■文／房連泉

在建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度過(guò)程中，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度形成了一定的歷史債務(wù)，隨著人口老齡化的加快，養(yǎng)老金的支付壓力增大。2000年全國(guó)社會(huì)保障基金作為社保戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金正式成立，多年來(lái)國(guó)有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社保基金取得了一定進(jìn)展，尤其是黨的十九大以來(lái)，各項(xiàng)改革措施密集出臺(tái)，這項(xiàng)工作得到大力推進(jìn)。在當(dāng)前新的形勢(shì)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)正面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)：人口結(jié)構(gòu)趨向老齡化，勞動(dòng)力增速下降；供給側(cè)改革大力推進(jìn)，企業(yè)社保降費(fèi)正在落實(shí)；養(yǎng)老基金收支壓力增大，部分地區(qū)當(dāng)期收不抵支；國(guó)有企業(yè)改革加速，股權(quán)結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步優(yōu)化；養(yǎng)老基金入市啟動(dòng)，資本市場(chǎng)與社保基金加快互動(dòng)。在此背景下，亟須加快推進(jìn)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)全國(guó)社?；鸬倪M(jìn)程。

“劃轉(zhuǎn)”的現(xiàn)實(shí)意義

為社保降費(fèi)提供支持保障。我國(guó)企業(yè)社保負(fù)擔(dān)較重，名義費(fèi)率為28%，如果采用新的全社會(huì)加權(quán)平均工資口徑，制度內(nèi)繳費(fèi)人口實(shí)際負(fù)擔(dān)率也達(dá)到20%以上。從今年5月1日開(kāi)始，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取“雙降”政策，即降低企業(yè)繳費(fèi)率4個(gè)百分點(diǎn)，并且在繳費(fèi)基數(shù)上采用新的全社會(huì)加權(quán)平均工資口徑。降費(fèi)必然對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入產(chǎn)生影響，在此背景下，通過(guò)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；?，用于彌補(bǔ)降費(fèi)帶來(lái)的支付缺口十分必要。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國(guó)國(guó)有凈資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)50萬(wàn)億元，如果按10%的比例劃轉(zhuǎn)，社?；鸬墓杀疽?guī)模將增加5萬(wàn)億元左右；2018年央企利潤(rùn)總額達(dá)到3.3萬(wàn)億元，按10%的分紅計(jì)算，當(dāng)年度社?；鹂色@得的收益為3300億元，可用于支持4個(gè)百分點(diǎn)左右的費(fèi)率下降。

為資本市場(chǎng)發(fā)展注入長(zhǎng)期資金。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，包括全國(guó)社?；?、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金和職業(yè)年金以及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等養(yǎng)老金融體系參與者，可以提供大量資本積累，為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供重要助力。特別是全國(guó)社?；鹳Y金體量大，秉持長(zhǎng)期投資、責(zé)任投資、價(jià)值投資的理念，不但能夠極大推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老金融業(yè)事業(yè)發(fā)展，還有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，壯大資本市場(chǎng)上的長(zhǎng)期投資規(guī)模，減少市場(chǎng)波動(dòng)。

“劃轉(zhuǎn)”的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

全球有30個(gè)國(guó)家建立了用于養(yǎng)老目的的社保儲(chǔ)備基金。根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)，2015年末全球公共養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的資產(chǎn)為5.6萬(wàn)億美元，其中美國(guó)聯(lián)邦社保信托基金規(guī)模最大，為2.8萬(wàn)億美元，其次為日本的1.1萬(wàn)億美元。韓國(guó)、加拿大和瑞典等國(guó)家都建立了較大規(guī)模的社保儲(chǔ)備基金。從性質(zhì)上劃分，社保儲(chǔ)備基金可劃分為繳費(fèi)型儲(chǔ)備基金（資金來(lái)源于強(qiáng)制性社保繳費(fèi)）和非繳費(fèi)型儲(chǔ)備基金，其中非繳費(fèi)型儲(chǔ)備基金是國(guó)家利用各類(lèi)公共資源專(zhuān)門(mén)建立的儲(chǔ)備基金，資產(chǎn)來(lái)源渠道包括財(cái)政注資、國(guó)有資產(chǎn)劃撥和各類(lèi)自然資源等。例如，挪威的“全球政府養(yǎng)老基金”和俄羅斯的“國(guó)家福利金”的資產(chǎn)都來(lái)源于石油收入；智利的“養(yǎng)老儲(chǔ)備金”的資金來(lái)自銅出口的外匯收入。也有不少?lài)?guó)家通過(guò)財(cái)政注資或劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)建立社保儲(chǔ)備基金。例如，澳大利亞的“未來(lái)基金”是專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金，其資金主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款和國(guó)有企業(yè)的股份，政府根據(jù)每年的實(shí)際財(cái)政盈余情況對(duì)該基金進(jìn)行注資，并劃撥?chē)?guó)家電信公司的股份進(jìn)入該基金。截至2017年6月，澳大利亞“未來(lái)基金”的資產(chǎn)已達(dá)1335億美元，其中政府注資和資產(chǎn)劃撥為605億美元，其余730億美元來(lái)自近10年的投資收益。法國(guó)的“養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”（ FRR）建立于1999年。2001年頒布的《法國(guó)社會(huì)保障法案》對(duì)FRR的來(lái)源作出了界定，主要包括4個(gè)方面：一是稅率為2%的社會(huì)稅，征自房產(chǎn)和資本收益；二是FRR的贏余；三是變賣(mài)部分國(guó)有資產(chǎn)的收入，包括來(lái)自儲(chǔ)蓄銀行的撥入資金以及出售移動(dòng)電話經(jīng)營(yíng)許可證的收入等；四是社會(huì)贈(zèng)與和基金收益。

中國(guó)多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)尚處于初級(jí)階段，總體看養(yǎng)老基金積累規(guī)模較小，儲(chǔ)備十分有限，基金籌資缺乏穩(wěn)定的來(lái)源。全國(guó)社?；鸪闪⒂?000年，資金來(lái)源于中央財(cái)政預(yù)算撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集渠道，至2017年底資產(chǎn)總額為2.2萬(wàn)億元，僅占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2.5%, 明顯低于國(guó)際水平。例如，截至2015年底，加拿大全國(guó)養(yǎng)老金資產(chǎn)總計(jì)3.5萬(wàn)億加元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP 1.99萬(wàn)億加元的176%；美國(guó)2017年三支柱養(yǎng)老基金總計(jì)高達(dá)31萬(wàn)億美元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的160%。由于我國(guó)人口總量大、人口老齡化程度不斷加深，并且由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌等原因，未來(lái)養(yǎng)老金支付面臨巨大壓力，當(dāng)前形勢(shì)下發(fā)展壯大社保基金的任務(wù)十分迫切。

加快“劃轉(zhuǎn)”的主要建議

加強(qiáng)立法明確全國(guó)社會(huì)保障基金的發(fā)展規(guī)劃。2011年我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施，首次以法律形式明確了國(guó)家設(shè)立全國(guó)社會(huì)保障基金的制度安排。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》，這是首部關(guān)于全面規(guī)范基金來(lái)源、性質(zhì)、使用、管理運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督等內(nèi)容的行政法規(guī)。上述法律與行政法規(guī)為全國(guó)社?；鹨婪ㄩ_(kāi)展投資運(yùn)營(yíng)提供了重要政策基礎(chǔ)。在具體的投資規(guī)范方面，當(dāng)前全國(guó)社?；痖_(kāi)展投資的主要依據(jù)仍然是2001年和2006年先后頒布實(shí)施的《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》和《全國(guó)社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》。上述規(guī)章隨著時(shí)間的推移,原有部分規(guī)定內(nèi)容已不能適應(yīng)全國(guó)社?；鸬陌l(fā)展以及相應(yīng)投資環(huán)境的變化，迫切需要盡快修訂完善。為確保全國(guó)社會(huì)保障基金的健康持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該盡快出臺(tái)統(tǒng)一的立法，整合完善目前各個(gè)單獨(dú)的相關(guān)規(guī)定。

全國(guó)社會(huì)保障基金目標(biāo)規(guī)模的確定，應(yīng)該以未來(lái)養(yǎng)老金缺口的發(fā)生時(shí)間和規(guī)模測(cè)算為依據(jù)。從其他國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的發(fā)展來(lái)看，許多國(guó)家都設(shè)定了較多并且相對(duì)穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道，例如愛(ài)爾蘭“國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”年度劃入規(guī)模與GDP掛鉤，挪威“政府全球養(yǎng)老基金”的來(lái)源除預(yù)算撥付之外還包括石油業(yè)務(wù)稅收收入和二氧化碳排放稅收收入等。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以立法形式明確全國(guó)社保基金的法律地位、目標(biāo)規(guī)模、使用條件和投資策略等內(nèi)容，為基金的長(zhǎng)期發(fā)展提供法律保障。

加速?lài)?guó)有資本劃轉(zhuǎn)進(jìn)程。2001年6月，國(guó)務(wù)院頒布的《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》規(guī)定，含國(guó)有股的公司境內(nèi)外證券市場(chǎng)首發(fā)和增發(fā)時(shí)，均按融資額的10%出售國(guó)有股并全部上繳給全國(guó)社?；?。2009年6月，財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、社保基金會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》重啟了境內(nèi)國(guó)有股劃轉(zhuǎn)。該實(shí)施辦法規(guī)定，股權(quán)分置改革新老劃斷后在境內(nèi)證券市場(chǎng)首發(fā)的含國(guó)有股公司，須將發(fā)行量10%對(duì)應(yīng)的國(guó)有股劃轉(zhuǎn)給全國(guó)社保基金持有。2017年11月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》，明確了路線圖和時(shí)間表。依據(jù)實(shí)施方案，劃轉(zhuǎn)國(guó)企10%的股權(quán)充實(shí)到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中，實(shí)行兩步走戰(zhàn)略。第一步，2017年選擇部分中央企業(yè)和部分省份開(kāi)展試點(diǎn)。中央企業(yè)包括國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央管理企業(yè)3至5家、中央金融機(jī)構(gòu)2家。試點(diǎn)省份的劃轉(zhuǎn)工作由有關(guān)省（區(qū)、市）人民政府具體組織實(shí)施。第二步，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018年及以后，分批劃轉(zhuǎn)其他符合條件的中央管理企業(yè)、中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)以及中央金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有股權(quán)，盡快完成劃轉(zhuǎn)工作。

從公開(kāi)信息來(lái)看，截至2019年1月底，第一批5家試點(diǎn)的劃轉(zhuǎn)已經(jīng)完成，第二批15—20家劃轉(zhuǎn)的名單已經(jīng)確定，絕大部分都是集團(tuán)公司層面的股權(quán)。但從總體上看，國(guó)有資本的劃轉(zhuǎn)進(jìn)程還相當(dāng)緩慢，社保降費(fèi)形勢(shì)進(jìn)一步將劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的工作提上了日程，應(yīng)結(jié)合降費(fèi)后養(yǎng)老基金缺口的測(cè)算情況，從中央和地方兩個(gè)層面出臺(tái)相應(yīng)的方案，明確分批劃轉(zhuǎn)的時(shí)間表和劃轉(zhuǎn)規(guī)則?？刹僮鞣桨甘?，盡快篩選盈利能力強(qiáng)和分紅水平高的劃轉(zhuǎn)對(duì)象，落實(shí)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)政策。

設(shè)立全國(guó)社?；鸬姆忾]期和支付期規(guī)劃。國(guó)際上許多國(guó)家都對(duì)養(yǎng)老儲(chǔ)備基金做出封閉期或支付期的規(guī)定。例如，愛(ài)爾蘭“國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”封閉期為2025年之前，支付期為2025—2055年；在封閉期期間國(guó)家每年按GDP的1%注資充實(shí)基金，在支付期期間，結(jié)合65歲以上人口預(yù)計(jì)增長(zhǎng)情況，制定資金支付的規(guī)劃；新西蘭“超級(jí)年金基金”封閉期為2020年7月之前，每年劃入的資金與未來(lái)基金的支付需求相掛鉤；荷蘭“養(yǎng)老儲(chǔ)備基金”的封閉期為2020年之前，并且每年撥入資金不少于1.1億歐元。

目前我國(guó)的全國(guó)社會(huì)保障基金尚未規(guī)定這方面的內(nèi)容，使得基金發(fā)展缺乏規(guī)劃，資產(chǎn)流動(dòng)性與支付需求之間不能協(xié)調(diào)匹配。結(jié)合我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口的測(cè)算結(jié)果，可以將全國(guó)社會(huì)保障基金封閉期設(shè)定在未來(lái)10—20年期間，并據(jù)此確定每年撥入的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)進(jìn)度。具體的基金劃撥規(guī)模目標(biāo)可參考養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)、中央調(diào)劑基金比率以及延遲退休方案等一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)改革參數(shù)，將全國(guó)社?；鹋c基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革聯(lián)動(dòng)起來(lái)，實(shí)行一攬子的頂層改革設(shè)計(jì)方案。從投資策略來(lái)看，在封閉期初始階段社?；饝?yīng)堅(jiān)持長(zhǎng)期投資理念，資產(chǎn)組合可以涉及基礎(chǔ)設(shè)施等長(zhǎng)期資產(chǎn)，但隨著支付期臨近，要不斷提高資產(chǎn)的流動(dòng)性，以保證基金充足的支付能力?！?/p>