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      英國地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的特點和借鑒
      ——以英國地方貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)局模式為例

      2019-01-27 06:19:38/俞
      關(guān)鍵詞:標(biāo)準(zhǔn)局產(chǎn)品質(zhì)量案件

      文 /俞 斌

      與我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職能主要集中于國家、地方各級市場監(jiān)督管理局不同,英國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職能在國家層面散布于英國商業(yè)能源工業(yè)戰(zhàn)略局、反不正當(dāng)競爭和市場監(jiān)管委員會、英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會和市民咨詢中心等機構(gòu),地方層面主要由英國各個地方議會設(shè)置的地方貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)局(以下簡稱“標(biāo)準(zhǔn)局”)承擔(dān),一旦發(fā)生質(zhì)量違法案件,大多由標(biāo)準(zhǔn)局采取措施。本文試以標(biāo)準(zhǔn)局的運行模式為參照,為探索我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督新思路、新方法提供借鑒。

      一、標(biāo)準(zhǔn)局簡介

      1. 工作職能

      ① 設(shè)立目的。維護公平、安全的貿(mào)易環(huán)境,支持企業(yè)發(fā)展,保護消費者,特別是弱勢群體利益等。

      ② 職能。主要涉及產(chǎn)品安全、計量、食品成分與標(biāo)簽、預(yù)防欺詐與不公平貿(mào)易行為、燃料與爆炸物經(jīng)營許可、打擊假冒、動物飼料安全、動物疾病控制,以及煙酒等有年齡限制的商品交易的監(jiān)督等。

      ③ 工作內(nèi)容。一是咨詢建議,接受企業(yè)提出的變更、提升和擴張的服務(wù)申請,給予企業(yè)免費指引或者有償咨詢;二是合規(guī)要求,通過消費投訴、走訪和情報分析,發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在問題的,要求企業(yè)合規(guī)、正當(dāng)經(jīng)營;三是強制糾正,當(dāng)咨詢建議、合規(guī)要求不能奏效,或者企業(yè)質(zhì)量問題非常嚴(yán)重時,標(biāo)準(zhǔn)局將采取警告、暫停銷售、收回商品、扣押和緊急事件干預(yù)等強制手段,甚至是申請法院禁令、向法院起訴追究當(dāng)事人責(zé)任等。

      2. 工作方式

      ① 人員素質(zhì)要求。標(biāo)準(zhǔn)局官員不僅必須經(jīng)過公開招錄,培訓(xùn)、考核合格后才能上崗,在工作中能夠應(yīng)用250多部法律法規(guī),還必須申請成為英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會個人會員。

      ② 主要工作流程。一是通過市民投訴、傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播,獲得產(chǎn)品質(zhì)量問題和安全隱患信息;二是由標(biāo)準(zhǔn)局情報組分析和評估信息,將有價值情報派發(fā)出去;三是組織分配資源,開展調(diào)查,完成案件任務(wù);四是任務(wù)完成后,將相關(guān)情況反饋到消費者信息收集部門。

      ③ 行政強制手段。標(biāo)準(zhǔn)局及其官員具有進入違法嫌疑人住處和廠房進行抽樣和檢驗商品、扣押物品和文件資料、暫停銷售、收(召)回商品等行政強制權(quán)力。通過向法院起訴,還可以讓違法者承擔(dān)沒收違法所得、罰款或監(jiān)禁的責(zé)任。

      ④ 案件調(diào)查流程。一是確定存在違法,確認(rèn)違法行為發(fā)生和被侵害的公眾利益,預(yù)設(shè)當(dāng)事人可能采取的抗辯措施;二是列出調(diào)查計劃,制定調(diào)查的提綱、方案,確保調(diào)查公平公正;三是設(shè)計詢問路線,挖掘關(guān)鍵證據(jù);四是面詢違法嫌疑人;五是復(fù)核關(guān)鍵環(huán)節(jié)的事實和證據(jù);六是提交調(diào)查報告,交由法院審理。標(biāo)準(zhǔn)局官員根據(jù)調(diào)查流程的專業(yè)性進行分工,有人負(fù)責(zé)收集證據(jù)確認(rèn)違法事實、有人負(fù)責(zé)面詢嫌疑人、有人負(fù)責(zé)調(diào)查報告和起訴材料的撰寫等等。

      ⑤ 案件適用原則。一是正當(dāng)理由,有違法事實或安全隱患需要進行處理;二是措施得當(dāng),采取與案情相適應(yīng)的措施手段;三是比例原則,當(dāng)事人被處罰與其違法性質(zhì)情節(jié)成正比;四是留痕原則,調(diào)查過程應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確記錄以備查驗;五是必要原則,案件調(diào)查和處理確有必要。

      3. 歷史沿革

      ① 歷史?!队杂纱髴椪拢?215)》第35條規(guī)定,“在整個王國,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一葡萄酒、麥芽酒、玉米的計量標(biāo)準(zhǔn),以及染布的寬度標(biāo)準(zhǔn)?!庇Q(mào)易標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管起始于計量監(jiān)督。后來,貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管職能里增添了燃料、煙花爆竹和一些化學(xué)物質(zhì)的儲存許可。19世紀(jì)60、70年代,隨著英國消費水平的迅速增長,標(biāo)準(zhǔn)局職能覆蓋了經(jīng)營者和消費者之間交易的絕大部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

      ② 與英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會的關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)局由地方議會設(shè)置,屬于地方政府的一個職能機構(gòu);英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會是一個非營利組織,承擔(dān)部分政府職能的全國性行業(yè)協(xié)會,很多工作人員是志愿者。標(biāo)準(zhǔn)局職能是維護市場環(huán)境、保護消費者權(quán)益;英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會職能是推進、支持貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)實施,教育培訓(xùn)協(xié)會成員。標(biāo)準(zhǔn)局官員是英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會個體會員;英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會給會員提供標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)、參加會議、獲取協(xié)會雜志、工作網(wǎng)絡(luò)、協(xié)會認(rèn)可和競爭能力提升等服務(wù)項目,協(xié)會曾獲得英國皇家嘉獎。

      二、英國地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的特點

      通過對標(biāo)準(zhǔn)局的研究和我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督相比較,發(fā)現(xiàn)有以下兩個特點。

      1. 事前信任事后嚴(yán)查

      事前信任事后嚴(yán)查是指在發(fā)生質(zhì)量安全事件前,會給予企業(yè)充分的信任,發(fā)生事件后嚴(yán)查嚴(yán)處。

      ① 事前信任。一是審批少,除了經(jīng)營燃料、爆炸物等危險化學(xué)品和煙酒等有年齡限制商品外,很少商品經(jīng)營需要監(jiān)管機構(gòu)的審批;二是檢查少,標(biāo)準(zhǔn)局通常在接到投訴舉報和媒體信息報道后才會對企業(yè)采取行動,行動也是先接受咨詢,其次要求合規(guī),前兩項不能解決問題,或者問題足以嚴(yán)重才組織檢查。從2016年—2018年,標(biāo)準(zhǔn)局平均年度預(yù)算從72萬英鎊降到67萬英鎊,因困于預(yù)算限制,只能壓縮工作量,減少檢查次數(shù)和抽樣檢測比率。

      ② 事后嚴(yán)查。一是嚴(yán)格的分工與機構(gòu)協(xié)作,嚴(yán)格分工是指標(biāo)準(zhǔn)局內(nèi)有人專門搜集證據(jù)查清事實,有人專門面巡當(dāng)事人,有人專門撰寫報告提交法院起訴,機構(gòu)協(xié)作是指標(biāo)準(zhǔn)局與地方其他機構(gòu)如煙草局和酒類局合作查案;二是堅持適用法律原則,案件辦理過程中嚴(yán)格適用正當(dāng)理由、措施得當(dāng)、比例原則、留痕原則和必要原則等五項基本法律原則;三是處理較嚴(yán),如果查實當(dāng)事人有生產(chǎn)不符合質(zhì)量安全要求的產(chǎn)品,會處以罰款、沒收違法所得和有期徒刑。

      2. 查辦案件司法化

      ① 調(diào)查過程適用刑事訴訟程序。與我國《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》和檢查、處罰、聽證和申訴舉報等方面的規(guī)定組成的市場監(jiān)督管理局查辦案件程序性法律體系不同,英國沒有如此完整的行政程序。標(biāo)準(zhǔn)局在調(diào)查案件過程中,適用的程序性法律有《警察和刑事證據(jù)法》《刑事程序和偵查法》《偵查法》等,都是屬于刑事訴訟程序。由此可以看出,標(biāo)準(zhǔn)局證據(jù)要求排除合理懷疑,要能說服法官,更加考驗工作人員的能力。

      ② 案件處理有賴法院判決。標(biāo)準(zhǔn)局沒有直接的行政處罰權(quán)。經(jīng)過調(diào)查,查清當(dāng)事人的違法事實后,認(rèn)為需要追究法律責(zé)任的,向法院提起訴訟,由法官進行判決。標(biāo)準(zhǔn)局工作人員將收集的證據(jù)歸檔、撰寫起訴報告、提起公訴和提出處罰事項(罰款、監(jiān)禁、沒收財產(chǎn)等),在法庭上進行指控,當(dāng)事人可以質(zhì)證、反駁,最后由法院審判定案。這個過程比較漫長,需要6個月~3年時間,而且訴訟支出費用昂貴,最后法院是否支持標(biāo)準(zhǔn)局的指控也有不確定性。

      ③ 監(jiān)管機構(gòu)人員少、壓力小。各地標(biāo)準(zhǔn)局的名稱、職能和架構(gòu)并不完全一致,與我國市場監(jiān)管局整體相比,規(guī)模較小。比如154萬人口、3 543 km2面積的肯特郡,其標(biāo)準(zhǔn)局只有38人,內(nèi)設(shè)案件調(diào)查部(含金融調(diào)查部)、食品安全部、消費者和公眾安全部、企業(yè)咨詢服務(wù)部、法律事務(wù)部等五個部門。而擁有158萬人口的上海市嘉定區(qū),區(qū)市場監(jiān)管局就有480多人。

      一旦發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)品安全等問題,在英國承擔(dān)責(zé)任的是企業(yè),不會波及監(jiān)管機構(gòu)。問題發(fā)生后,監(jiān)管機構(gòu)會聯(lián)合相關(guān)部門、專家認(rèn)真查處,不用擔(dān)心追究監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任,或者是與監(jiān)管機構(gòu)相關(guān)聯(lián)的檢驗中心的責(zé)任,或者是監(jiān)管人員檢驗人員的責(zé)任。比如2005年英國的蘇丹紅事件,導(dǎo)致下架和召回500多種食品,引起嚴(yán)重的食品安全危機和社會公眾恐慌,但是英國的食品監(jiān)管機構(gòu)和人員沒有因此而受到問責(zé)處理。

      三、對我國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的借鑒意義

      1. 產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督可由事前監(jiān)督轉(zhuǎn)向事后嚴(yán)查

      ① 從主動出擊到不告不理。在市場經(jīng)濟初期,因為沒能完全擺脫計劃經(jīng)濟的影響,同時因為假冒偽劣等產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時有發(fā)生,我們采取各種專項整治、上門檢查的方式進行產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,專項整治、上門檢查等方式可適當(dāng)減少,給企業(yè)以信任,讓市場去評判。但是,一旦有投訴舉報案件或發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量安全事件,應(yīng)能夠迅速組織力量進行查處,深挖事件原因,消除安全隱患。

      ② 從全過程監(jiān)管到事后嚴(yán)查。如“駐廠監(jiān)管”這樣的全過程監(jiān)管存在3個方面的問題:一是耗費大量行政成本、財政預(yù)算;二是妨礙企業(yè)經(jīng)營、提升企業(yè)成本;三是對提升產(chǎn)品質(zhì)量沒有顯著成效,且監(jiān)管者壓力大,企業(yè)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任混淆。事后嚴(yán)查,是在信任企業(yè)的基礎(chǔ)上,發(fā)生情況后采取舉措,嚴(yán)格追究產(chǎn)品質(zhì)量違法責(zé)任。放棄全過程監(jiān)管,采用結(jié)果監(jiān)管、事后嚴(yán)查的理念,更加有的放矢,能更好地發(fā)揮監(jiān)管職能作用。

      2. 引入司法裁判

      在行政處罰案件決定、執(zhí)行環(huán)節(jié),引入司法裁判。立案調(diào)查后,如果需要采取罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照等行政處罰,由行政部門提交法院進行審理,經(jīng)法院宣判后實施。司法提前進入行政領(lǐng)域,有利于監(jiān)管部門規(guī)范執(zhí)法,依法實施自由裁量權(quán),也避免發(fā)生由行政處罰引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟案件,提升執(zhí)法公信力。

      3. 縮小監(jiān)管覆蓋面

      ① 從管全面到管重點。建立以安全為中心的監(jiān)管體系,除了涉及安全的爆炸物、化學(xué)品外,對包括防偽產(chǎn)品、安防產(chǎn)品等一般產(chǎn)品讓市場優(yōu)勝劣汰,減少檢查頻次。進一步減少工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證、強制性認(rèn)證產(chǎn)品的種類,必須取證的產(chǎn)品生產(chǎn),也可以采取事后備案、條件比對的方式進行管理,管好重點產(chǎn)品,強化企業(yè)責(zé)任。

      ② 培育行業(yè)協(xié)會。精簡監(jiān)督人員,提高監(jiān)管效率,動員社會各界力量加入質(zhì)量監(jiān)督志愿者隊伍,動員各類專家為質(zhì)量監(jiān)督貢獻(xiàn)專業(yè)特長,讓社會公眾積極參與產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作,積極回應(yīng)輿論監(jiān)督。培育出類似英國貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會與市民咨詢中心等中介組織,鼓勵行業(yè)協(xié)會利用其更加了解企業(yè)和市場、更具有專業(yè)知識,制定行業(yè)準(zhǔn)則和產(chǎn)品、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),彌補政府法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的不足,加強行業(yè)自律、培訓(xùn)和交流。

      在我國市場監(jiān)管體制改革之際,體制改革一要轉(zhuǎn)變政府職能,市場能夠調(diào)整選擇的,由市場決定;二要轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式,更少采用許可、處罰等強制手段,發(fā)揮企業(yè)主觀能動性。兩個方面的轉(zhuǎn)變,從標(biāo)準(zhǔn)局運行中,可以給我們一些借鑒。

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