劉 俊 李開明

上海市第六次規(guī)劃土地工作會議提出“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的指導方針[1]?！渡虾Ｊ叙B(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃（2015 2040年）》（以下簡稱“養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃”）的主要目的是通過對畜禽養(yǎng)殖用地的減量和畜禽場的優(yōu)化布局，降低畜禽養(yǎng)殖對生態(tài)環(huán)境的污染。本論文以養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃為例，對減量規(guī)劃的原則和路徑進行研究和分析。

1 背景和現(xiàn)狀

《上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃（2015 2040年）》由上海市農(nóng)委牽頭，市規(guī)劃資源局、市環(huán)保局等相關(guān)部門組織編制。規(guī)劃于2014年底啟動，成果經(jīng)相關(guān)部門和專家多次論證后于2016年初取得批復(fù)。規(guī)劃包括畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃兩部分，本文僅對畜禽養(yǎng)殖規(guī)劃中存量用地優(yōu)化進行研究。

1.1 相關(guān)文獻綜述

在長三角、珠三角、京津冀等城鎮(zhèn)化水平較高的城市群，由于行政邊界和土地資源的制約，迫使城市發(fā)展由外延式增長走向內(nèi)涵式發(fā)展。通過對存量用地的優(yōu)化，可以減少城鎮(zhèn)低效使用土地，提高基礎(chǔ)設(shè)施利用率，實現(xiàn)集聚式發(fā)展，提高城鎮(zhèn)效益[2-3]。在上海市的實踐中，通過郊野單元規(guī)劃實現(xiàn)建設(shè)用地的優(yōu)化和減量，即通過對集建區(qū)外工業(yè)用地和宅基地的整理和置換，把建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地，達到建設(shè)用地的減量[4-5]。通過文獻綜述發(fā)現(xiàn)，既有存量用地優(yōu)化的實踐和研究主要集中于建設(shè)用地的減量，缺少在農(nóng)用地和專項規(guī)劃中的實踐和研究[6]。因此本文以養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃為例，探討了農(nóng)用地存量用地優(yōu)化中的特點和難點。

1.2 發(fā)展目標與模式

一方面，從既有的歷史經(jīng)驗來看，在2007年雪災(zāi)、2013年禽流感發(fā)生時，外地提供的畜禽產(chǎn)品量嚴重不足，難以滿足市民的基本畜禽產(chǎn)品需求。在這種情況下，上海本地養(yǎng)殖的畜禽產(chǎn)品為市民提供了基本的畜禽產(chǎn)品供應(yīng)，保證了城市的正常運營。另一方面，從東京、香港、首爾等國際大城市的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成來看，均保留了一定比例的本地畜禽養(yǎng)殖量。基于以上兩方面原因，上海作為特大城市，為保證城市功能的正常運轉(zhuǎn)，需要保證一定的畜禽養(yǎng)殖量。

上海發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)采取何種發(fā)展模式，主要由土地、資本和勞動力3大生產(chǎn)要素的投入情況決定。由于上海地少人多需求大的現(xiàn)實，決定了上海不可能照搬澳新模式（草地畜禽養(yǎng)殖）；同時受土地因素的約束，亦不可能照搬美加模式（大農(nóng)場發(fā)展）；受環(huán)保條件的制約，歐洲的家庭農(nóng)場模式也不完全適用于上海。上海發(fā)展畜禽養(yǎng)殖應(yīng)采取適合自身發(fā)展條件的模式，應(yīng)堅持“畜田配套、種養(yǎng)平衡”的原則；堅持發(fā)展標準化規(guī)模養(yǎng)殖，突出畜禽養(yǎng)殖的適度規(guī)模和堅持優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)和畜禽場區(qū)域布局的原則。

1.3 現(xiàn)狀問題和對策

目前上海畜禽養(yǎng)殖業(yè)存在兩方面問題。

第一，畜禽養(yǎng)殖量過大，超過了環(huán)境的承載能力，造成了農(nóng)業(yè)的面源污染，影響了居民的生活質(zhì)量和城市的長遠發(fā)展。第二，畜禽養(yǎng)殖占用大量農(nóng)用地，畜禽養(yǎng)殖場規(guī)模小、布局分散，降低了農(nóng)用地的使用效率，同時養(yǎng)殖水平低，影響產(chǎn)品質(zhì)量。

表1 上海市常住居民畜產(chǎn)品需求測算表

因此，畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃的主要方向是提質(zhì)減量。提質(zhì)主要體現(xiàn)在學習借鑒國內(nèi)外先進養(yǎng)殖技術(shù)，提高養(yǎng)殖生產(chǎn)水平，實行標準化規(guī)模養(yǎng)殖，確保產(chǎn)品質(zhì)量安全。減量主要體現(xiàn)在兩方面，一是控制養(yǎng)殖場的數(shù)量，將現(xiàn)有的低水平、不規(guī)范、布局不合理的養(yǎng)殖場進行退養(yǎng)；二是控制單個養(yǎng)殖場用地規(guī)模，提升保留養(yǎng)殖場的土地利用效率。

為達到減量的目的，在規(guī)劃編制中需要關(guān)注4個方面的問題。第一是減量目標的確定。畜產(chǎn)品的供應(yīng)既要保證城市食品供應(yīng)安全，又要滿足基本農(nóng)田的承載能力。第二是減量布局的確定。畜禽場的布局需要滿足環(huán)境保護、畜禽養(yǎng)殖、衛(wèi)生防疫等多方面的需要。第三是減量時序的確定。在減量過程中，保證食品供應(yīng)的安全。第四是減量政策的確定。需要農(nóng)業(yè)、規(guī)土、環(huán)保等各相關(guān)部門形成合力，協(xié)同推進規(guī)劃的編制和落實，使規(guī)劃落實到實處。

2 減量目標研究

從食品供應(yīng)安全的需要和環(huán)境承載力的要求兩方面綜合考慮減量目標。

2.1 基于食品供應(yīng)安全的需要

2.1.1 禽產(chǎn)品消費總需求

根據(jù)《上海市統(tǒng)計年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)，近30年來，上海市民家庭人均消費的豬肉、雞肉、鮮蛋、牛奶的數(shù)量如圖1所示。

可以看出，4大品種的消費發(fā)展趨勢各有不同。豬肉方面，我國是以豬肉消費為主的國家，豬肉消費量穩(wěn)定維持在19.0 kg/（年·人）。牛奶方面，上海歷來有喝牛奶的傳統(tǒng)，隨著外來和外籍人群逐漸增多和生活水平不斷提高，牛奶的消費穩(wěn)中有升，牛奶消費維持在30.0 kg/（年·人）。雞肉和和鮮蛋方面，由于禽流感和動物防疫形勢的嚴峻，雞肉和鮮蛋的消費有所降低，雞肉消費為7.0 kg/（年·人），鮮蛋消費水平維持在9.8 kg/（年·人）。

根據(jù)2040年上海市常住人口規(guī)模，本次畜禽產(chǎn)品的估算以2 500萬人為基數(shù)；需要保證豬肉供給47.1萬t，雞肉供給17.4萬t，鮮蛋供給24.3萬t，牛奶供給74.4萬t。按照生豬100 kg/頭，奶牛每年產(chǎn)奶6 000 kg/頭，肉雞2.5 kg/頭，蛋雞每年產(chǎn)蛋25 kg/只的產(chǎn)量標準，則需要提供471萬出欄豬，12.4萬存欄奶牛，6 960萬出欄肉雞，970萬存欄蛋雞。合計830萬出欄標準豬①根據(jù)國家《畜禽業(yè)污染物排放標準》，對具有不同畜禽種類的養(yǎng)殖場，其規(guī)?？蓪㈦u、牛的養(yǎng)殖量換算成豬的養(yǎng)殖量，換算比例為：15只存欄蛋雞折算成1頭出欄豬，150只出欄肉雞折算成1頭出欄豬，1頭存欄奶牛折算成20頭出欄豬。把奶牛、蛋雞、肉雞折合成出欄標準豬。，如表1所示。

2.1.2 關(guān)于自給率的確定

從東京、香港、首爾等國際大都市的經(jīng)驗來看，市場大流通并不能完全解決畜禽產(chǎn)品的供給，只有保證一定量的地產(chǎn)畜禽產(chǎn)品，才能保證城市功能的正常運行。為合理確定上海4大品種自給率，將與上海城市規(guī)模和消費習慣相類似的國內(nèi)外大城市的地產(chǎn)自給率進行比較，分析如下所述。

（1）豬肉自給率

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計年鑒，各城市（地區(qū)）的豬肉自給率如圖2所示。北京、臺灣、廣州的自給率比上海高，香港、東京的自給率比上海低。從時間維度上看，上海的自給率從2001年的80%回落至2013年的38%。

（2）牛奶自給率

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計年鑒，各城市（地區(qū)）的牛奶自給率如圖3所示。北京、臺灣的自給率比上海低；廣州與上海的自給率持平；東京的自給率比上海低。從時間維度上看，上海的自給率從2001年的48%回落至2013年的39%。

（3）蛋雞自給率

圖1 上海歷年家庭人均消費畜產(chǎn)品統(tǒng)計圖

圖2 國內(nèi)外大城市（地區(qū)）豬肉自給率統(tǒng)計圖

圖3 國內(nèi)外大城市（地區(qū)）牛奶自給率統(tǒng)計圖

圖4 國內(nèi)外大城市（地區(qū)）蛋雞自給率統(tǒng)計圖

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計年鑒，各城市（地區(qū)）的蛋雞自給率如圖4所示。北京、臺灣的自給率比上海高；廣州與上海的人均蛋雞自給率持平；東京的蛋雞自給率比上海低。從時間維度上看，上海的自給率從2001年的81%下降到2013年的25%。

（4）肉雞自給率

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計年鑒，各城市（地區(qū)）的肉雞自給率如圖5所示。上海、臺灣、廣州的自給率比較一致；北京的肉雞自給率比上海低。從時間維度上看，上海的自給率從2001年的158%下降到2013年的59%。

從圖表可以分析出兩點：

一是整體上自給率呈現(xiàn)下降趨勢并日趨穩(wěn)定。香港、臺灣、東京3地的各品種自給率都在不斷下降后趨于穩(wěn)定。在14年的發(fā)展過程中，上海4大品種的自給率下降了約一半，目前趨于穩(wěn)定。

二是上海與香港、東京、臺灣的人口和土地面積均差異較大。地產(chǎn)自給率與城市人口、轄區(qū)面積、市民消費習慣密切相關(guān)，因此上海各品種的自給率會比香港、東京都的自給率略高，比臺灣自給率低。根據(jù)國內(nèi)外大都市地產(chǎn)率比較分析，結(jié)合上海自身養(yǎng)殖特點，建議上海遠期2040年的地產(chǎn)自給率如表2。

綜上所述，為保證城市人口的食品供給安全需要，建議2040年上海畜禽養(yǎng)殖的遠期規(guī)?？刂圃?60.3萬頭標準豬，其構(gòu)成為生豬出欄75萬頭，奶牛存欄3.9萬頭，蛋雞存欄88萬羽，肉雞出欄209萬羽。

2.2 基于環(huán)境承載力的要求

根據(jù)永久性基本農(nóng)田布局，可以確定上海市域內(nèi)可以承載的最大養(yǎng)殖量。

2.2.1 永久性基本農(nóng)田承載能力

為有效測算畜禽養(yǎng)殖的環(huán)境承載能力，對歐美主要國家畜禽養(yǎng)殖環(huán)境承載力進行梳理研究，如表3所示。

從表3可以看出，承載標準最大的是加拿大，每畝②1畝≈666.67 m2地可以承載2頭存欄豬；最小的是德國，每畝地可以承載0.6 1.0頭存欄豬?？紤]到上海郊區(qū)農(nóng)村地表水和地下的環(huán)境質(zhì)量要求，根據(jù)多年的監(jiān)測評估結(jié)果，按照1畝地承載1.5頭存欄豬糞污的農(nóng)田匹配比例較為適宜，這一標準遠高于國內(nèi)通常采用的每畝地承載5頭存欄豬的標準。在測算可消納糞污水的永久性基本農(nóng)田面積時，考慮到郊區(qū)土地比較分散和種養(yǎng)分離的因素，將各郊區(qū)永久性基本農(nóng)田的40%、光明集團域內(nèi)農(nóng)場的80%作為上限進行控制。

圖5 國內(nèi)外大城市肉雞自給率統(tǒng)計圖

2.2.2 環(huán)境要素修正

各區(qū)實際可養(yǎng)殖情況要考慮到城鎮(zhèn)發(fā)展要素和環(huán)境約束要素的影響，主要涉及6個區(qū)。

寶山區(qū)、閔行區(qū)、嘉定區(qū)、浦東新區(qū)北部地區(qū)是城市化重點發(fā)展區(qū)域，將從郊區(qū)逐步轉(zhuǎn)變成城區(qū)，永久性基本農(nóng)田的分布呈碎片化分布，不能承載畜禽養(yǎng)殖。

松江區(qū)、青浦區(qū)是上海的水源保護地。黃浦江呈東西向橫貫全區(qū)，因此松江區(qū)、青浦區(qū)均需在基本農(nóng)田最大承載力的基礎(chǔ)上有所減少，在扣除水源保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域影響要素后，能用于承載畜禽養(yǎng)殖的用地十分有限。

根據(jù)永久性基本農(nóng)田承載標準、各區(qū)永久基本農(nóng)田的面積和城鎮(zhèn)發(fā)展要素、環(huán)境約束要素修正，上海市能夠承擔的最大保有量為201萬頭出欄標準豬，如表4所示。

綜上所述，考慮到食品供應(yīng)的安全和基本農(nóng)田的承載能力，上海市畜禽產(chǎn)品的減量目標為160萬—201萬出欄標準豬。

3 減量布局研究

畜禽場減量布局考慮到環(huán)境防疫、城市發(fā)展、資源利用、集約用地4個方面要素的影響。

表2 上海市地產(chǎn)畜產(chǎn)品測算表

表3 歐美國家畜禽養(yǎng)殖環(huán)境承載力統(tǒng)計表

表4 上海市土地可承載養(yǎng)殖量統(tǒng)計表

3.1 滿足環(huán)境防疫的需要

3.1.1 基于環(huán)境承載力的畜禽場服務(wù)半徑上限

根據(jù)前文研究，1畝永久性基本農(nóng)田可以承載1.5頭存欄豬，郊區(qū)按照永久性基本農(nóng)田的40%作為上限控制，可以建立起基于永久性基本農(nóng)田承載力的畜禽場服務(wù)半徑的理論關(guān)系模型。

假設(shè)畜禽場周邊半徑為r（單位：m）的永久性基本農(nóng)田可以承載年出欄量n頭的畜禽場的污染量，那么畜禽場周邊永久性基本農(nóng)田面積為s=πr2，換成為畝則為15πr2/10 000。按照1畝永久性基本農(nóng)田承載1.5頭存欄豬，郊區(qū)按照永久性基本農(nóng)田的40%作為上限控制，畜禽場周邊半徑為r（單位：m）的永久性基本農(nóng)田可以承載πr2h15h0.4h1.5h2/10 000的出欄標準豬。

3.1.2 基于防疫安全的畜禽場服務(wù)半徑下限

根據(jù)動物防疫法的相關(guān)規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖場之間的半徑不得小于500 m，同時畜禽場應(yīng)距離主要公路、人口集聚區(qū)距離、生活飲用水源地、動物屠宰加工場所、動物和動物產(chǎn)品集貿(mào)市場500 m以上。

3.1.3 養(yǎng)殖密度分析

根據(jù)以上的分析，假設(shè)畜禽場年出欄量為n頭標準豬，其安全養(yǎng)殖半徑為r（單位：m），則安全養(yǎng)殖半徑與年出欄量之間的關(guān)系應(yīng)滿足如下條件，即500

圖6 養(yǎng)殖分區(qū)劃分圖

3.2 滿足城市建設(shè)的需要

畜禽場的布局不能影響城市的發(fā)展，即不能位于以下4類區(qū)域。第一，不能位于城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的城市集中建設(shè)區(qū)域。第二，不能占用城市發(fā)展重要控制線，即不能位于道路紅線、綠地綠線、河道藍線、基礎(chǔ)設(shè)施黃線等重要控制線范圍內(nèi)。第三，不能位于水源地保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)。第四，不能位于城市發(fā)展重點導向區(qū)域。

本著“畜田配套、種養(yǎng)平衡”的原則，位于永久性基本農(nóng)田周邊區(qū)域的畜禽場，便于畜禽糞便的處理。根據(jù)畜禽場與城市建設(shè)布局的關(guān)系，將上海市域劃分為3個區(qū)域，即禁止養(yǎng)殖區(qū)、控制養(yǎng)殖區(qū)和適度養(yǎng)殖區(qū)（圖6）。

（1）禁止養(yǎng)殖區(qū)：即不允許畜禽養(yǎng)殖的區(qū)域。在該區(qū)域內(nèi)，執(zhí)行“只減不增不布點”的原則。主要包括集中建設(shè)區(qū)、城市重要功能區(qū)及城鎮(zhèn)化密集區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護區(qū)，尤其是一、二級水源保護區(qū)。

（2）控制養(yǎng)殖區(qū)：需要逐步進行大量壓縮并控制養(yǎng)殖的區(qū)域。主要包括崇明區(qū)北沿公路以南區(qū)域、嘉定區(qū)西北部區(qū)域、青浦區(qū)青西區(qū)域、金山區(qū)西北部區(qū)域和浦東原南匯地區(qū)。

（3）適度養(yǎng)殖區(qū)：指永久性基本農(nóng)田相對成片且畜禽養(yǎng)殖對城鎮(zhèn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境影響較小的區(qū)域，以“種養(yǎng)結(jié)合、生態(tài)達標、適度規(guī)?！睘樵瓌t。主要包括以下區(qū)域：崇明區(qū)北沿公路以北區(qū)域、松江區(qū)浦南地區(qū)、金山區(qū)東部和奉賢區(qū)。

表5 養(yǎng)殖密度測算表

表6 畜禽四大品種頭均用地統(tǒng)計表

3.3 滿足集約用地的需要

頭均用地布局既要考慮到土地集約節(jié)約利用的導向，保證頭均用地的上限要求；又要考慮到品種間環(huán)保防疫安全的需要，保證頭均用地的下限要求。各品種的頭均用地如表6所示。

豬均用地（按出欄計）標準為4.50 4.74 m2，現(xiàn)狀為3.41 m2，比規(guī)范建議[7]的標準低25%。牛均用地（按存欄計）標準為93.38 m2，現(xiàn)狀為76.66 m2，比規(guī)范建議的標準低18%。這是由于對附屬設(shè)施用地和綠化隔離用地投入不足，會引發(fā)衛(wèi)生防疫隱患。因此需要增加對附屬設(shè)施用地和綠化隔離用地的配置，以保證防疫安全。同時積極引導生豬的雙層立體化養(yǎng)殖，對奶牛場進行廠房改建，實現(xiàn)飼料堆場上移，完成飼料的自動化投放，以提高土地使用效率。

蛋雞其羽均（按存欄計）標準為0.3 0.4 m2?，F(xiàn)狀雞均用地為0.43 m2，比規(guī)范建議值偏高。肉雞場其雞均（按存欄計）標準為0.3 0.4 m2?，F(xiàn)狀折換成存欄肉雞的雞均用地為0.65 m2，比規(guī)范建議的標準高出50%。因此需要增加對附屬設(shè)施用地和綠化隔離用地的配置，以保證防疫安全。同時應(yīng)積極引導并實現(xiàn)多層立體化養(yǎng)殖，集約節(jié)約土地使用。

4 減量時序研究

畜禽場的減量是一個分階段、有步驟的過程，在這個過程中需要考慮到畜禽產(chǎn)品供應(yīng)的安全性和穩(wěn)定性。

4.1 減量的原則和要素

畜禽場的減量原則可劃分為4個方面。

4.1.1 空間布局上疏堵結(jié)合

對于不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃布局要素的畜禽場要優(yōu)先予以退養(yǎng)，具體可以劃分成為4種類型，分別是位于城市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，占用城市重要控制線；位于環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)；位于城市發(fā)展導向區(qū)域內(nèi)；位于土地整治收儲區(qū)域內(nèi)。而對于臨近永久性基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的畜禽場予以保留。

4.1.2 養(yǎng)殖規(guī)模上嚴控標準

保留符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖規(guī)模導向的畜禽場，其準入標準是奶牛年存欄需300頭以上，豬場年出欄需10 000頭以上，羊場年出欄需500頭以上，蛋雞場年存欄需10 000羽以上，種鴿場年存欄需10 000對以上，肉雞場年出欄需100 000羽以上[8]?，F(xiàn)狀未達到準入條件的畜禽場規(guī)劃不予保留，以降低畜禽糞便污染。

4.1.3 養(yǎng)殖密度上規(guī)模拔點

從防疫安全半徑方面，對于非種源畜禽場之間距離小于500 m的需要予以退養(yǎng)，同時對距離主要城鎮(zhèn)居住區(qū)、骨干公路不足500 m的畜禽場予以退養(yǎng)[9]。環(huán)保承載力方面，根據(jù)畜禽場的年出欄量，可計算出基于環(huán)保承載力規(guī)模的服務(wù)半徑，養(yǎng)殖密度過高的畜禽場，需要予以規(guī)模拔點和退養(yǎng)。

4.1.4 頭均用地上逐步壓縮

對于頭均用地過大的畜禽場需要逐步壓縮用地指標，集約節(jié)約用地。對于頭均用地過小的畜禽場需要限量生產(chǎn)，保證衛(wèi)生防疫安全。

4.2 退養(yǎng)路徑和方法

根據(jù)以上減量原則和要素，減量的路徑和方法遵循以下原則。

4.2.1 理清減量時序、明確階段任務(wù)

畜禽減量拆分成遠近2個目標，即2020年近期目標和2040年遠期目標。近期目標突出可操作性、可實施性，便于不同部門形成合力。遠期目標體現(xiàn)總量控制性、操作靈活性和原則性，避免新增畜禽場。

4.2.2 疊加減量要素、綜合評定分級

在針對每個畜禽場減量的分析過程中，對畜禽場的減量進行綜合排序、疊加減量要素，減量要素越多的畜禽場，其退養(yǎng)的時間就越快。針對單項要素不符合的畜禽場，按照空間布局要素、養(yǎng)殖規(guī)模要素、養(yǎng)殖密度要素、頭均用地要素依次排優(yōu)先序的原則進行減量。

4.2.3 區(qū)分減量類型、分解拆分任務(wù)

根據(jù)以上原則和方法，形成了畜禽場減量的3種要素、8種方式（表7）。

表7 減量類型和因素區(qū)分表

4.3 保留畜禽場的條件

對規(guī)劃保留的畜禽場必須進行5項要素校核，分別是環(huán)保半徑校核、土地使用性質(zhì)校核、頭均用地校核、節(jié)能環(huán)保減排指標校核、病死畜禽處理系統(tǒng)校核。凡不滿足要求的畜禽場需要補救相關(guān)措施，直至滿足校核要求。

圖7a） 現(xiàn)狀畜禽場布局圖 圖7b） 規(guī)劃畜禽場布局

5 階段性規(guī)劃成效及減量政策研究

5.1 階段性減量成效

截止2014年底，上海市域內(nèi)共有1 496家畜禽養(yǎng)殖場，養(yǎng)殖規(guī)?？傆嫾s343萬頭出欄標準豬，占用土地2.31萬畝。經(jīng)過本輪減量后，至2040年，上海市畜禽養(yǎng)殖場共178個，養(yǎng)殖規(guī)模合計160萬頭出欄標準豬，占地面積約0.97萬畝。

通過本輪規(guī)劃，節(jié)約了1.34萬畝土地，減少了183萬頭標注豬，減少了6.6萬t化學需氧量對環(huán)境的污染，促進了畜禽養(yǎng)殖場和城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌布局（圖7）。

5.2 后續(xù)管控政策研究

為有序推進畜禽養(yǎng)殖場的減量，制定了4項減量政策。

（1）畜禽養(yǎng)殖場減量措施。根據(jù)對禁止養(yǎng)殖區(qū)、控制養(yǎng)殖區(qū)和適度養(yǎng)殖區(qū)的劃定，采用差別化分類管理措施。加快禁止養(yǎng)殖區(qū)的退養(yǎng)，于2020年底前完成；加強控制養(yǎng)殖區(qū)用地備案管理；加強適度養(yǎng)殖區(qū)規(guī)范養(yǎng)殖設(shè)施。

（2）加強部門聯(lián)動管控措施。由市農(nóng)委牽頭有關(guān)部門加大不規(guī)范養(yǎng)殖整治的執(zhí)法力度。農(nóng)委針對動物防疫、規(guī)土部門針對非法用地、環(huán)保部門針對畜禽養(yǎng)殖場污染物排放、食藥監(jiān)部門針對養(yǎng)殖產(chǎn)品安全、工商部門針對畜禽養(yǎng)殖場營業(yè)執(zhí)照等予以監(jiān)督和處罰，公安部門為各部門執(zhí)法行動提供保障。落實區(qū)政府的主體責任，市政府與區(qū)政府、區(qū)政府與各鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)政府與村委會簽訂責任書，明確職責，加強考核。各部門負責如圖8所示。

圖8 各部門減量推進任務(wù)圖

（3）規(guī)模養(yǎng)殖場管理措施。加強對規(guī)劃保留的規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場的證照管理。確保動物防疫條件合格證、排污許可證等“兩證”辦理，對不具備證件的規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場，限期予以整改，整改不到位的依法予以停產(chǎn)或關(guān)閉。

6 結(jié)語

為了減少畜禽養(yǎng)殖對生態(tài)環(huán)境的污染，上海養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃是一個非典型的減量規(guī)劃，其減量的對象不是建設(shè)用地，而是農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖用地。在養(yǎng)殖業(yè)規(guī)劃編制過程中，體現(xiàn)出以下幾個特點：

（1）規(guī)劃編制需多部門的協(xié)同合作

減量的目標既要考慮到市民正常的食品供應(yīng)安全，又要考慮到基本農(nóng)田對畜禽糞尿的生態(tài)承載力，減量的布局要綜合考慮到城市建設(shè)發(fā)展、畜禽養(yǎng)殖特點、衛(wèi)生防疫的多方面需要，因此需要農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門、規(guī)土部門的協(xié)同合作。減量規(guī)劃的編制是牽一發(fā)而動全局的過程，規(guī)劃編制目標和成果的確定一定是多部門反復(fù)協(xié)商討論的結(jié)果。

（2）規(guī)劃實施需要行動計劃予以落實

在減量規(guī)劃的實施中，減量的時序既要考慮總體的減量目標，又要結(jié)合各區(qū)現(xiàn)狀養(yǎng)殖和社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，因此在推進減量的過程中，需要制定“空間上有邊界、時間上有先后、實施上有主體”的行動任務(wù)，把減量目標拆解成一個個可以完成的行動任務(wù)。

（3）規(guī)劃政策需要在實踐中不斷完善

減量規(guī)劃的政策制定即涉及財政的補貼，又涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時還涉及用地的管控、食品監(jiān)管、工商部門、執(zhí)法部門等相關(guān)部門，各部門在政策的制定過程中會出現(xiàn)一定程度的重疊、遺漏和矛盾的地方，因此政策的制定需要多部門分工協(xié)作和不斷完善。