文／中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 王宏偉

2018年，中國應(yīng)急管理事業(yè)迎來了發(fā)展的春天。我國在機構(gòu)改革中整合了11個部門的13項職能，組建了全新的應(yīng)急管理部，并展開了一系列大刀闊斧的改革。應(yīng)急管理部邊組建、邊應(yīng)急、邊防范，成功地處置了臺風(fēng)“溫比亞”和“山竹”、金沙江和雅魯藏布江四次斷流形成的堰塞湖險情、重慶公交車墜江等突發(fā)事件，彰顯了新建部的新?lián)?dāng)、新作為。然而，組建應(yīng)急管理部是一場應(yīng)急管理的偉大變革，對中國應(yīng)急管理的總體格局都產(chǎn)生了重大的影響，其中必然伴隨著嚴重的困難和嚴峻的挑戰(zhàn)，非巨大的勇氣和超凡的創(chuàng)新精神不能予以應(yīng)對。

組建應(yīng)急管理部的四大難點

組建應(yīng)急管理部是黨中央針對我國災(zāi)害事故多發(fā)、頻發(fā)的現(xiàn)實，對中國應(yīng)急管理資源與力量進行的一項革命性重組，其目的是增強應(yīng)對重大安全風(fēng)險能力、實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。如果將此輪行政體制改革比作一場“體操大賽”，組建應(yīng)急管理部則是難度系數(shù)最高的一個“動作”。究其原因如下所述。

第一，應(yīng)急管理部涉及11個部門，每個部門都在漫長的發(fā)展歷史中形成了獨特的工作機制、工作方法，養(yǎng)成了特別的組織文化。將這些部門整合在“一個屋檐下”，必然要解決諸多“馬勺”與“鍋沿”的沖突。

第二，應(yīng)急管理部的組建跨越軍地界限，吸納了公安消防與武警森林轉(zhuǎn)隸的官兵。這項改革打破了消防自誕生以來“非軍即警”的慣例，產(chǎn)生了20萬人身份從軍人到百姓轉(zhuǎn)變的急劇落差，其中缺少一個緩沖地帶。應(yīng)急管理改革既要承擔(dān)軍隊改革可能外溢的風(fēng)險，又要減緩應(yīng)急救援體系調(diào)整可能帶來的震蕩。消防體制改革的成敗不僅影響著中國應(yīng)急救援的效率和能力，而且還關(guān)系著中國整體的社會穩(wěn)定與國家安全。

第三，應(yīng)急管理部整合的職能既涉及實體部門，也涉及議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。在原有應(yīng)急體制下，許多部門就是因制度疊床架屋、職能界定不清而容易相互推諉扯皮的“歡喜冤家”。部門之間的齟齬所形成的歷史偏見有可能會延續(xù)到應(yīng)急管理部之中，昔日機構(gòu)間協(xié)調(diào)問題有可能會演化為機構(gòu)內(nèi)沖突。

第四，應(yīng)急管理部的組建面臨著繁重的整合任務(wù)。具體而言，整合可分為四類：一是多個應(yīng)對對象的整合。自然災(zāi)害與事故災(zāi)難、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)火災(zāi)與森林草原火災(zāi)、火災(zāi)與洪災(zāi)的特點不同，演進規(guī)律各異，應(yīng)對方式有別，如何統(tǒng)籌？這是個難題。二是不同層級間的整合。應(yīng)急管理部的職責(zé)既涉及管理層面的整體設(shè)計與合作協(xié)調(diào)，也涉及實操與技術(shù)層面的應(yīng)急救援，可以說“頂天立地”。如何實現(xiàn)上下一致、統(tǒng)分結(jié)合，做起來似乎并沒有說起來那么容易。三是防與救的整合。防與救是應(yīng)急管理鏈條上緊密連接的兩個環(huán)節(jié)，但在改革中卻被行政邊界重新切割在兩個部門。例如，洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林草原火災(zāi)的防范責(zé)任在水利部、自然資源部、國家林草局，但救援的職責(zé)卻被劃撥給了應(yīng)急管理部。四是整合衍生的問題。例如，中國地震局從國務(wù)院直屬局變成應(yīng)急管理部部管局，其地震救援的職能被劃轉(zhuǎn)到應(yīng)急管理部的地震和地質(zhì)災(zāi)害救援司，震災(zāi)防御職能也面臨著國家“放管服”改革的影響，存在與住建部切分的挑戰(zhàn)，剩下的地震預(yù)報與科普宣教職能則“不硬、不實”，短期難以減小。如何重新找準(zhǔn)定位，這需要中國地震局從融入應(yīng)急管理部的角度去進行思考，對職能進行再挖掘、再整合。不僅如此，中國地震局對沒有并入應(yīng)急廳局的省級部門實行垂直管理。但是，一些地市的地震科技局卻被并入應(yīng)急管理局，上下體制不一致，給管理帶來新挑戰(zhàn)。

應(yīng)急管理部組建后的九大創(chuàng)新

創(chuàng)新是應(yīng)急管理事業(yè)攻堅克難的“法寶”和取得進步的不竭動力。在不到一年的時間里，應(yīng)急管理部邊組建、邊應(yīng)急，在組建中摸索應(yīng)急管理的創(chuàng)新之道，在災(zāi)害事故應(yīng)對中檢驗應(yīng)急管理創(chuàng)新的成果，基本確立了新時代應(yīng)急管理的總體框架?？傮w而言，應(yīng)急管理的創(chuàng)新體現(xiàn)在以下9個方面。

一是把防范重大安全風(fēng)險作為應(yīng)急管理部的首要任務(wù)。以往，我國應(yīng)急管理飽受“重救輕防”的詬病。應(yīng)急管理部組建后，繼續(xù)推進安全生產(chǎn)體制改革，重視自然災(zāi)害防治，將應(yīng)急管理的關(guān)口向前推移。一方面，提高對自然災(zāi)害預(yù)警的精確性和有效性；另一方面，將應(yīng)急資源預(yù)置到災(zāi)害可能的發(fā)生地，嚴陣以待，有效地防范了臺風(fēng)等自然災(zāi)害的襲擊。

二是將應(yīng)急管理的覆蓋范圍向城市向鄉(xiāng)村拓展。我國有著高風(fēng)險的城市，不設(shè)防的農(nóng)村。防災(zāi)減災(zāi)能力的差異是因為城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中形成的“剪刀差”造成的。以往，我國應(yīng)急管理設(shè)定的情境主要在城市。黨的十八大以來，我國基于對“三農(nóng)”工作高度重視，推出了“精準(zhǔn)扶貧”的政策。應(yīng)急管理部將扶貧與減災(zāi)結(jié)合起來，開始籌劃加強農(nóng)村的自然災(zāi)害防治能力。

三是從借鑒國際經(jīng)驗到強調(diào)構(gòu)建大國特色應(yīng)急體系轉(zhuǎn)變。客觀地講，中國應(yīng)急管理重視國際交流與合作始于冷戰(zhàn)結(jié)束后對“國際減災(zāi)十年”行動的參與，并不是新生現(xiàn)象。應(yīng)急管理部專門成立國際合作和救援局，專門負責(zé)應(yīng)急管理的國際交流與合作。在國家推進“一帶一路”建設(shè)的背景下，應(yīng)急管理部以自身業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，積極服務(wù)于國家總體外交，致力于為構(gòu)建人類命運共同體作出貢獻。站在新時代的起點上，應(yīng)急管理部以探索中國特色應(yīng)急管理新路子為使命，積極構(gòu)建中國特色應(yīng)急體制和體系，以彰顯中國制度的優(yōu)越性，而不是一味借鑒、引進西方先進經(jīng)驗，表現(xiàn)出強大的道路與制度自信。

四是從單純注重“實操、管用”向強調(diào)基礎(chǔ)理論研究轉(zhuǎn)變。以往，我國應(yīng)急管理強調(diào)注重實操性，以求管用、有效。這種“快餐式”的建設(shè)思路使應(yīng)急管理陷入“墻上蘆葦”的困境，缺少扎實的基礎(chǔ)理論研究。全國應(yīng)急管理工作會議提出，要加強應(yīng)急管理基礎(chǔ)理論研究，這成為一個重要的“風(fēng)向標(biāo)”，必將為應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展注入長久的動力。

五是注重社會應(yīng)急救援力量的建設(shè)。社會力量是政府應(yīng)急管理的得力助手和有效補充。但是，社會力量的參與具有一定的自發(fā)性。在缺少有效制度設(shè)計的情況下，這種自發(fā)性可能就會表現(xiàn)為盲目性和無序性。組建后，應(yīng)急管理部專門調(diào)研了應(yīng)急救援力量建設(shè)情況，并展開社會力量應(yīng)急救援的技能大賽。隨著相關(guān)制度建設(shè)的完善，社會力量參與應(yīng)急救援管理將更加規(guī)范，渠道將更加暢通。

六是加強應(yīng)急文化建設(shè)。應(yīng)急文化塑造的是應(yīng)急組織勇挑重擔(dān)、敢打硬仗的魂魄。習(xí)近平總書記專門為國家綜合性消防救援隊伍授旗并致訓(xùn)詞，提出“對黨忠誠、紀律嚴明、赴湯蹈火、竭誠為民”的要求。全國應(yīng)急管理工作會議提出，要培育“極端認真負責(zé)、甘于犧牲奉獻、勇于擔(dān)當(dāng)作為、善于開拓創(chuàng)新”的應(yīng)急管理特色文化、在原有應(yīng)急管理“進工廠、進農(nóng)村、進學(xué)校、進社區(qū)”的基礎(chǔ)上，應(yīng)急管理部又提出進機關(guān)事業(yè)單位、進家庭、進公共場所，以推廣應(yīng)急科普知識，增強全社會防災(zāi)減災(zāi)的意識，提高自救互救的能力，讓應(yīng)急文化“軟實力”發(fā)揮“硬作用”。

七是基于綜合性的理念為基層應(yīng)急管理賦能。國務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會上，應(yīng)急管理部表示，將命名近1500個全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)。以往，我國多個部門按照條條管理的思路，設(shè)立了防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)、安全社區(qū)等名目繁多的項目，上面千條線，下面一根針，基層壓力山大。綜合減災(zāi)示范社區(qū)的建設(shè)將多個項目并為一個項目，減輕了基層的負擔(dān)，也符合綜合性應(yīng)急管理的思想。全國應(yīng)急管理工作會議指出，要“實施基層應(yīng)急能力提升計劃”。提高基層應(yīng)急能力，前提是為基層賦能，提供基層應(yīng)急所需的人力、物力、財力資源。未來，應(yīng)急管理部將推動應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、網(wǎng)格化管理，建設(shè)基層應(yīng)急救援中心，這些都是實實在在的為基層賦能之舉。

八是建設(shè)國家綜合性消防救援隊伍。應(yīng)急管理部成功實現(xiàn)了公安消防和武警森林部隊的轉(zhuǎn)隸、專制，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級指揮”的原則，打造一支按照紀律部隊標(biāo)準(zhǔn)來加以約束的應(yīng)急救援主力軍和國家隊，使其從“單災(zāi)種”應(yīng)急向“全災(zāi)種”應(yīng)急轉(zhuǎn)變。為了保障這支隊伍的穩(wěn)定性和戰(zhàn)斗力，應(yīng)急管理部推動國家出臺 《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》，包括一個總體方案和職務(wù)職級序列設(shè)置、人員招錄使用和退出管理、職業(yè)保障3個子方案，保證了應(yīng)急管理改革期間的隊伍不散、人心不亂、干勁兒不減。

九是在實踐中初步摸索出一些新的應(yīng)急管理機制。這主要體現(xiàn)在三個方面：一是部門聯(lián)動機制，即聯(lián)合會商與聯(lián)動響應(yīng)機制。應(yīng)急管理部充分發(fā)揮五大議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用并將其界定為指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)，由自己牽頭，組織相關(guān)部門在后方聯(lián)合會商。同時，各部門組成聯(lián)合工作組趕赴事發(fā)地，指導(dǎo)當(dāng)?shù)貞?yīng)急響應(yīng)工作。按照這種模式，應(yīng)急管理部成功處置了金沙江、雅魯藏布江斷流事件、重慶公交車墜江事件等災(zāi)害事故，實現(xiàn)了指揮結(jié)構(gòu)的扁平化，避免了現(xiàn)場多個部門指揮部的多頭指揮。二是防災(zāi)救災(zāi)一體化機制。應(yīng)急管理部根據(jù)災(zāi)害預(yù)警，派出工作組指導(dǎo)地方做好災(zāi)害的應(yīng)對準(zhǔn)備，并前置隊伍和資源。一旦災(zāi)害發(fā)生，工作組就轉(zhuǎn)而投入搶險救災(zāi)之中。三是信息發(fā)布機制。應(yīng)急管理部通過國務(wù)院新聞辦公室平臺，向外界和公眾傳遞信息，增強自身工作的透明度與回應(yīng)性。這改變了以往在突發(fā)事件后發(fā)布信息的傳統(tǒng)，有利于應(yīng)急管理部形象的塑造，也滿足了公眾知情的需求。同時，應(yīng)急管理部正在建設(shè)中國應(yīng)急信息網(wǎng)并使之成為面向公眾的信息發(fā)布平臺：平時進行公共安全教育并發(fā)布預(yù)警信息，災(zāi)時發(fā)布救災(zāi)動態(tài)信息。未來，當(dāng)重大災(zāi)害事故發(fā)生后，中國應(yīng)急信息網(wǎng)可以動態(tài)發(fā)布救災(zāi)需求信息，引導(dǎo)志愿者理性、有序參與，增強救災(zāi)捐贈的針對性和有效性。應(yīng)急管理部何以能創(chuàng)新？筆者認為，這與以下因素是分不開的：

第一，黨的十八大后，黨中央站在確保中華民族偉大復(fù)興進程不被遲滯、中斷的高度，對國家安全和公共安全高度重視。習(xí)近平總書記對防災(zāi)減災(zāi)和安全生產(chǎn)做出了一系列重要論述，親自為國家綜合性消防救援隊伍授旗并致訓(xùn)詞，從提升國家治理體系和能力現(xiàn)代化水平出發(fā)，發(fā)表了關(guān)于自然災(zāi)害防治能力、防范化解重大風(fēng)險的專門講話，給應(yīng)急管理改革指出了前行的方向。

第二，黨的十八大以來，黨中央正風(fēng)肅紀、有貪必反，提振了黨心和民心，廣大黨員干部的規(guī)矩意識、紀律意識大幅度提升，有令不行、有禁不止成為“過去時”。這為各項改革措施的出臺提供了良好的政治生態(tài)和制度環(huán)境，保證了各項改革措施的順利到位。改革政策的執(zhí)行力前所未有。

第三，應(yīng)急管理部的創(chuàng)新與2003年“非典”以來我國對應(yīng)急管理規(guī)律的不懈探索是分不開的。盡管我國應(yīng)急管理在發(fā)展中遭遇過巨大的體制性困惑，但長期奮戰(zhàn)在應(yīng)急一線的干部們?nèi)蝿谌卧?，勾勒出現(xiàn)代應(yīng)急管理的基本框架，為后者積累了豐富的經(jīng)驗、提供了寶貴的教訓(xùn)。

第四，應(yīng)急管理部把握歷史機遇，高標(biāo)準(zhǔn)自我要求，具有較為清晰、科學(xué)的目標(biāo)設(shè)定，銳意進取，矢志改革。立部之初，就提出要實現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”，而不是“物理相加”。所謂的“化學(xué)反應(yīng)”，就是各個相關(guān)部門經(jīng)過整合不僅會水乳交融，而且要產(chǎn)生新質(zhì)量。全國應(yīng)急管理工作會議提出，“到黨的二十大勝利召開之前，是新時代應(yīng)急管理事業(yè)夯實基礎(chǔ)、開創(chuàng)新局的關(guān)鍵階段，要抓住機遇、乘勢而上，緊緊圍繞防范化解重大安全風(fēng)險，堅持邊應(yīng)急、邊建設(shè)，力爭通過三到四年努力，基本形成統(tǒng)一指揮、專場兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急體制，基本完成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系構(gòu)建，基本健全應(yīng)急管理法律制度體系，安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，自然災(zāi)害防治能力建設(shè)明顯減小，應(yīng)急救援隊伍形成一套完整的制度、走出中國特色新路子，系統(tǒng)黨風(fēng)、政風(fēng)全面改善，應(yīng)急管理能力和水平顯著提升，為滿足人民日益增長的安全需要提供有力保障”。路線確定之后，干部就是決定因素。組建以來，應(yīng)急管理部對內(nèi)著力打造忠誠擔(dān)當(dāng)、自身干凈、勇于作為的干部隊伍，對外壓實風(fēng)險防控的責(zé)任，如通過約談地方政府等方式，增強其安全責(zé)任意識，為各項改革措施的執(zhí)行清道鋪路。

未來應(yīng)急管理改革的挑戰(zhàn)

2018年是應(yīng)急管理部的開局之年。自然災(zāi)害因災(zāi)死亡失蹤人口、倒塌房屋數(shù)量、直接經(jīng)濟損失比近五年平均下降了60%、78%和34%；生產(chǎn)安全事故總量、較大事故、重特大事故與上年相比實現(xiàn)“三下降”，重特大事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別下降24%和33.6%。2018年全年未發(fā)生死亡30人以上的特大事故，這在新中國成立以來還屬首次。但是，會議也指出，“我國應(yīng)急能力總體不適應(yīng)嚴峻復(fù)雜的公共安全形勢，不適應(yīng)新時代人民日益增長的安全需求”。這一基本判斷是符合我國當(dāng)前國情的。

2017年，我國城市化率達到58.52%，但未來依舊有巨大的增長空間。隨著城市化進程的快速發(fā)展，大量人口與財富向城市集中。由于管理能力的滯后，城市、特別是特大城市成為高風(fēng)險的匯集之地、水電氣熱等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施相互依賴，耦合成一個復(fù)雜的系統(tǒng)。一旦有任何微小的擾動，整個系統(tǒng)就可能出現(xiàn)整體性崩潰。

受經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約，我國農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)意識不強、能力薄弱，十分脆弱。在城市化進程中，大量青壯年勞力進城務(wù)工，留守的婦女、兒童和老人成為脆弱性人群。而且，一些偏遠鄉(xiāng)村的人口居住分散，遠離中心城市，遇到火災(zāi)等突發(fā)事件得不到有效的外部救援。而且，隨著“煤改氣”“煤改電”等工程的實施，農(nóng)村又面臨著新興風(fēng)險考驗。由于安全意識和技能的不足，許多地方的農(nóng)村并沒有為生活方式的快速變化做好充分準(zhǔn)備。

到2017年底，我國60歲以上的老人已經(jīng)超過2.4億，占總?cè)丝诘?7%強。按照國際社會的標(biāo)準(zhǔn)，這個比例超過10%，就意味著進入老齡化社會。老年人的反應(yīng)速度與應(yīng)變能力都呈現(xiàn)出退化的特征，防災(zāi)減災(zāi)將會面臨更大的挑戰(zhàn)。風(fēng)險社會遭遇老齡化社會，就如同“青春期遇到更年期”，矛盾問題將更加突出。

我國在邁向后工業(yè)社會的過程中，信息技術(shù)的發(fā)展將帶來諸多前所未有、聞所未聞的新型風(fēng)險，傳統(tǒng)風(fēng)險與新型風(fēng)險交織疊加、互聯(lián)互鎖，令既往的應(yīng)急管理經(jīng)驗失效、失靈。所以，應(yīng)急管理必須要具備超強的想象力并不斷銳意創(chuàng)新。

從人類發(fā)展的現(xiàn)實看，由于全球氣候的變化，世界各地遭遇極端天氣挑戰(zhàn)的不斷增大。世界有兩大自然災(zāi)害帶，即北半球中緯度災(zāi)害帶和環(huán)太平洋災(zāi)害帶。我國處于這兩大災(zāi)害帶上，加上幅員遼闊、地貌復(fù)雜、氣候類型多樣等因素，受到自然災(zāi)害的影響巨大。同時，在前腳邁入后工業(yè)社會的同時，我國后腳還處于工業(yè)社會，正處于工業(yè)化快速發(fā)展的過程中，安全生產(chǎn)并沒有超越脆弱期、爬坡期。

2018年，我國發(fā)生的“溫比亞”和“山竹”臺風(fēng)，金沙江和雅魯藏布江斷流等自然災(zāi)害和”7·12”宜賓爆燃、張家口“11·28”爆燃等事故，基本上沒有超出常規(guī)突發(fā)事件的范疇，其規(guī)模、影響、危害程度等相對有限。而且，即使是在金沙江、雅魯藏布江堰塞湖搶險過程中，并沒有社會力量的大規(guī)模自發(fā)參與。應(yīng)急體制、機制中隱藏的問題可能并沒有充分暴露。天不一定總幫忙，但人一直要努力。應(yīng)急管理部要居安思危，遵循底線思維，將災(zāi)害事故的情景設(shè)想得足夠壞，始終立足于“打大仗”“打硬仗”的要求，不斷提高非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急能力。

改革是一個解決問題的過程。然而，解決老問題，也可能會產(chǎn)生新問題。特別是，應(yīng)急管理改革越向基層延伸，問題可能就會越具體。而且，地方應(yīng)急管理改革并非國家應(yīng)急管理改革的規(guī)?？s小、簡單對標(biāo)。有些在國家層面沒有遇到的問題，在地方層面就會成為難以規(guī)避的難題。

一是國家綜合性消防隊伍的”分級指揮”必須要有明確的制度。這支隊伍是國家隊、主力隊，由應(yīng)急管理部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但災(zāi)害事故多為地方的。地方如能在突發(fā)事件初期階段就調(diào)動隊伍應(yīng)對，小事就能被及時遏制，避免大事發(fā)生。但是，省區(qū)市一級的改革中，消防總隊有領(lǐng)導(dǎo)進入應(yīng)急廳局的領(lǐng)導(dǎo)班子，但應(yīng)急廳局的主官并沒有獲得消防救援的授銜。消防總隊與應(yīng)急廳局是什么關(guān)系，這需要應(yīng)急管理部特別予以明確。在一些省區(qū)，由于轄區(qū)地域廣闊，應(yīng)急廳局沒有現(xiàn)場指揮的慣例。但是，像北京等直轄市，應(yīng)急局需要現(xiàn)場指揮，關(guān)系不理順的問題影響巨大。而且，到地市一級，這種問題就會普遍存在。

筆者建議，應(yīng)急管理部要盡快建立消防分級指揮機制，包括特殊情況下“邊調(diào)動、邊報告”制度。同時，地方可以依托政府和企業(yè)合同制消防隊伍以及工礦企業(yè)的救援隊伍，打造應(yīng)急救援的地方隊。平時，國家隊對地方隊在業(yè)務(wù)上予以支持和指導(dǎo)； 戰(zhàn)時，兩支隊伍相互配合、協(xié)同應(yīng)急。

二是基層社區(qū)在消防應(yīng)急方面出現(xiàn)的空檔必須盡快予以彌補。長期以來，我國社區(qū)的消防工作主要依靠社區(qū)民警來完成。以往，消防是公安的一個警種，與社區(qū)警察一道，共同接受公安部的管理。但是，消防轉(zhuǎn)制后非軍非警，警察管社區(qū)消防成為歷史。在此背景下，社區(qū)消防應(yīng)急誰來管？一些人提出，應(yīng)急管理改革的基本盤是安全生產(chǎn)，社區(qū)消防可以依托安監(jiān)站。筆者認為，這是不現(xiàn)實的，因為設(shè)立安監(jiān)站的地方對危化品生產(chǎn)等事務(wù)的監(jiān)管壓力巨大。而且，安全生產(chǎn)在火災(zāi)隱患排查與撲救方面并不專業(yè)。筆者建議，應(yīng)急管理部應(yīng)該盡快建構(gòu)基層應(yīng)急體系，設(shè)立應(yīng)急服務(wù)站，同熟悉社區(qū)情況的民警密切合作，共同確保社區(qū)的公共安全。

三是應(yīng)急管理部要繼續(xù)完善機制建設(shè)。在開局之年，我國探索的應(yīng)急機制還處于雛形階段，不穩(wěn)定、不成熟在所難免。部門聯(lián)動機制構(gòu)建的背景是：在機構(gòu)改革的過程中，相關(guān)部門職責(zé)交接并未徹底完成。在中央領(lǐng)導(dǎo)批示的約束下，聯(lián)動沒有遇到問題。但是，按照底線思維，將問題設(shè)想得更加嚴重一些：如果權(quán)力交接已經(jīng)完成，如果中央領(lǐng)導(dǎo)未及時批示，情況將會如何？前方工作組與后方聯(lián)合會商組之間的關(guān)系可能更為復(fù)雜。這是因為：在媒體高度發(fā)達的時代，身處突發(fā)事件現(xiàn)場的工作組有時不一定會比后方會商人員知曉的信息更全面、詳實。而且，前方工作組一定要有臨機決斷的權(quán)力。在什么情況下誰來決策，這恐怕是一個需要認真論證與研究的問題。還有，軍隊的使命職責(zé)聚焦練兵打仗。解放軍、武警部隊參與特大災(zāi)害事故救援可能會得到極其嚴格的限制。軍地協(xié)同、聯(lián)動如何進行？而且，防災(zāi)救災(zāi)一體化機制也存在著改進的巨大空間。預(yù)置隊伍和資源是以精確預(yù)警為前提的。但是，面對非常規(guī)突發(fā)事件，預(yù)警是十分困難，甚至是根本不可能的。試想，臺風(fēng)“十防九空”，行經(jīng)路線詭譎。前置的工作組有可能成為“追風(fēng)人”，甚至可能因臺風(fēng)而被困，成為需要救助的對象。此外，重大安全風(fēng)險防范要構(gòu)建風(fēng)險研判、防控協(xié)調(diào)、防控責(zé)任機制等機制，將任務(wù)層層分解、逐級落實。

四是應(yīng)急管理部要建立相對清晰的責(zé)任邊界意識并廣為宣傳。大應(yīng)急管理是龐雜、復(fù)雜的事務(wù)，應(yīng)成為全政府、全社會的共同職責(zé)。作為應(yīng)急管理的專業(yè)部門，應(yīng)急管理部不是“全能部”，更不是“萬能部”。良好的制度設(shè)計應(yīng)該讓專業(yè)部門做自己最擅長的事情。不能以開放性職責(zé)條款為由，要求應(yīng)急管理部完成所有“臨時交辦的事項”。

五是應(yīng)急管理部要建立合理、科學(xué)的績效激勵機制，在強調(diào)干部敢擔(dān)當(dāng)、有作為、講情懷的同時，讓人勞有所得、心平氣和。例如，有些部門負責(zé)日常監(jiān)管，但容易被追責(zé)、問責(zé)。有些部門負責(zé)事后的救援，其成績?nèi)菀妆煌癸@。無論在物質(zhì)上的工資待遇，還是在精神上的鼓勵刺激，應(yīng)急管理部應(yīng)在績效評價、宣傳報道、追責(zé)問責(zé)等方面建立體現(xiàn)公平、公正精神的機制，以有效維護內(nèi)部的和諧與組織整體的士氣。

危言不是危機，也不是為了制造危機。危言是一劑醍醐灌頂?shù)目嗫诹妓?。筆者認為，作為新起步的應(yīng)急管理部的使命重大，前景光明。中國應(yīng)急管理改革正在路上，周雖舊邦，其命維新，為了實現(xiàn)改革目標(biāo)，新一代應(yīng)急管理人必須不斷在理論和實踐上銳意進取、不斷創(chuàng)新。改革不是一場風(fēng)花雪夜的浪漫事，它是一場脫胎換骨的革命，必然充滿沖突與震蕩。但是，多一些頂層設(shè)計、多一些創(chuàng)新思維，就會少很多沖突、少很多震蕩。