⑥Kevin Perese， “Trends in the Distribution of Household Income”， Congressional Budget Office， Nov.16， 2017， https：／／www.cbo.gov／system／files／115th-congress-2017-2018／presentation／53320-presentation.pdf.技術(shù)變革和生產(chǎn)率提高導(dǎo)致傳統(tǒng)行業(yè)失業(yè)增加，發(fā)達(dá)國家制造業(yè)轉(zhuǎn)移和服務(wù)外包更激起受影響群體對全球化的強(qiáng)烈抵觸。這種情緒本可通過加強(qiáng)教育和職業(yè)培訓(xùn)等幫助低技術(shù)工人實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的規(guī)劃加以撫平，但卻受國內(nèi)各利益力量沖突影響，而被歸咎于全球化，導(dǎo)致政治民粹主義和經(jīng)濟(jì)民族主義抬頭，進(jìn)一步削弱全球化的政治基礎(chǔ)。

（4）美國日趨內(nèi)向給世界秩序帶來混亂

特朗普執(zhí)政以來所采取的內(nèi)政外交政策與其前任有明顯差別，提供公共產(chǎn)品的意愿顯著下降，不太注重運用美國軟實力來構(gòu)建制度網(wǎng)絡(luò)，而是秉持美國優(yōu)先理念，奉行實用主義。在國際經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，特朗普及其團(tuán)隊認(rèn)為當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)秩序未能體現(xiàn)美國利益，而現(xiàn)存國際規(guī)則不足以扭轉(zhuǎn)這一局面，為此不吝采取單邊措施，以“對等”為前提，用加征關(guān)稅為手段，施壓貿(mào)易伙伴，企圖重塑國際貿(mào)易秩序，以恢復(fù)美國逐漸流失的領(lǐng)先優(yōu)勢。美國作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體，將其利益置于他國利益之上，將國內(nèi)法凌駕于國際條約之上，不僅嚴(yán)重削弱了多邊制度效力，更因關(guān)稅威脅籠罩導(dǎo)致國際經(jīng)濟(jì)秩序不確定性大幅提升，降低市場可預(yù)期性，加大市場運作風(fēng)險。此外還會因加重國際社會成員間的分裂和猜忌，讓本已陷入困境的多邊貿(mào)易體系雪上加霜。若各方不夠克制，有可能引發(fā)關(guān)稅混戰(zhàn)的可怕后果，讓全球經(jīng)濟(jì)再次陷入危機(jī)之中。

1．2 主要挑戰(zhàn)

（1）國家主權(quán)與國際機(jī)制之間的張力

一方面，相互依存的世界需要多層次治理，特別是民族國家與國際機(jī)制間的政策協(xié)調(diào)；但另一方面，國際政治仍由國家主導(dǎo)，主權(quán)仍是憲法性原則。國際機(jī)制設(shè)計若過于約束國家主權(quán)，必然引發(fā)合法性危機(jī)，實施任何國際規(guī)則也仍需落實到國內(nèi)法層面。盡管經(jīng)濟(jì)一體化一定程度上打破了民族國家疆界，樂觀的全球主義者因此提出沒有邊界的美好愿景，但這與現(xiàn)實世界相距甚遠(yuǎn)。①周琪、付隨鑫：“美國的反全球化及其對國際秩序的影響”，《太平洋學(xué)報》，2017年第4期，第9頁。英國脫歐不僅使歐洲一體化進(jìn)程遭遇重創(chuàng)，也是對全球主義者的一次重?fù)?。WTO附件2《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）第19.2條中關(guān)于“專家組和上訴機(jī)構(gòu)的調(diào)查結(jié)果和建議，不得增加或減少協(xié)定所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)定，目的即在于將WTO權(quán)限限定在“國家同意”的范圍內(nèi)。但迄今為止，全球治理難以克服的挑戰(zhàn)依舊是國家利益優(yōu)先于國際利益。各國對國家利益的不同訴求使國際機(jī)制遠(yuǎn)不夠牢固，即便是最接近于世界政府的聯(lián)合國，其憲章中仍然規(guī)定：“本憲章不得認(rèn)為授權(quán)聯(lián)合國干涉在本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄之事件”。在貿(mào)易高度自由化和全球價值鏈錯綜復(fù)雜的今天，WTO需要面對的更多是非關(guān)稅壁壘，而諸如競爭政策、透明度等規(guī)制通常屬于邊境后監(jiān)管措施，關(guān)涉國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)，協(xié)調(diào)難度可想而知。

（2）多邊貿(mào)易體系合法性正面臨挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和歷史都曾證明，國際貿(mào)易是各國經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的推動力量，貿(mào)易自由化可通過促進(jìn)各種生產(chǎn)要素在國際間流動，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多機(jī)遇，由此似乎能夠論證旨在降低保護(hù)壁壘的多邊貿(mào)易體系具備合法性。但國家所面臨的并非是簡單的自給自足或自由貿(mào)易的二元選擇，而是采取何種自由化程度的多元選擇。②［美］約瑟夫·E·斯蒂格利茨等著，沈小寅譯：《國際間的權(quán)衡交易：貿(mào)易如何促進(jìn)發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2013年版，第9頁。對發(fā)展中國家來說，在促進(jìn)貿(mào)易自由化同時須關(guān)注國內(nèi)改革問題，盲目推行自由化可能導(dǎo)致大范圍失業(yè)和產(chǎn)業(yè)衰亡后果。相對來說，發(fā)達(dá)國家市場水平較為完善，制度調(diào)整成本較低。然而，發(fā)達(dá)國家迄今仍未履行多哈回合承諾，在發(fā)展中國家極為關(guān)切的農(nóng)業(yè)補貼等問題上不愿作出讓步，但卻要保護(hù)其國內(nèi)面臨發(fā)展中國家競爭的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。漠視發(fā)展中國家發(fā)展需求以及未能改善發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家間巨大的不平等是多邊貿(mào)易體系合法性缺失的重要原因。此外，代表主權(quán)平等的共識決策③《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第9條第1款規(guī)定：有關(guān)機(jī)構(gòu)就所提交事項作出決定時，若與會成員未正式提出異議，則視為由一致意見作出決定。原則雖然加強(qiáng)了民主，但在犧牲決策效率的同時，由于一直未能回答為何眾多受WTO規(guī)則影響的群體無法對制定規(guī)則施加影響的詰問，始終深陷“民主赤字”泥潭，進(jìn)一步削弱體系合法性。

（3）WTO成員異質(zhì)化與共識決策困境

WTO目前有164個成員，政治社會經(jīng)濟(jì)、人口地理狀況和宗教文化傳統(tǒng)各有不同，核心關(guān)切也有區(qū)別。不僅發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間立場存在差異，即便同是發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家，立場也并非相同。例如，一些發(fā)展中國家因經(jīng)濟(jì)迅速增長成為中等收入國家，與其他發(fā)展中國家的分歧可能會因此擴(kuò)大。又如，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都有保護(hù)自身傳統(tǒng)下滑產(chǎn)業(yè)的政治需求，會在一些議題上發(fā)生沖撞。東京回合中，美國意圖確立農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則以限制歐洲共同農(nóng)業(yè)政策，為此曾與后者展開十分激烈的爭斗。①舒建中：“美國與‘東京回合’：貿(mào)易霸權(quán)面臨新挑戰(zhàn)”，《美國研究》，2018年第2期，第44頁。再以2018年1月25日舉行的WTO非正式部長級會議中76個成員有意啟動談判的電子商務(wù)議題為例，美歐中三大經(jīng)濟(jì)體的立場也不一致。美國更青睞使用“數(shù)字貿(mào)易”概念，意圖覆蓋貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易，大幅削減跨境和邊界后監(jiān)管壁壘；中國集中于消除傳統(tǒng)跨境貿(mào)易壁壘，②Henry S.Gao， “ DigitalorTrade？ The Contrasting Approaches ofChina and US to DigitalTrade”， Journalof International Economic Law，Vol.21，Issue.2，2018，pp.297-300.尤為注重網(wǎng)絡(luò)空間國家主權(quán)，在開放水平和信息自由度上不及美歐；歐盟更強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)隱私，對待政府監(jiān)管和自律監(jiān)管的態(tài)度與美國不同。③Dan Ciuriak and Maria Ptashkina， “Started the Digital Trade Wars Have： Delineating The Regulatory Battlegrounds”， International Centre for Trade and Sustainable Development， Jan.9， 2018， https：／／www.ictsd.org／opinion／started-the-digital-trade-wars-havedelineating-the-regulatory-battlegrounds.共識決策原則使談判極易因個別成員反對而付諸東流，這不僅是導(dǎo)致WTO發(fā)展困境的重要原因，如今更成為WTO生死存亡的關(guān)鍵所在。2016年以來，美國以上訴機(jī)構(gòu)無視訴訟程序期限、超越審查范圍等為由，阻撓新成員任命。2018年9月底，上訴機(jī)構(gòu)法官僅剩3名。而根據(jù)DSU第16.4條規(guī)定：“如一方已通知上訴決定，則在上訴完成之前，爭端解決機(jī)構(gòu)將不審議通過該專家組報告。”也即意味著，任一方只需通過上訴且對法官提出回避請求，便可阻撓對其不利的裁決，WTO爭端解決機(jī)制將陷入無法運轉(zhuǎn)的尷尬境地。若美國繼續(xù)阻撓任命，WTO也未及時找尋到出路，隨著2019年12月另兩名法官任期屆滿，這一機(jī)制將徹底陷入停擺。

（4）大國規(guī)則競爭加劇體系改革難度

近年來中美經(jīng)濟(jì)實力此消彼長。盡管在軍事、教育、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、創(chuàng)新等方面，兩國間差距仍十分顯著，但中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度特別是未來可能取代美國成為最大經(jīng)濟(jì)體的普遍預(yù)期，引發(fā)美國社會日益增長的不安情緒。以約翰·米爾斯海默為代表的“進(jìn)攻性現(xiàn)實主義”逐漸占據(jù)上風(fēng)，從地緣政治角度看待中國經(jīng)濟(jì)崛起，認(rèn)為中國必然會從結(jié)構(gòu)層面挑戰(zhàn)美國主導(dǎo)的國際體系，改變世界權(quán)力分配格局。④John J.Mearsheimer， The Tragedy of Great Power Politics，W.W.Norton＆ Company，2nd ed.，2014，p.362.在此觀點驅(qū)動下，美國對華政策發(fā)生轉(zhuǎn)向，將中國視為戰(zhàn)略競爭對手，將中美間經(jīng)濟(jì)競爭視為對美國國家安全的威脅，⑤“National Security Strategy of the United States of America”，The White House， Dec.2017， http：／／www.whitehouse.gov／wp-content／uploads／2017／12／NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.多次指責(zé)中國依靠不公平競爭手段，攫取相對于美國更大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，導(dǎo)致美中間巨大貿(mào)易逆差；指責(zé)中國在技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步，是通過強(qiáng)迫他國企業(yè)轉(zhuǎn)移技術(shù)、盜竊知識產(chǎn)權(quán)等手段獲得。因認(rèn)為WTO規(guī)則無法改變中國國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)做法，美國表示將聯(lián)手“志同道合”國家推動WTO改革。⑥E.g.， “U.S.Trade Policy Priorities： Robert Lighthizer， USTR”， CSIS， Sept.18， 2017， https：／／www.csis.org／analysis／us-trade-policy-priorities-robert-lighthizer-united-states-traderepresentative； “2017 Report to Congress on China’s WTO Compliance”， USTR， Jan.2018， p.2， https：／／ustr.gov／sites／default／files／2016-China-Report-to-Congress.pdf； “2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report”， USTR， Mar.2018， https：／／ustr.gov／sites／default／files／files／Press／Reports／2018／AR／2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.etc.在美國壓力下，歐盟和日本也持相似立場。2018年9月，美歐日貿(mào)易部長就WTO改革再次發(fā)表聯(lián)合聲明，這是繼2017年12月以來三國就該問題所發(fā)布的第四份聯(lián)合聲明。⑦“Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States， Japan， and the European Union”， USTR， Sep.25， 2018， https：／／ustr.gov／about-us／policy-offices／press-office／press-releases／2018／september／joint-statement-trilateral.特別值得關(guān)注的是，2018年9月，歐盟和加拿大相繼提出的WTO改革建議中都納入了美國意圖約束中國作出改變的改革訴求。⑧“European Commission Presents Comprehensive Approach for the Modernization of the World Organization”， European Commission， Sep.18， 2018， http：／／europa.eu／rapid／press-release_IP-18-5786_en.htm；“Canada Unveils Plan to Bolster WTO in Face of U.S.Protections”， Bloomberg， Sep.25， 2018， https：／／www.bloomberg.com／news／articles／2018-09-25／canada-unveils-plan-to-bolsterwto-in-face-of-u-s-protectionism.因此，未來期間，如何迫使中國在產(chǎn)業(yè)政策、知識產(chǎn)權(quán)、市場準(zhǔn)入等方面作出轉(zhuǎn)變必定成為WTO改革的重點議題，而美國對WTO的態(tài)度也很大程度上取決于改革成果是否遂其心意。WTO在掙扎著如何走出困境的同時，即將成為中美規(guī)則競爭的重要戰(zhàn)場。

二、WTO改革進(jìn)展與中國立場

2．1 WTO改革的進(jìn)展評析

面對這場史無前例的嚴(yán)重危機(jī)，2018年9月，歐盟和加拿大分別提出WTO的改革建議。11月，中國、歐盟、印度等成員方提交關(guān)于爭端解決機(jī)制的聯(lián)合提案，以敦促盡快啟動上訴機(jī)構(gòu)成員遴選程序，維護(hù)岌岌可危的多邊貿(mào)易體系。

（1）歐盟改革方案

歐盟《WTO現(xiàn)代化》改革方案主要包括三方面：①See：“European Commission Presents Comprehensive Approach for the Modernization of the World Organization”， European Commission，Sep.18， 2018， pp.3-8， http：／／europa.eu／rapid／press-release_IP-18-5786_en.htm.規(guī)則制定與發(fā)展；②同①，pp.9-10。常規(guī)工作與透明度；③同①，pp.13-17。爭端解決機(jī)制。

規(guī)則制定與發(fā)展方面，主張改革旨在能夠及時更新WTO規(guī)則，為此就個別議題感興趣的成員可以在WTO中展開談判并最終達(dá)成部分或全部成員參與的協(xié)議，該協(xié)議將作為WTO框架的組成部分。歐盟建議，其一，未來規(guī)則應(yīng)注重體系平衡與公平競爭、解決服務(wù)與投資壁壘、實現(xiàn)國際社會可持續(xù)發(fā)展，為此目的須解決透明度、國有企業(yè)、工業(yè)補貼和強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)移等問題；其二，修改當(dāng)前WTO體系中發(fā)展中國家基于發(fā)展目標(biāo)而主張的全面靈活性，建議設(shè)計“畢業(yè)”機(jī)制并確保特殊與差別待遇的針對性；其三，鑒于共識決策原則困境，在多邊協(xié)定外，應(yīng)積極推動基于最惠國待遇原則、開放的諸邊協(xié)定談判，充分發(fā)揮秘書處作用并加強(qiáng)成員方的政治支持。①

常規(guī)工作與透明度方面，注重強(qiáng)化WTO的監(jiān)督職能，確保成員方國內(nèi)貿(mào)易政策透明度，以切實執(zhí)行WTO規(guī)則。為此，歐盟建議提升委員會層面監(jiān)督的有效性，并通過實施相應(yīng)的激勵和制裁措施、反通報措施，強(qiáng)化貿(mào)易政策審議機(jī)制（TRIM），促使成員方積極通報相關(guān)情況。②

爭端解決機(jī)制方面，在列舉并正面回應(yīng)美國對上訴機(jī)構(gòu)諸如無視90天訴訟程序期限、超越審理范圍、裁決報告被視為先例等不滿之外，重點針對本次美國阻撓上訴機(jī)構(gòu)新成員任命導(dǎo)致機(jī)制面臨癱瘓威脅，提出旨在加強(qiáng)上訴機(jī)構(gòu)獨立性、提高程序運作效率的改革建議。為此，歐盟主張將上訴機(jī)構(gòu)成員從目前7名增加至9名，任期由4年一任可連任兩屆改為6～8年一任，由兼職轉(zhuǎn)為全職，而即將離任的成員應(yīng)完成其任期內(nèi)已進(jìn)行聽證程序的上訴案件的審理過程。③

（2）加拿大改革方案

加拿大方案同樣覆蓋WTO監(jiān)督、爭端解決、談判三大職能，改革方向和原則與歐盟基本一致，但相比歐盟較為簡略。監(jiān)督職能方面，建議通過反通報等方式提升成員方國內(nèi)措施透明度，強(qiáng)化貿(mào)易政策審議機(jī)制，改善解決特殊貿(mào)易關(guān)切問題的機(jī)制效用。爭端解決職能方面，在正面回應(yīng)并支持美國對上訴機(jī)構(gòu)不滿理由的同時，強(qiáng)調(diào)存在一個具有強(qiáng)制性、約束力和公正的爭端解決機(jī)制的必要性，為此主張應(yīng)確保上訴機(jī)制得以存續(xù)。規(guī)則談判方面，其一，應(yīng)繼續(xù)多哈回合中未竟重點議題，尤其關(guān)涉最不發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)補貼和發(fā)展等問題；其二，須逐漸填補數(shù)字貿(mào)易等新貿(mào)易形態(tài)、中小企業(yè)等領(lǐng)域的規(guī)則空白，促使WTO規(guī)則現(xiàn)代化；其三，須解決國有企業(yè)、工業(yè)補貼、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等扭曲性競爭問題。此外，加拿大同樣支持推動諸邊協(xié)定談判并建議改革當(dāng)前WTO體系中為發(fā)展中國家提供普遍意義上的特殊與差別待遇，使之基于差異化的新方法。④See“Canada Unveils Plan to Bolster WTO in Face of U.S.Protectionism”， Bloomberg， Sep.25， 2018， https：／／www.bloomberg.com／news／articles／2018-09-25／canada-unveils-plan-to-bolsterwto-in-face-of-u-s-protectionism.

（3）十三國／地區(qū)WTO改革會議

10月25日，加拿大召集歐盟、澳大利亞、日本、韓國、巴西、智利、墨西哥、新西蘭、挪威、瑞士、新加坡、肯尼亞的貿(mào)易代表共同商議WTO改革問題，因中美間分歧較大，未在此次獲邀之列。會議并未涉及具體改革細(xì)節(jié)，主要目的在于拋出改革動議，尋求盡快行動以解決當(dāng)前危機(jī)的共識。會后聯(lián)合公報強(qiáng)調(diào)爭端解決機(jī)制是WTO的中心支柱，重振WTO談判職能并加強(qiáng)監(jiān)督成員方貿(mào)易政策，提高透明度。

（4）中歐印等聯(lián)合提案

一方面，為應(yīng)對上訴機(jī)構(gòu)迫在眉睫的停擺危機(jī)，該提案除同樣主張即將離任的法官應(yīng)完成其任期內(nèi)已進(jìn)行聽證程序的上訴案件審理過程，還提議待離任法官可繼續(xù)履行其職務(wù)直至新法官上任，但最長不得超過其本應(yīng)離任日期后的兩年。因考慮上訴案件復(fù)雜性和積壓現(xiàn)狀，建議經(jīng)上訴各方同意，可延長規(guī)定的90天上訴期限。另一方面，針對美國所提出的關(guān)切，主張限制上訴機(jī)構(gòu)對成員方國內(nèi)法含義的解釋，并規(guī)定僅在解決爭議必要范圍內(nèi)處理上訴各方所提出的問題。此外，建議上訴機(jī)構(gòu)與WTO成員舉行年度會議，以解決有關(guān)上訴裁決過程中的方法、系統(tǒng)性問題或趨勢的關(guān)切。①See “WT／GC／W／752”，World Trade Organization， Nov.26 2018， http： ／／trade.ec.europa.eu／doclib／docs／2018／november／tradoc_157514.pdf.與其說該提案的意義在于其內(nèi)容，倒毋寧說更在于中歐印等在爭端解決機(jī)制改革立場上的趨于一致。

（5）進(jìn)展評析

上述動議及提案反映了成員方試圖解決困境的美好愿望，但也僅是WTO改革艱難歷程中跨出的第一小步。難點在于，改革的本質(zhì)在于權(quán)利和義務(wù)的重新分配，而各方分歧卻難以調(diào)和。未來進(jìn)展如何，仍然充滿變數(shù)。

其一，當(dāng)前WTO體系最大抨擊者同時也是造成組織面臨危機(jī)的美國迄今只表達(dá)不滿，但并未拋出任何建設(shè)性的改革目標(biāo)和措施，立場十分晦澀。9月美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）在活動中表示認(rèn)同WTO的重要性，但同時指出若沒有它，美國也會創(chuàng)建（invent）它，并再次抨擊中國是“非市場經(jīng)濟(jì)體”，不符合WTO規(guī)則設(shè)計初衷。②Hoagland， Isabelle， “ Eyeing October Summit in Ottawa，Canada Prepares WTO Reform Pitch”， Inside US Trade， Sep.28，2018，pp.23-24.這句話暗含若WTO改革未能達(dá)到美國期望值，美國可能另起爐灶的意圖。

其二，盡管歐盟、加拿大方案都對美國關(guān)注的“扭曲性”競爭行為、發(fā)展中國家待遇、上訴機(jī)制等問題予以支持，歐盟方案更是包括如何從控制權(quán)等方面入手，有力界定“國有企業(yè)”等具體細(xì)節(jié)，但美國對此依舊不滿，分歧在于上訴機(jī)制的改革方向。③美國駐世界貿(mào)易組織大使謝伊表示，美國不同意歐盟關(guān)于上訴機(jī)制的改革建議，并提出可以考慮用仲裁來代替上訴機(jī)制。Monicken， Hannah， “Shea： WTO Members ‘Need to Pick a Lane’on Reform Issues”， Inside US Trade， Oct.19， 2018， pp.44-46.為避免再次發(fā)生因上訴機(jī)構(gòu)成員任命受阻而危及機(jī)制存亡事件，歐盟和加拿大籌成員方都提議強(qiáng)化這一機(jī)制，但這與美國愿望背道而馳。事實上，在美國認(rèn)為WTO談判職能得到修復(fù)、規(guī)則得以與時俱進(jìn)并能有效糾正他國不正當(dāng)競爭做法的系統(tǒng)性問題之前，很難期待上訴機(jī)制的改革會有所突破。特朗普執(zhí)政以來，美國所發(fā)布的《貿(mào)易政策議程》、④2018年美國《貿(mào)易政策議程》中明確表示“貿(mào)易協(xié)議應(yīng)該是‘暫時的’、‘可視經(jīng)驗和情形而被舍棄或改變的’”，強(qiáng)調(diào)美國國家利益優(yōu)先。美墨加三國協(xié)定（USMCA）談判過程中美國對爭端解決機(jī)制所持立場及最終協(xié)議文本，⑤盡管《美國、墨西哥、加拿大協(xié)議》（USMCA）最終保留了加拿大堅持的貿(mào)易救濟(jì)章節(jié)，但美國明確表示這些約束主權(quán)性質(zhì)的爭端解決機(jī)制不會阻止美國繼續(xù)執(zhí)行其國內(nèi)貿(mào)易政策工具。此外，《美國、墨西哥、加拿大協(xié)議》中繼續(xù)弱化投資者—國家爭端解決機(jī)制（ISDS），與加拿大投資者之間的爭端，僅《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）存續(xù)期間的遺留投資可繼續(xù)訴諸這一機(jī)制，且規(guī)定了三年內(nèi)將逐步取消；墨西哥投資者也僅能就特定國家合同（如能源合同）所發(fā)生的投資爭端訴諸投資者—國家爭端解決機(jī)制。此外規(guī)定僅違反國民待遇、最惠國待遇、征收（不包括間接征收）的投資爭議可提交投資者—國家爭端解決仲裁。都清晰表明本屆美國政府確保國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)不受國際法約束、強(qiáng)化國內(nèi)貿(mào)易政策工具的意圖。而當(dāng)這場WTO爭端解決機(jī)制效力的保衛(wèi)戰(zhàn)遭遇到奉行美國優(yōu)先理念且青睞單邊措施、動輒退群的美國政府，博弈之路必將十分崎嶇。此外，美國還指責(zé)歐盟改革發(fā)展中國家待遇的立場不夠強(qiáng)硬。⑥Monicken， Hannah， “Shea：WTO Members‘Need to Pick a Lane’ on Reform Issues”， Inside US Trade， Oct.19， 2018， pp.44-46.

其三，歐盟、加拿大方案多涉及美國對WTO的改革訴求，但并未對導(dǎo)致WTO談判效率低下的共識決策原則提出改進(jìn)細(xì)節(jié)，也未就如何兌現(xiàn)廣大發(fā)展中國家十分關(guān)心的多哈回合承諾給出解決方案，更未觸及怎樣切實提升發(fā)展中國家在體系中的話語權(quán)地位、保障其發(fā)展訴求得到重視，改革建議對發(fā)展中國家具有多大吸引力令人懷疑。

其四，作為美國推動本輪WTO改革的最大驅(qū)動因素，中國是另一關(guān)鍵主體，改革進(jìn)程與中國立場息息相關(guān)。但迄今中美在根本訴求上存在巨大分歧，互信水平嚴(yán)重不足，尤其美國真實意圖尚未明晰且本屆政府十分缺乏誠信。對中國來說，進(jìn)一步改革開放符合本國發(fā)展目標(biāo)。隨著中國經(jīng)濟(jì)體量增長，也必定會在WTO中承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，但這并不關(guān)乎中國經(jīng)濟(jì)運行模式的正當(dāng)性，更不會接受外部力量干預(yù)。對美國來說，若執(zhí)著于迫使中國在這一點上作出根本轉(zhuǎn)變，則雙方談判空間十分狹小。在奉行共識決策原則的WTO中，中美雙方的博弈僵局就足以導(dǎo)致WTO改革陷入困境。

2．2 WTO改革的中國立場

共識原則增加了WTO改革難度，但卻未能阻止運作程序和組織文化中的權(quán)力政治。發(fā)達(dá)國家龐大的消費市場本身就是最有力的談判杠桿，因此事實上發(fā)展中國家很難利用成員多的優(yōu)勢爭取有利談判地位。WTO改革因上訴機(jī)制隨時可能停擺、美國隨時可能退出而十分迫切，大國競爭更加劇規(guī)則調(diào)適難度。盡管困難重重，各方仍應(yīng)努力尋求可能的解決方案。一方面，WTO雖然存在民主赤字等問題，但仍是迄今為止最以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序。若這一秩序不再，各國只能尋求雙邊或區(qū)域機(jī)制，全球經(jīng)濟(jì)將陷入徹底的碎片化治理。這對世界各國都會是巨大損失，即便對美國也未見得是好消息。另一方面，雖然美國對WTO改革耐心有限，但在結(jié)果初露端倪之前，也未見得會立即退出。10月12日，美國駐WTO大使丹尼斯·謝伊（Dennis Shea）指出除非在美國具有顛覆性質(zhì)的建設(shè)性領(lǐng)導(dǎo)下，否則WTO改革不會發(fā)生。但他也認(rèn)同改革的漸進(jìn)性以及并非所有問題都需要立即解決。①Monicken， Hannah， “Shea：WTO Members‘Need to Pick a Lane’ on Reform Issues”， Inside US Trade， Oct.19， 2018， pp.44-46.因此，在美國尚未采取極端措施之前，理論上WTO成員尚有協(xié)調(diào)空間。而美國的強(qiáng)硬態(tài)度及因此帶來的不確定性對改革進(jìn)程也會產(chǎn)生一定作用力，雖然這種作用力導(dǎo)致的結(jié)果未必有益于國際社會共同利益?；谀壳靶蝿?，對中國立場建議如下：

（1）堅持公正、包容而開放的 WTO改革方向

WTO多年來停滯不前的關(guān)鍵在于，發(fā)達(dá)國家始終未正視不同成員間發(fā)展水平和關(guān)切重點差異，在推動市場開放以獲得自身準(zhǔn)入利益的同時，卻過于限制發(fā)展中國家選擇合適的貿(mào)易政策，強(qiáng)制后者必須履行特定義務(wù)以換取市場準(zhǔn)入機(jī)會。但這些條款往往并未促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)福利，以至于后者普遍認(rèn)為，即使不簽訂協(xié)議造成損失，也要比簽訂對自身不利的協(xié)議要好。②［美］約瑟夫·E·斯蒂格利茨等著，沈小寅譯：《國際間的權(quán)衡交易：貿(mào)易如何促進(jìn)發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社，2013年版，第71頁。WTO成員異質(zhì)水平高，這意味著真正有益的貿(mào)易政策應(yīng)允許存在差別。而發(fā)達(dá)國家擁有相對于發(fā)展中國家遠(yuǎn)非對稱的力量，調(diào)整成本、談判地位、人力資源、應(yīng)對沖擊和運用爭端解決機(jī)制等方面的優(yōu)勢，都是發(fā)展中國家望塵莫及的。因此，美國所呼吁的“對等”和“公平”，對發(fā)展中國家而言，既非公平也不公正。若朝此方向改革，發(fā)展中國家將面臨巨大的市場沖擊和制度調(diào)整成本，付出難以承受的代價，定然會失去繼續(xù)談判的動力，削弱對WTO體制的信心。若要談判取得進(jìn)展，所有核心內(nèi)容都須有發(fā)展中國家的參與和支持。

中國作為最大的發(fā)展中國家，應(yīng)堅持WTO朝著公正、包容和開放的方向進(jìn)行改革。

①公正。WTO應(yīng)正視發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間的發(fā)展不平衡問題。為此，談判過程和結(jié)果要以能切實增進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，避免為其施加過嚴(yán)的政策限制和過重的行政及財政負(fù)擔(dān)，提供實質(zhì)性的差別和特殊待遇并給予必要的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)援助，幫助其開展能力建設(shè)。歐盟在其改革方案中雖表示完全支持發(fā)展中國家為實現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)接受必要援助及擁有相應(yīng)靈活性，但并未包含如何實現(xiàn)這一原則的具體方法。①“European Commission Presents Comprehensive Approach for the Modernization of the World Organization”， European Commission， Sep.18， 2018， p.8.對此，中國應(yīng)堅持在接下來的改革進(jìn)程中，保障這一原則得到嚴(yán)格遵循，發(fā)達(dá)國家的承諾及WTO幫助發(fā)展中國家實施有效發(fā)展政策的義務(wù)須具備可執(zhí)行性。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的權(quán)利和義務(wù)絕不應(yīng)以“對等”為前提，“公平”的界定也不能局限于經(jīng)濟(jì)效益而應(yīng)包含促進(jìn)發(fā)展中國家發(fā)展的政治性權(quán)利。

②同①。包容。WTO的多邊性質(zhì)和成員的異質(zhì)化決定其宗旨和范圍須具備包容性。為此，不應(yīng)由某一國家或集團(tuán)主宰，更不應(yīng)規(guī)定唯一發(fā)展模式。制定規(guī)則須具有靈活性，允許成員對政策做出一定保留。近年來美國對發(fā)展中國家特殊與優(yōu)惠待遇抨擊有加，歐盟和加拿大在改革方案中就如何限制當(dāng)前WTO中發(fā)展中國家的全面靈活性提出了解決方案。歐盟主張未來這一待遇應(yīng)具有針對性和差異性，以需求為導(dǎo)向，以證據(jù)為基礎(chǔ)。對此，中國應(yīng)堅持任何對該原則的限制須具備合理性，規(guī)則的設(shè)計須避免發(fā)展中國家承擔(dān)不必要的負(fù)擔(dān)。②此外，為確保機(jī)制存續(xù)的合法性和可行性，提高決策效率不應(yīng)以犧牲多元和民主為代價。組織結(jié)構(gòu)和運作流程要真實體現(xiàn)不同行為體的話語權(quán)，特別是發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家，為其融入全球經(jīng)濟(jì)提供真正公平的機(jī)遇。

③“Concluding Remarks by the Chairperson”， WTO， Jul.11＆13， 2018， https：／／www.wto.org／english／tratop_e／tpr_e／tp475_crc_e.htm.開放。WTO應(yīng)致力于消除成員間貿(mào)易保護(hù)主義做法。為此，應(yīng)持續(xù)減少扭曲性的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，降低不合理的限制性措施，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動，推動全球化持續(xù)深入發(fā)展。但須特別注意，開放并不等同于完全自由化，步驟也非整齊劃一，應(yīng)基于自身經(jīng)濟(jì)和制度發(fā)展水平，考慮產(chǎn)業(yè)和勞動力調(diào)整成本，并允許發(fā)展中國家在適用規(guī)則和決定市場開放度上具有更多靈活性，擁有合理的過渡期間。

（2）堅定不移地推進(jìn)中國新一輪改革開放

2018年7月，WTO對中國貿(mào)易政策第七次審議結(jié)束，共有42位成員主要圍繞產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)政策、知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管等領(lǐng)域向中國提出1963個問題，數(shù)量之多創(chuàng)歷史之最。③一方面，在美國不斷施壓下，貿(mào)易政策審議機(jī)制已然具有濃厚的大國博弈色彩；另一方面，盡管中國并未違反WTO規(guī)則，但作為第二大經(jīng)濟(jì)體和第一貿(mào)易大國，世界對中國貿(mào)易政策和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)注度也與日俱增。對中國來說，最有效應(yīng)對外部壓力和表明中國對WTO改革立場的方式應(yīng)是堅定不移地推進(jìn)中國新一輪改革開放，不斷提升自身制度發(fā)展水平。

①這是維護(hù)多邊貿(mào)易體系的重要體現(xiàn)。當(dāng)今世界正處在十字路口，根據(jù)WTO貿(mào)易限制措施監(jiān)測報告，2017年10月至2018年5月，二十國集團(tuán)國家新出臺39項限制措施，較同期增長一倍。④“Rate of New Trade Restrictions from G20 Economies Doubles against Previous Period”， WTO， Jul.4， 2018， https：／／www.wto.org／english／news_e／news18_e／monit_04jul18_e.htm.而美國作為本輪全球化的推動者帶頭反對這一體系并頻繁采取保護(hù)主義措施，更是使全球化遭遇前所未有的沖擊。在此背景下，中國舉辦國際進(jìn)口博覽會、建設(shè)海南自由貿(mào)易港、降低進(jìn)口汽車關(guān)稅、放開外資股比限制等系列開放舉措，為緩解緊張局勢釋放積極信號，極大地減少不確定性，提振市場信心，為世界經(jīng)濟(jì)增長提供有力引擎，幫助維護(hù)全球貿(mào)易秩序。

②這是加強(qiáng)國際規(guī)則話語權(quán)基本前提。GATT／WTO是二戰(zhàn)后美國主導(dǎo)構(gòu)建的多邊貿(mào)易體系，體現(xiàn)其規(guī)則主導(dǎo)權(quán)和霸權(quán)利益。當(dāng)美國對體系漸生不滿卻又難以調(diào)整時，意圖主導(dǎo)削弱WTO影響的區(qū)域協(xié)定談判，逐漸重塑國際經(jīng)濟(jì)新秩序，削弱中國競爭優(yōu)勢。中國在國有企業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)、市場準(zhǔn)入等規(guī)則上與歐美國家存在不少分歧，這不僅是當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦焦點，也是WTO規(guī)則競爭重點。目前美國仍是多邊體系主導(dǎo)力量，而中國也無法繞開美國獨自發(fā)展。中國規(guī)則話語權(quán)的弱勢，會導(dǎo)致中國在包括WTO在內(nèi)的國際經(jīng)貿(mào)談判中十分被動，削弱中國推進(jìn)WTO改革和改善全球治理的合法性和影響力。因此中國須直面如何升級規(guī)則以加強(qiáng)話語權(quán)的難題，而這必須建立在進(jìn)一步改革開放和提升競爭力的基礎(chǔ)上。

三、WTO改革的前景展望

盡管關(guān)于美國世紀(jì)是否結(jié)束存在分歧，但就世界秩序正在變化已有不少共識。①例如阿米塔·阿查亞認(rèn)為，美國主導(dǎo)的世界秩序已經(jīng)終結(jié)，當(dāng)前正類似于一個“多廳影院”的復(fù)合世界，秩序的建立和管理更為多樣化和多元化，包括非國家行為體在內(nèi)的眾多行為體都會參與其中并發(fā)揮作用。以約瑟夫·奈為代表的學(xué)者則認(rèn)為，美國世紀(jì)并未結(jié)束，美國仍擁有占主導(dǎo)地位的權(quán)勢資源并在全球國家之間的力量平衡中發(fā)揮關(guān)鍵作用。但約瑟夫·奈并未否認(rèn)美國正在經(jīng)歷某種程度的相對衰落，因而美國如何運用自己的優(yōu)勢資源，作出明智的國內(nèi)和國際戰(zhàn)略選擇至關(guān)重要。而當(dāng)主導(dǎo)建立當(dāng)前國際秩序的美國對秩序日漸不滿，并以破壞秩序的方式尋求秩序重建時，世界正進(jìn)入一個不穩(wěn)定的時代。多邊貿(mào)易體系作為美國重要的抨擊和改革目標(biāo)，正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。一面是以美國為首的發(fā)達(dá)國家指責(zé)這一體系未能為其提供符合期望的經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)；一面是新興國家認(rèn)為二戰(zhàn)后的治理結(jié)構(gòu)未能公平反映世界經(jīng)濟(jì)新格局；而廣大發(fā)展中國家則對其所關(guān)切的發(fā)展需求被長期忽視而深感憤怒。WTO面臨多重攻擊，改革勢在必行。但問題在于，如何調(diào)和這些不同甚至嚴(yán)重對立的改革訴求？陷入共識困境的WTO，最終會因失去美國支持走入死局，抑或因無法承受美國壓力而被重塑？改革會否反映世界經(jīng)濟(jì)格局新變化？因受多重因素影響且形勢風(fēng)云變幻，很難準(zhǔn)確預(yù)測具體進(jìn)程，但不妨試從全球貿(mào)易體系發(fā)展趨勢及影響改革的關(guān)鍵不確定性因素入手，進(jìn)行分析。

3．1 全球貿(mào)易體系的發(fā)展趨勢判斷

（1）全球化的發(fā)展趨勢難以被徹底逆轉(zhuǎn)

經(jīng)濟(jì)全球化是運輸通信和技術(shù)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，使資源能夠在全球范圍內(nèi)進(jìn)行配置。如果我們將全球化理解成漸進(jìn)而非始終高奏凱歌的過程，可以更好理解當(dāng)前全球化遭遇的挫折。全球化在改變社會和經(jīng)濟(jì)方面的作用已經(jīng)難以被忽視，即便一段時期中保護(hù)主義情緒有所復(fù)蘇，但若不能阻斷生產(chǎn)要素在國際間流動，則難以扭轉(zhuǎn)全球化發(fā)展趨勢。歷史的進(jìn)步無法逆轉(zhuǎn)，新貿(mào)易理論更是告訴人們，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和專業(yè)分工無處不在，這意味著跨國公司不會僅因政府號召就回歸本土。根據(jù)中國商務(wù)部數(shù)據(jù)，2018年前8個月，美國對華投資同比增長23.6%，即是一個最好的例證。②“前8月中國新設(shè)外資企業(yè)數(shù)同比倍增”，商務(wù)部中國服務(wù)貿(mào)易指南網(wǎng)，2018年 9月 14日，http：／／tradeinservices.mofcom.gov.cn ／article／tongji／guonei／buweitj／swbtj／201809 ／69589.html。全球產(chǎn)業(yè)鏈已經(jīng)形成且仍在不斷擴(kuò)大，產(chǎn)品從原材料到最終消費品整個過程會流經(jīng)多個國家，使得對產(chǎn)品價值鏈的分析空前復(fù)雜。世界經(jīng)濟(jì)正變得前所未有的國際化。

雖然全球化趨勢很難扭轉(zhuǎn)，但也需要認(rèn)識到：其一，全球化的步伐可能會放緩。2008年以來，全球復(fù)蘇之路仍然崎嶇且伴隨較大不確定性，國際貿(mào)易和投資增速較以往顯著下降。貿(mào)易方面，平均增幅僅為3%。盡管2017年上升至4.7%，③“WTO Annual Report 2018”， WTO，Geneva， p.6， https：／／www.wto.org／english／news_e／pres12_e／pr658_e.htm.但較1990—2008年的6%仍有明顯差距。④“Trade Growth to Slow in 2012 after Strong Deceleration in 2011”， WTO，Geneva， Apr.12， 2012， https：／／www.wto.org／english／news_e／pres12_e／pr658_e.htm.投資方面，2017年全球跨國直接投資低迷，較2016年下降23%；⑤“World Investment Report 2017”， UNCTAD， New York ＆Geneva， p.xi， http：／／unctad.org／en／PublicationsLibrary／wir2018_en.pdf.2018年上半年主要受美國稅制改革影響，較2017年同期大幅下降41%，⑥“Global Investment Trend Monitor”， UNCTAD，New York ＆Geneva， No.30， Oct.15， 2018， https：／／unctad.org／en／PublicationsLibrary／diaeiainf2018d1_en.pdf.始終未能回歸危機(jī)前峰值水平。與此同時，諸如經(jīng)濟(jì)不平衡、環(huán)境惡化、移民危機(jī)等現(xiàn)象削弱了全球化的政治共識，一些主要經(jīng)濟(jì)體國際經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生轉(zhuǎn)向，與他國間不斷升級的沖突更是嚴(yán)重?fù)p害了商業(yè)信心和投資決策，影響世界經(jīng)濟(jì)前景。其二，政策的選擇并非無足輕重。迄今全球經(jīng)濟(jì)諸多危機(jī)，根源出自全球治理水平未能及時適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)形勢變化，而全球治理的關(guān)鍵在于國際和國內(nèi)機(jī)制的政策協(xié)調(diào)，既包括宏觀層面，也包括微觀層面。失效的政策協(xié)調(diào)會放大全球化負(fù)向溢出效應(yīng)，引發(fā)抵制全球化的思潮。其三，不同時期全球化的表現(xiàn)存在差異。當(dāng)今時代，一是全球經(jīng)濟(jì)中心正逐漸轉(zhuǎn)移至新興發(fā)展中國家，特別是亞洲地區(qū)；二是人工智能、大數(shù)據(jù)、生物技術(shù)等新一輪科技和產(chǎn)業(yè)變革正在積聚力量，而信息和通信技術(shù)對國際生產(chǎn)的重要性日益提升，數(shù)字經(jīng)濟(jì)可能會成為新工業(yè)革命的主要驅(qū)動力；三是無論是全球化還是其引發(fā)的危機(jī)全球化現(xiàn)象，都會使國際社會的相互依存進(jìn)一步增強(qiáng)。

（2）全球貿(mào)易治理多元化合作不可或缺

一方面，當(dāng)今世界比以往任何時代都更加相互依存，單一國家無法僅憑一己之力應(yīng)對各種挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)全球化在推動貿(mào)易投資增長的同時，也會放大各種外溢效應(yīng)，凸顯出全球治理重要性。然而世界政治組織和經(jīng)濟(jì)組織不同步，國際經(jīng)濟(jì)體系已然全球化，但世界政治結(jié)構(gòu)仍以民族國家為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)邊界的重要性。在國際貿(mào)易領(lǐng)域，各國政府都面臨讓全球化進(jìn)程向有利于本國利益或重商主義方向傾斜的壓力。①［美］亨利·基辛格著，胡利平等譯：《世界秩序》，中信出版社，2015年版，第483-484頁。國家間進(jìn)行政策協(xié)調(diào)做出妥協(xié)，可能會因此失去國內(nèi)政治支持，政府并非都愿意為之，由此催生出多邊制度和建立秩序的必要性。多邊體系通過為成員提供政策協(xié)調(diào)平臺，在提升合法性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性的同時，有助于提高共同應(yīng)對危機(jī)的能力。二戰(zhàn)后美國致力于構(gòu)建促進(jìn)開放市場、民主、制度合作和多邊紐帶，并視之為國際秩序的基礎(chǔ)。②［美］約翰·伊肯伯里著，門洪華譯：《大戰(zhàn)勝利之后：制度、戰(zhàn)略約束與戰(zhàn)后秩序重建》，北京大學(xué)出版社，2008年版，中文版序第26頁。因為僅憑美國自身不足以確保全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和健康，而美國的繁榮與此密切相關(guān)。

另一方面，當(dāng)今時代跨國公司遍布世界各地，資本、人力和技術(shù)在全球范圍內(nèi)自由流動，基礎(chǔ)權(quán)力結(jié)構(gòu)呈分散化特征，更多行為主體擁有話語權(quán)和話語權(quán)資源。底部的棋盤中是政府控制之外的跨越國界的關(guān)系領(lǐng)域，實力被大范圍地擴(kuò)散了，合作變得至關(guān)重要。③［美］約瑟夫·奈著，［美］邵杜罔譯：《美國世紀(jì)結(jié)束了嗎》，北京聯(lián)合出版公司，2016年版，第115頁。全球貿(mào)易治理不僅需要民族國家進(jìn)行合作，還需要跨國公司、環(huán)境、人權(quán)等政府和非政府組織甚至包括個人等非國家行為體之間的合作。多層級行為體共同構(gòu)建多元化跨國治理網(wǎng)絡(luò)，范圍覆蓋全球各地，層次包括多邊、地區(qū)、區(qū)域和雙邊，形式涵蓋各種正式和非正式組織、協(xié)定和安排。這一巨大的多元化治理網(wǎng)絡(luò)須具備有效的相互監(jiān)督和約束責(zé)任機(jī)制，切實加強(qiáng)相互間政策調(diào)適。良好的多元合作會產(chǎn)生正向溢出效應(yīng)，減輕失衡和危機(jī)概率，反之則會引發(fā)和加劇風(fēng)險。

3．2 WTO改革的不確定性因素剖析

（1）主要行為體對世界秩序變化的認(rèn)知與互動

從2001年到2010年，西方占世界經(jīng)濟(jì)的份額減少了10.33%，超過前四十年份額減少的總和。④同③，第117頁。如今，新興市場國家和發(fā)展中國家對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率已達(dá)到80%。按匯率法計算，經(jīng)濟(jì)總量占世界比重接近40%。照目前發(fā)展速度，10年后將接近世界總量的一半。⑤“習(xí)近平出席金磚國家工商論壇并發(fā)表重要講話”，人民網(wǎng)，2018 年 7 月 26 日，http：／／world.people.com.cn／n1／2018／0726／c1002-30170235.html。世界經(jīng)濟(jì)力量正從西方世界向新興國家發(fā)生轉(zhuǎn)移，全球經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)理應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整。國際金融領(lǐng)域，新興國家在國際貨幣基金組織和世界銀行中份額權(quán)和投票權(quán)有所提升。各種地區(qū)性權(quán)力集團(tuán)和治理機(jī)制正在涌現(xiàn)，以亞投行和金磚銀行為代表的新興多邊金融機(jī)構(gòu)作為當(dāng)前全球金融治理體系的補充，為世界提供更多公共產(chǎn)品，讓更多人從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲益。

以WTO為代表的多邊貿(mào)易體系改革也應(yīng)順應(yīng)世界秩序新變化。過去年間，各項議題鮮能達(dá)成共識，WTO成員對推動新協(xié)議缺乏強(qiáng)大的政治動力，更缺乏帶領(lǐng)機(jī)制走出僵局的領(lǐng)導(dǎo)力。今時今日，美國帶頭呼吁改革WTO，但出發(fā)點卻是要恢復(fù)其昔日霸權(quán)，采取的措施更是逆勢而為，以單邊主義為手段，施壓WTO朝其所界定的“對等”和“公平”方向改革。但擾亂或拋棄現(xiàn)有秩序并非是明智選擇。WTO的價值在于它為國際間貿(mào)易創(chuàng)建了以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序，是以國家同意而非單邊權(quán)力來追求自身利益最大化。遵守秩序的良好預(yù)期在于所有的成員方都能從中獲得和平利益，從而有助于實現(xiàn)國際社會的正義最大化。以摧毀秩序的方式重建秩序，會因失去合法性基礎(chǔ)而帶來更多沖突。事實上，美國多年來在世界經(jīng)濟(jì)中比重并未下降，這正說明新興經(jīng)濟(jì)體特別是中國崛起并未侵蝕美國在國際經(jīng)濟(jì)體系中的地位。有意忽視甚至扭曲這一事實，將WTO改革建立在中國能否按其界定的“市場經(jīng)濟(jì)體”作出根本性轉(zhuǎn)變，是對國際經(jīng)濟(jì)秩序的最大挑戰(zhàn)。

對于美國來說，如果能接受其他行為體在塑造世界秩序中的貢獻(xiàn)，超越以美國為中心的行事思維，正視其國內(nèi)失衡的結(jié)構(gòu)性根源，合理運用占主導(dǎo)地位的權(quán)勢資源，會為美國權(quán)力帶來更多尊重與合法性，其世界地位也能更加持久。過早讓世界陷入金德爾伯格陷阱，只會因全球經(jīng)濟(jì)下滑而殃及自身；對其他傳統(tǒng)西方國家來說，應(yīng)擁有更多全球思維。一方面，只有全球經(jīng)濟(jì)走出衰退，才不會因有效需求不足而陷入過剩危機(jī)。繁榮的世界經(jīng)濟(jì)并非僅有利于增長最快的國家，而是惠及所有地區(qū)。另一方面，應(yīng)正視發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家間巨大的不平等，制定規(guī)則時應(yīng)重視發(fā)展中國家發(fā)展訴求和改革能力，讓這些國家獲得平等融入世界的機(jī)會。致力于全球均衡發(fā)展，才能共同擁有更加光明的前景；對發(fā)展中國家來說，多邊貿(mào)易體系走向關(guān)乎生存和發(fā)展空間，應(yīng)堅定反對單邊主義和霸權(quán)政治，在積極參與國際分工的同時繼續(xù)推進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)治理改革。在此過程中要擱置分歧，共同抵制不公正的改革訴求，絕不能被眼前利益所分化，于根本利益上行短視之舉。此外，發(fā)展中國家首要任務(wù)仍是發(fā)展，國內(nèi)改革須基于國情，權(quán)衡制度調(diào)整和執(zhí)行成本，避免付出過于高昂的改革代價。

WTO改革應(yīng)順應(yīng)歷史大勢，否則定會影響其保持活力的合法性和有效性。因此其未來恰恰需要逐漸適應(yīng)不再受制于美國單邊權(quán)力的新多邊主義而非恢復(fù)美國霸權(quán)秩序，改革過程也應(yīng)體現(xiàn)世界秩序變化帶來的相應(yīng)調(diào)整。但秩序改革任重而道遠(yuǎn)，不僅取決于美國如何認(rèn)知和應(yīng)對其權(quán)力變化，也與其他行為體如何認(rèn)知和應(yīng)對美國權(quán)力高度相關(guān)。各方都應(yīng)保持理性和克制，堅持在秩序框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。態(tài)度過于激進(jìn)，訴求過于失當(dāng)，會失去合作基礎(chǔ)，讓改革無以為繼。WTO所有成員能否對此擁有正確認(rèn)知并作出調(diào)適，對塑造多邊貿(mào)易體系的未來至關(guān)重要。

（2）地區(qū)主義是否能成為多邊主義的有益補充

WTO從未拒絕過地區(qū)主義。早在關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）成立之初，就允許區(qū)域一體化作為最惠國待遇和非歧視原則的例外而存在。①GATT第24條第5款中規(guī)定，“本協(xié)定的規(guī)定不得阻止在締約方領(lǐng)土之間形成關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)，或阻止建立關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)所必需的臨時協(xié)議”，但為避免對WTO支柱性原則造成根本性破壞，該款同時規(guī)定優(yōu)惠區(qū)域內(nèi)的WTO成員與非優(yōu)惠區(qū)域內(nèi)的WTO成員進(jìn)行貿(mào)易時，不得設(shè)立高于該優(yōu)惠區(qū)域建立前更嚴(yán)格的限制水平。GATT／WTO為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定留下空間，主要基于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實考慮，同時也是因為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定同樣以促進(jìn)貿(mào)易自由化為目標(biāo)。而當(dāng)WTO談判機(jī)制陷入僵局，不斷擴(kuò)張的地區(qū)主義成為一種必然，填補WTO規(guī)則空白或在前者基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升自由化水平，以滿足不斷上升的經(jīng)濟(jì)一體化需求。另一方面，當(dāng)世界權(quán)力逐漸分散化，地區(qū)主義也成為完善全球治理的補充形式，以彌補多邊機(jī)制局限。因此，地區(qū)主義和多邊主義并非天然排斥。在理想狀態(tài)下，兩者可相互補充，提升全球治理合法性與有效性。

但須注意的是，地區(qū)主義并非只是正向溢出效應(yīng)。其一，區(qū)域協(xié)定在提升區(qū)域內(nèi)一體化水平，為成員提供更高經(jīng)濟(jì)福利的同時，因區(qū)域內(nèi)優(yōu)惠待遇并不適用于區(qū)域外貿(mào)易伙伴，必然導(dǎo)致歧視。不僅帶來貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，也可能形成新的保護(hù)主義，侵蝕多邊貿(mào)易體系的制度基礎(chǔ)；其二，區(qū)域協(xié)定不斷涌現(xiàn)，導(dǎo)致多邊貿(mào)易體系“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重。特別是當(dāng)主導(dǎo)地區(qū)主義的力量并非是彌補多邊體系不足，而是帶有明顯的地緣政治目的，將其作為削弱、抵制甚至替代多邊體系的工具時，則會成為架空多邊主義的威脅。而僅地區(qū)主義本身，尚不能為全球經(jīng)濟(jì)治理提供足夠完善的方案。

這一風(fēng)險正在不斷加劇，最大挑戰(zhàn)正來自于體系的構(gòu)建者——美國。因?qū)Ξ?dāng)前體系利益分配嚴(yán)重不滿，且共識原則加大了改革難度，美國對WTO的支持和耐心日益減少，試圖推動地區(qū)主義，削弱WTO的影響和作用。奧巴馬時期將跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）作為亞太經(jīng)濟(jì)政策抓手，企圖利用地區(qū)主義，將中國排斥在充滿活力的亞太經(jīng)濟(jì)圈外，抑制中國在WTO體系中的收益。特朗普同樣也在推動地區(qū)主義，但與其前任仍試圖在多邊框架內(nèi)尋求調(diào)整不同，在其認(rèn)為WTO規(guī)則對美國不利時，則直接棄之不顧，屢次動用國際社會極少使用的“國家安全”名義，對他國施加關(guān)稅威脅。借助美國遠(yuǎn)強(qiáng)于他國的實力，施壓對手做出讓步，以簽署更有利于美國的貿(mào)易協(xié)定。①USTR，“2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report”，Mar.2018，p.2.特朗普政府認(rèn)為此前所簽署的貿(mào)易協(xié)議不利于美國產(chǎn)業(yè)和工人，不符合美國國家利益，為此重新談判美韓和北美自貿(mào)協(xié)定，并積極爭取與世界其他潛在伙伴談判更好的貿(mào)易協(xié)定。這是美國貿(mào)易政策議程的五大支柱之一。特朗普執(zhí)政以來，重新談判美韓和北美自貿(mào)協(xié)定，即將與歐盟和日本開展自貿(mào)協(xié)定談判，都是運用這一邏輯的充分體現(xiàn)。2018年9月底達(dá)成的美墨加自貿(mào)協(xié)定中的“非市場經(jīng)濟(jì)體”相關(guān)條款，是美國用自身國內(nèi)法將他國劃分為“市場經(jīng)濟(jì)體”和“非市場經(jīng)濟(jì)體”兩大陣營，并以此限制成員方未來選擇自貿(mào)協(xié)定伙伴的強(qiáng)權(quán)體現(xiàn)。②USMCA （2018），Chapter 32，Section B，Article 32.10.若WTO改革不如其所愿，不排除美國有退出可能。③“Axios： Trump Privately Says He Wants to Withdraw from WTO”， CNN， Jun.29， 2018， https：／／www.cnn.com／2018／06／29／politics／trump-world-trade-organization／index.html.因此，美國是以民族主義大國角色行事，推動以恢復(fù)霸權(quán)秩序為目的的地區(qū)主義。這種做法在削弱多邊貿(mào)易體系的同時，給WTO改革方向施加了前所未有的壓力。

相互依存的國際社會所需要的是真正包容而開放的地區(qū)主義，在減少區(qū)域內(nèi)貿(mào)易壁壘的同時，吸引并允許區(qū)域外經(jīng)濟(jì)體參與，縮小區(qū)域內(nèi)外歧視水平，減少保護(hù)主義壁壘和貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)。此類地區(qū)主義能促進(jìn)地區(qū)間包容合作，改善碎片化效應(yīng)，與多邊主義一起構(gòu)成復(fù)合性全球治理結(jié)構(gòu)，可提升應(yīng)對復(fù)雜變化的能力，促進(jìn)全球化發(fā)展。但若以自由為名行保護(hù)之實，排斥并遏制他國發(fā)展以確保本國領(lǐng)先優(yōu)勢，甚至逼迫他國按其所界定的“市場經(jīng)濟(jì)體”進(jìn)行改變，④“China’s Envoy Smells ‘Gunpowder’ as US Ambassador Opens Fire on Beijing’s Economic Model at WTO”， South China Morning Post， Jul.27， 2018， https：／／www.scmp.com／news／china／diplomacy-defence／article／2157070／chinas-envoy-smells-gunpowderus-ambassador-opens-fire.此類地區(qū)主義非但不能成為多邊主義的有益補充，還會導(dǎo)致世界分裂成不同模式的貿(mào)易集團(tuán)，嚴(yán)重割裂經(jīng)濟(jì)一體化，給世界經(jīng)濟(jì)增長帶來陰影。

綜上所述，盡管全球化發(fā)展趨勢不會徹底扭轉(zhuǎn)，全球治理結(jié)構(gòu)中多元化合作必不可少，但當(dāng)前WTO內(nèi)外的改革之爭因關(guān)涉美國所主導(dǎo)的單極世界秩序變化而變得空前復(fù)雜。WTO所有成員特別是主要行為體對此如何認(rèn)知并作出反應(yīng)，全球貿(mào)易治理體系中不斷擴(kuò)張的地區(qū)主義究竟是作為多邊體系的補充還是成為大國地緣競爭的工具，以上因素對WTO改革走向至關(guān)重要。

四、結(jié) 語

任何貿(mào)易談判都會出現(xiàn)各國經(jīng)濟(jì)學(xué)家難以達(dá)成一致的復(fù)雜問題，在此基礎(chǔ)上還須進(jìn)行政治、安全、環(huán)境等諸多因素權(quán)衡，達(dá)成共識須基于各方利益讓渡和政策調(diào)適，需要足夠的政治意愿方能加以推動。正如WTO總干事羅伯特·阿澤維多所提醒的，多邊主義并不總是“得到你想要的”，而是大家都能接受“最好結(jié)果”，追求前者是“失敗的秘訣”。⑤“WTO Ministerial： In Landmark Move， Country Coalitions Set Plans to Advance on New Issues”， ICTSD， Dec.14， 2017， https：／／www.ictsd.org／bridges-news／bridges／news／wto-ministerial-in-landmark-move-country-coalitions-set-plans-to-advance.WTO改革若要取得進(jìn)展，發(fā)達(dá)國家須認(rèn)真對待發(fā)展中國家的發(fā)展訴求，妥善處理好新舊問題，在解決新貿(mào)易形態(tài)給全球監(jiān)管規(guī)制協(xié)調(diào)帶來挑戰(zhàn)的同時，正視多哈回合失敗根源，否則任何談判都會因得不到發(fā)展中國家的支持再次陷入僵局。而將關(guān)涉全球164個成員福利的WTO改革異化為大國競爭戰(zhàn)場以恢復(fù)霸權(quán)秩序，不僅陷多邊貿(mào)易體系于崩潰邊緣，更是全球經(jīng)濟(jì)治理的巨大倒退，或?qū)⒁l(fā)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)。中國應(yīng)堅決維護(hù)這一來之不易的多邊貿(mào)易體系，與國際社會共同抵制貿(mào)易保護(hù)主義。短期內(nèi)在改革難以取得突破性進(jìn)展前，可先推動基于最惠國待遇原則、開放的諸邊協(xié)定談判。在這場體現(xiàn)在WTO改革中的中美規(guī)則競爭中，中國一方面須加快自身改革步伐，在符合國家發(fā)展目標(biāo)之處盡快縮小和西方國家間的規(guī)則分歧，以提升在WTO改革中的話語權(quán)；另一方面，仍須堅持保障實現(xiàn)發(fā)展中國家發(fā)展訴求的立場，即便未必能從未來一些具體規(guī)則中獲益。這不僅對維護(hù)WTO宗旨目標(biāo)至關(guān)重要，也有助于推進(jìn)WTO改革順利進(jìn)行。