李絨萱，仝如強，孫偉杰

(1.吉林省水土保持局，吉林 長春 130022； 2.吉林省水土保持科學研究院，吉林 長春 130022)

吉林省地處東北黑土區(qū)中部，是國家重要的生態(tài)屏障、商品糧基地和能源、裝備制造基地，是我國水土流失較為嚴重的省份之一。目前，吉林省共有水土流失面積4.82萬km2，侵蝕溝6.29萬條，嚴重的水土流失已成為吉林省生態(tài)文明建設、全面建成小康社會、經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。2017年9月22日，吉林省政府以“吉政函〔2017〕103號”批復了《吉林省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，標志著吉林省水土保持工作進入了規(guī)劃引領、科學防治的新階段?！兑?guī)劃》科學制定了全省水土保持預防、治理和監(jiān)管的總體方略，明確了建成與吉林省經濟社會發(fā)展相適應的水土流失綜合防治體系，到2030年全口徑累計新增治理水土流失面積29 980 km2的總體目標任務，是吉林省依法防治水土流失、破解水土保持發(fā)展瓶頸和今后一個時期水土保持工作的綱領性文件，更是吉林省貫徹落實國家生態(tài)文明建設的具體行動指南。因此，在當前吉林省經濟社會發(fā)展形勢和國家對吉林省水土保持工作的總體要求下，研究如何落實好《規(guī)劃》，對指導全省9個地市(州)、60個縣(市、區(qū))的水土保持工作具有重要的現(xiàn)實意義。

1 《規(guī)劃》落實的法律依據(jù)及重要意義

1.1 貫徹落實《規(guī)劃》是水土保持法賦予的法定職責

水土保持法明確了水土保持規(guī)劃的法律地位。法律明確規(guī)定“水土保持規(guī)劃一經批準，應當嚴格執(zhí)行” “各級政府應當加強統(tǒng)一領導，對規(guī)劃確定的任務，安排專項資金，并組織實施”。水土保持事關國計民生，是各級政府的一項重要職責。經批準的《規(guī)劃》具有法律效力和權威性，《規(guī)劃》確定的目標任務，各級政府及有關部門應當采取有效措施予以實現(xiàn)?！兑?guī)劃》劃定的水土流失重點防治區(qū)及確定的對策措施，各級政府及有關部門應當服從和落實。因此，貫徹落實《規(guī)劃》是法律賦予各級政府和水行政主管部門的神圣職責，是依法履行政府職能的基本要求，也是推動水土保持法全面落實的關鍵所在。

1.2 貫徹落實《規(guī)劃》是踐行國家及吉林省生態(tài)文明建設的具體行動

水土流失是吉林省重大的生態(tài)環(huán)境問題，水土保持是生態(tài)文明建設的重要組成部分。近年來，黨中央、國務院和吉林省委、省政府高度重視生態(tài)文明建設，作出一系列重大決策部署，對全省水土保持工作提出了新的要求?！兑?guī)劃》突出“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態(tài)文明理念，緊密結合生態(tài)文明建設的總體要求，科學制定了全省水土保持工作的總體目標任務和對策措施，是落實國家生態(tài)文明建設總體部署的具體行動指南。因此，貫徹落實《規(guī)劃》就是當前各級政府踐行生態(tài)文明建設的具體行動，保障《規(guī)劃》目標任務的順利實現(xiàn)就是抓住了保護和改善生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設的關鍵舉措。

1.3 貫徹落實《規(guī)劃》是吉林省經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐

水土資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的基礎性資源。吉林省是國家重要的生態(tài)屏障、商品糧基地和工業(yè)基地，由于森林采伐、大規(guī)模墾殖等歷史原因，森林后備資源不足、濕地萎縮、黑土地退化，水土流失日益嚴重，經濟社會發(fā)展受到制約?！兑?guī)劃》以保護和合理利用水土資源為主線，以主體功能區(qū)規(guī)劃為重要依據(jù)，制定了全省水土流失預防、治理和水土保持監(jiān)管的總體方略，構建了東部長白山水源涵養(yǎng)帶、西部濕地草原生態(tài)維護帶預防戰(zhàn)略空間格局和中東部山地丘陵綜合治理區(qū)、中部漫川漫崗綜合治理區(qū)治理戰(zhàn)略空間格局，明確提出要加強森林、濕地、草原生態(tài)屏障建設，加強黑土區(qū)坡耕地、侵蝕溝綜合整治，改善農業(yè)生產條件和人居生活環(huán)境，促進貧困地區(qū)脫貧，推進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。因此，貫徹落實《規(guī)劃》，做好水土流失預防和治理工作，是保障吉林省糧食、生態(tài)、防洪及飲水安全，推動吉林省全面建成小康社會及經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。

1.4 貫徹落實《規(guī)劃》是提升水土流失防治水平的實現(xiàn)途徑

目前，吉林省水土保持工作仍然面臨著進程偏緩、標準偏低、監(jiān)管滯后等問題?！兑?guī)劃》更加注重發(fā)揮生態(tài)修復能力，加快防治進程；更加注重防治的針對性、精準性和科學性，明確了不同區(qū)域的水土保持主導功能和防治方向；更加注重防治體系的完整和治理能力的提升，對強化監(jiān)測、科技和信息化建設，加強監(jiān)督執(zhí)法、宣傳教育和制度創(chuàng)新均作了具體安排。因此，貫徹落實《規(guī)劃》是突破瓶頸制約、推動水土保持現(xiàn)代化發(fā)展的重要手段，也是推動吉林省水土流失防治向更高層次、更高水平邁進的途徑。

2 《規(guī)劃》落實過程中存在的問題

2.1 市、縣級水土保持規(guī)劃編制進度滯后

2015年12月全國規(guī)劃通過國務院批復后，吉林省水土保持規(guī)劃正式進入編制進程，2016年完成了規(guī)劃編制、征求意見等工作，2017年1月通過了技術審查，最終于2017年9月取得省政府批復，前后歷經2年左右時間。省級規(guī)劃批復后，省水利廳立即要求各市(州)、縣(市、區(qū))開展本級水土保持規(guī)劃編制工作。但是，由于規(guī)劃編制涉及面廣、技術要求高、經費落實不到位等原因，全省市(州)、縣(市、區(qū))級規(guī)劃編制工作進度總體相對滯后。

2.2 政府領導機制有待健全，部門間協(xié)作能力亟待加強

《規(guī)劃》批復后，吉林省水土保持局對各縣(市、區(qū))關于《規(guī)劃》落實和成果應用的工作十分重視，組織了多次全省水利系統(tǒng)水土保持培訓，要求各地每年如期上報《規(guī)劃》落實工作進展情況和新增水土流失治理面積情況。根據(jù)各地《規(guī)劃》落實工作進展情況和年度上報材料，發(fā)現(xiàn)有下列幾個問題亟待解決：①吉林省土地面積廣，地形地貌多樣，東、中、西部的水土流失類型、成因和對經濟社會發(fā)展的影響程度相差較大，各地政府對《規(guī)劃》的掌握和重視程度不一；②全省水土保持目標責任考核制度尚未出臺，各地政府水土保持領導機制尚未有效建立，政府組織領導的作用尚未有效發(fā)揮；③部門責任分工不明確，溝通和協(xié)作能力不足，上報的年度水土流失治理完成情況存在數(shù)據(jù)重疊、遺漏的情況。

2.3 監(jiān)測及信息化工作基礎薄弱，技術人才缺乏

近些年，吉林省按照國家水土保持動態(tài)監(jiān)測和信息化工作的總體要求，提高了各地對水土保持動態(tài)監(jiān)測和信息化工作的理解和認識，并通過組織培訓提高了工作人員的信息化技術水平。但是，由于全省各地動態(tài)監(jiān)測和信息化工作均處于起步階段，基礎十分薄弱，技術和人才較為缺乏，現(xiàn)階段多數(shù)縣(市、區(qū))仍無法完全達到國家對監(jiān)測及信息化工作的新要求，需要進一步加強監(jiān)測和信息化建設，加強人員培訓和人才培養(yǎng)工作。

2.4 人為水土流失尚未得到有效控制，社會公眾水土保持意識有待加強

近年來，吉林省通過加強監(jiān)督管理、加大宣傳教育、加強技術培訓等工作，使全社會對水土保持的認識有了明顯的提高，但總體來看，全社會的水土保持意識仍有待進一步加強，主要體現(xiàn)在四個方面：①社會公眾對水土流失、水土保持的認知程度仍然不高，人們對水土保持的認識仍然停留在“植樹種草”的初級階段，另外對政府水土保持機構職能劃分也存在認識盲區(qū)，社會公眾水土保持法制意識薄弱，無法有效行使對水土流失違法事件的監(jiān)督舉報權利；②對國家重點水土保持工程的認識不到位，農民阻礙工程施工、管護不力的情況仍然存在；③生產建設活動中急功近利、破壞水土資源的情況仍有發(fā)生，一些地方仍然存在順坡耕種、毀林種植的現(xiàn)象，生產建設項目在工程建設過程中對臨時措施的重視程度仍然不足，對水土流失防治責任和義務不能做到全面落實；④民間資本參與水土保持的程度較低。

3 《規(guī)劃》落實的措施和對策

3.1 加快推進市、縣級水土保持規(guī)劃編制工作

為推進吉林省9個地市(州)、60個縣(市、區(qū))的水土保持規(guī)劃編制工作，全面貫徹落實國家及省級規(guī)劃，吉林省水利廳相繼發(fā)布了《關于印發(fā)市(州)、縣(市、區(qū))級水土保持規(guī)劃編制工作指導性意見的通知》(吉水保函〔2017〕9號)、《關于宣傳貫徹落實吉林省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)的通知》(吉水保〔2017〕793號)等文件，制定了縣(市、區(qū))級規(guī)劃編制提綱，明確了縣(市、區(qū))級規(guī)劃編制的總體要求和時間表，要求各地要從全面推進生態(tài)文明建設的高度，切實增強責任感、使命感和緊迫感，以《規(guī)劃》為指導，突出地方特點，做到本級與上級規(guī)劃總體目標任務相銜接，盡快組織編制，爭取本級政府早日批復實施；同時，將“水土保持規(guī)劃編制完成情況”作為重要指標列入了《吉林省水土保持目標責任考核辦法(試行)》。當前吉林省市(州)、縣(市、區(qū))級水土保持規(guī)劃編制、審查等工作已全面展開，全省水土保持規(guī)劃體系建設進度明顯加快。

3.2 加強組織領導，形成各部門齊抓共促的良好局面

水土流失防治是一項綜合性、復雜性的工作，水土保持工作的艱巨性、長期性、廣惠性和公益性決定了水土保持任務的落實不能完全依靠和運用市場機制進行，也不能單一依靠某一部門去完成，而是必須依靠各級人民政府的高度重視，加強組織領導和宏觀調控，發(fā)改、財政、水利、環(huán)保、農業(yè)、農村等各有關部門要密切協(xié)調配合，并充分調動民間資本和廣大群眾的積極性，這樣才能真正取得成效。為此，吉林省水利廳在組織編寫《吉林省水土保持目標責任考核辦法(試行)》的過程中，經慎重研究考量、多方征求意見，將“建立政府水土保持聯(lián)席會議機制、部門上報年度水土保持工作、本級財政資金安排”等多項政府職責內容作為重要指標寫入了考核辦法；同時，在縣(市、區(qū))級規(guī)劃的審查過程中，明確要求將“部門分工、任務分解”的內容作為專項章節(jié)寫入縣(市、區(qū))級規(guī)劃。從上至下進一步加強各級政府和相關部門的重視程度，從制度層面對各地落實《規(guī)劃》形成有效促進和約束，強化政府職責，形成部門協(xié)作、齊抓共促的良好工作局面。

3.3 明確責任分工，細化落實《規(guī)劃》重點目標任務

《規(guī)劃》明確提出，到2020年，基本建成全省水土流失綜合防治體系，新增水土流失治理面積9 680 km2；到2030年，建成全省水土流失綜合防治體系，新增水土流失治理面積29 980 km2。各級人民政府要加強組織領導，加大資金支持力度，建立考核機制，明確發(fā)改、財政、水利、環(huán)保、農業(yè)農村等部門的責任分工，確保水土保持工作穩(wěn)步推進，各項目標任務有效落實。各級水行政主管部門要堅持突出重點、項目驅動，抓緊開展《規(guī)劃》明確的重要江河源頭區(qū)、重要水源地和松嫩濕地草原等3個重點預防項目，以及重點區(qū)域、坡耕地、侵蝕溝和示范區(qū)建設等4個重點治理項目的前期工作，做好水土保持重點項目儲備及論證，及時編制項目實施方案，爭取規(guī)劃確定的重點防治項目盡早立項實施，同時要進一步健全項目管理機制，加強跟蹤檢查，確保工程建設進度、質量和效益。

3.4 完善投入機制，加強《規(guī)劃》實施情況督促檢查

各地要逐步建立并完善與經濟社會發(fā)展水平相適應的水土保持投入機制，根據(jù)《規(guī)劃》確定的任務和本地區(qū)水土保持工作實際，合理安排水土保持工作經費，并將其納入年度計劃和財政預算，確保水土保持工作需要和規(guī)劃任務完成。要加大資金投入力度，及時足額落實地方配套資金，嚴格項目資金管理使用制度，確保工程資金及時落到實處，保證工程建設的進度、質量和效益。要積極拓寬資金渠道，按照《吉林省水土保持條例》和吉林省水土保持補償費的有關規(guī)定及要求，做好水土保持補償費征收和使用管理，加快建立多元化、多渠道的投入保障機制。要在保障公共財政對水土保持投入水平的同時，廣泛吸納民間資本投入水土保持，充分調動社會力量參與水土流失防治的積極性。

各地要建立健全《規(guī)劃》實施的跟蹤檢查機制和定期評估機制，加強監(jiān)督檢查，及時總結經驗、解決問題，確保《規(guī)劃》部署的各項工作落到實處、確定的目標要求如期實現(xiàn)。各市(州)、縣(市、區(qū))水行政主管部門應將落實《規(guī)劃》的工作進展情況按照上級要求如期報送省水利廳。省水利廳應定期對各地進行督促檢查和考核評估，考核評估結果按年度向省政府報告。

3.5 加強制度建設，切實抓好水土保持監(jiān)督管理

《規(guī)劃》提出了當前和今后一個時期水土保持配套法規(guī)和制度建設的主要內容。各地要認真落實《規(guī)劃》要求，加強水土保持配套制度建設，加快構建上下銜接、結構合理、切合實際的水土保持法規(guī)制度體系。要扎實做好全省水土保持“雙隨機一公開”監(jiān)督管理工作，進一步加強水土保持監(jiān)督管理能力建設，嚴格履行法定監(jiān)管職責，強化水土保持事中事后監(jiān)管，大力提升依法行政能力和水平，依法嚴肅查處違法違規(guī)行為，有效控制人為水土流失。嚴格落實地方各級政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。加快推進水土保持方案審批規(guī)范化、標準化，不斷優(yōu)化審批流程，提高審批效率，嚴格審批標準，確保審批質量。

3.6 夯實工作基礎，全面支撐水土保持工作健康發(fā)展

《規(guī)劃》對水土保持監(jiān)測、科技、信息化和宣傳教育等基礎性工作作了明確安排。各地要按照《吉林省水土流失動態(tài)監(jiān)測規(guī)劃(2018—2022年)》的要求，大力推進區(qū)域水土流失動態(tài)監(jiān)測工作，健全水土流失監(jiān)測評估體系，掌握水土流失及其防治動態(tài)變化情況，綜合評價水土流失防治效果，定期發(fā)布公報。要切實強化水土保持信息化建設，依托吉林省水土保持信息綜合管理平臺，統(tǒng)籌科研、技術、設備和網絡力量，依托先進的網絡及通信資源，充分利用高分辨率衛(wèi)星影像和多區(qū)域、多門類、多層次的監(jiān)測手段，逐步實現(xiàn)國家水土保持重點工程“圖斑精細化”管理、生產建設項目“天地一體化”動態(tài)監(jiān)控和監(jiān)管全覆蓋，為依法落實水土保持目標責任制和考核獎懲制度、防范人為水土流失提供技術支撐。要加快建立監(jiān)測評價與開發(fā)管控、監(jiān)督執(zhí)法、考核問責的聯(lián)動機制，充分發(fā)揮監(jiān)測在政府決策、經濟社會發(fā)展和社會公眾服務中的作用。要進一步提升水土保持科技工作的貢獻率，加強水土保持關鍵技術研究，推廣先進、科學、實用的水土保持新技術，不斷提高防治效果。要加強水土保持科技示范園建設，增強技術示范、成果推廣和科普宣教的綜合效應。要加強水土保持專業(yè)人才培養(yǎng)，不斷提升水土保持從業(yè)人員業(yè)務素質，為水土保持工作提供有力的人才支撐。要強化水土保持宣傳，把水土保持教育納入國民教育體系，建設并完善宣傳教育平臺，發(fā)揮新聞媒體作用，大力營造良好的水土保持生態(tài)建設氛圍，進一步增強全民水土保持意識。