● 湖南省委編辦課題組

國務(wù)院于1998年出臺實施、2004年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）是目前對事業(yè)單位進(jìn)行登記管理的一部重要的行政法規(guī)。它的出臺標(biāo)志著在全國建立起統(tǒng)一的事業(yè)單位登記管理制度，對確立事業(yè)單位法人地位、規(guī)范事業(yè)單位運行、推進(jìn)事業(yè)單位的社會化、增強(qiáng)事業(yè)單位公益屬性、滿足人民群眾公共服務(wù)需求等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，全面深化改革和全面依法治國不斷推進(jìn)，以及社會關(guān)系不斷變化，在貫徹執(zhí)行《條例》時也面臨不少新問題、新情況和新挑戰(zhàn)，亟需進(jìn)一步修訂完善，以適應(yīng)形勢發(fā)展和情況變化，為新時代的公益事業(yè)發(fā)展需要提供更好的制度保障。

一、《條例》修訂的必要性分析

（一）適應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位運行的需要

《條例》的出臺實施破解了事業(yè)單位登記管理無法可依局面，但存在條例規(guī)定過于原則、操作性不強(qiáng)、重登記輕監(jiān)管等問題。同時，在實踐中，不斷出現(xiàn)登記管理機(jī)關(guān)體制機(jī)制不順、政策與法律銜接不暢，事業(yè)單位重視不夠、法人登記較為隨意，事業(yè)單位運行不規(guī)范、舉辦單位履職缺位，事業(yè)單位社會化程度不高、獨立法人地位落實難，職能部門重視不夠、聯(lián)動機(jī)制缺乏，監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱、監(jiān)管手段不力，執(zhí)法缺乏權(quán)威性、處罰措施難等問題。究其原因，與目前《條例》不夠完善有關(guān)。如何通過完善《條例》破解登記管理實踐中存在的各種問題，是當(dāng)前面臨的一個現(xiàn)實問題。

（二）適應(yīng)建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度需要

建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度，是黨的十八屆三中全會確定的重要改革任務(wù)。為落實上述精神，中央編辦單獨或聯(lián)合其他部委近幾年出臺了事業(yè)單位、社會團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位設(shè)立登記辦法、民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位登記管理工作信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同等政策。當(dāng)前，如何落實建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度改革精神，是《條例》需要解決的一個重大課題。

（三）適應(yīng)推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要

我國現(xiàn)有110多萬個事業(yè)單位，從業(yè)人員3000多萬，其中進(jìn)行事業(yè)單位法人登記的有93萬余個，這些事業(yè)單位經(jīng)費來源不一、社會功能各異，主要涉及教育、衛(wèi)生、農(nóng)林牧水、交通、城市公用、文化、科研、機(jī)關(guān)后勤等行業(yè)領(lǐng)域?？梢哉f，事業(yè)單位既是我國僅次于市場經(jīng)濟(jì)主體的第二大社會組織，是非營利法人中最重要的一支力量，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的工作對象，也是協(xié)同參與社會治理和完善社會管理格局的重要力量，是整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中不可或缺的重要組成部分。事業(yè)單位量大面廣的特點，決定了可以通過完善登記管理制度，對其強(qiáng)化履行社會管理和服務(wù)職責(zé)的自覺性加以約束和引導(dǎo)，確保事業(yè)單位疏導(dǎo)和化解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，適應(yīng)推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

（四）適應(yīng)滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需要

事業(yè)單位作為社會公益服務(wù)最主要、最重要的供給主體和力量，對其實施登記管理，最終要以人民為中心，以人民需求為導(dǎo)向，不斷激發(fā)事業(yè)單位活力，履行公共服務(wù)職能，推動公共事業(yè)更好更快發(fā)展，形成中國特色公益服務(wù)體系，這是《條例》出臺實施的根本目的。目前，我國社會公益事業(yè)仍存在著公益服務(wù)總量不足、公益服務(wù)水平較低、部分事業(yè)單位逐利傾向重、公益服務(wù)方向偏離等問題，已難以適應(yīng)新時代人民群眾在公益服務(wù)方面的獲得感、幸福感、安全感需要。如何按照事業(yè)單位改革要求，通過完善《條例》，確保事業(yè)單位公益屬性，更好地為社會提供公益服務(wù)，已成為一個亟待解決的突出難題。

二、對《條例》修訂完善的思考和建議

（一）指導(dǎo)思想

不斷規(guī)范和完善事業(yè)單位登記管理制度是黨和國家深化分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的一項重要舉措，必須堅持黨對事業(yè)單位的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保事業(yè)單位登記管理制度始終沿著正確的政治方向推進(jìn)，確保黨的方針政策得到全面貫徹落實。堅持事業(yè)單位工作以人民為中心，解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。堅持登記管理制度的改革創(chuàng)新發(fā)展理念，不斷提高登記管理質(zhì)量。

（二）修訂原則

結(jié)合事業(yè)單位登記管理制度沿革和當(dāng)前我國事業(yè)單位分類改革和行政審批制度改革的實際，重點把握以下幾點原則：一是堅持與時俱進(jìn)，回應(yīng)時代呼喚。適應(yīng)新時代對登記管理工作提出的新任務(wù)新要求，回應(yīng)新時代人民群眾對公共服務(wù)多元化、公益事業(yè)平衡充分發(fā)展的迫切需求。二是堅持問題導(dǎo)向，立足工作實際。始終堅持問題導(dǎo)向，尊重事業(yè)單位登記管理工作規(guī)律，著力解決事業(yè)單位登記管理工作中出現(xiàn)的普遍、集中、重大問題。

（三）修訂方式

《條例》總體框架基本能夠適應(yīng)目前事業(yè)單位登記管理發(fā)展需要，其基本原則、基本內(nèi)容等能夠繼續(xù)指導(dǎo)事業(yè)單位登記管理。根據(jù)法律法規(guī)修改既不能頻繁修改，又不能一成不變，需要在連續(xù)性、穩(wěn)定性和適應(yīng)性之間尋求平衡的原則和精神，并借鑒社會團(tuán)體、公司登記管理法規(guī)部分修訂方式，《條例》也宜采用部分修改方式。

（四）具體內(nèi)容

1.關(guān)于法規(guī)名稱?！稐l例》實施至今已近20年。當(dāng)初出臺《條例》主要是為了落實中央有關(guān)“使事業(yè)單位具有法人資格，進(jìn)行事業(yè)單位法人登記”，“暫行”歷史使命已經(jīng)完成。而且，《條例》制定時的基礎(chǔ)理論和社會形勢發(fā)生了較大變化，人們對事業(yè)單位的認(rèn)識不斷深化，事業(yè)單位登記管理制度不斷完善，事業(yè)單位的改革目標(biāo)和發(fā)展定位已非常清晰和明確。因此，《條例》不宜再繼續(xù)“暫行”，建議修訂時去掉“暫行”二字。

2.關(guān)于立法目的。黨的十八大提出了物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態(tài)文明“五位一體”的奮斗目標(biāo)?！吨腥A人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）對民事主體從事民事活動遵循保護(hù)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了規(guī)定。修訂《條例》時需明確發(fā)揮事業(yè)單位在物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態(tài)文明建設(shè)中的作用。

3.關(guān)于適用范圍。根據(jù)《中共中央關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》和黨的十八屆三中全會提出的“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”精神，以及《民法總則》有關(guān)非營利性法人的規(guī)定，并結(jié)合實踐中存在不少不具備法人條件的事業(yè)單位，應(yīng)立足于公共服務(wù)主體多元化，增強(qiáng)公益服務(wù)水平，增強(qiáng)公益服務(wù)事業(yè)發(fā)展活力目標(biāo)，重新界定事業(yè)單位，側(cè)重于事業(yè)單位的社會性、非營利性而弱化其國家性、所有制意義。據(jù)此，建議修訂后適用范圍包括國家機(jī)關(guān)舉辦的事業(yè)單位、其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位、符合事業(yè)單位登記管理有關(guān)規(guī)定的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、不滿足法人條件的事業(yè)單位以及上述事業(yè)單位的分支機(jī)構(gòu)。

4.關(guān)于登記或備案。根據(jù)《民法總則》有關(guān)“依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業(yè)單位法人資格”內(nèi)容，為適應(yīng)實踐中對非法人事業(yè)單位的監(jiān)管需要，有必要對事業(yè)單位非法人登記事宜予以明確，規(guī)定不具備事業(yè)單位法人條件的，應(yīng)當(dāng)申請事業(yè)單位非法人登記或事業(yè)單位法人分支機(jī)構(gòu)登記。

5.關(guān)于遵循國家法律法規(guī)和政策的要求。根據(jù)《民法總則》有關(guān)民事主體活動原則和社會主義核心價值觀精神以及事業(yè)單位的非營利法人屬性，建議將弘揚社會主義核心價值觀，遵循誠信原則，不得違背公序良俗，不得從事營利性經(jīng)營活動，有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境與遵守國家法律法規(guī)一起作為事業(yè)單位活動的遵循要求。

6.關(guān)于管理體制。一是根據(jù)此次中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革中機(jī)構(gòu)編制部門管理體制調(diào)整精神，重新明確事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)的定位。二是吸收《條例》實施細(xì)則有關(guān)規(guī)定，對不同層級單位聯(lián)合舉辦的事業(yè)單位以及跨行政區(qū)域單位聯(lián)合舉辦的事業(yè)單位登記管轄作出明確規(guī)定。三是根據(jù)中央深化放管服改革要求，吸收實踐中有關(guān)探索，增加授權(quán)登記管理制度，明確上級登記管理機(jī)關(guān)可將本級登記管理的事業(yè)單位授權(quán)委托下級實施登記管理。

7.關(guān)于具體登記制度。根據(jù)中央深化放管服改革要求和深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化、推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的精神，以及《民法總則》有關(guān)法人成立條件規(guī)定，一是增加登記審批服務(wù)便民舉措規(guī)定。對登記管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，優(yōu)化辦事流程，大幅壓縮辦理時限，建立和完善網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)，推進(jìn)線上線下一體化服務(wù)等予以明確。二是明確登記管理機(jī)關(guān)辦理事業(yè)單位登記，不得收取費用。三是簡化設(shè)立登記條件。四是關(guān)于法定代表人規(guī)定。對法定代表人的信用記錄要求予以明確，并結(jié)合實踐中事業(yè)單位行政主要負(fù)責(zé)人長期空缺，不利于單位開展工作的實際，補(bǔ)充規(guī)定事業(yè)單位的主要行政負(fù)責(zé)人或主持工作的行政副職都可以作為法定代表人登記人選。五是關(guān)于注銷登記問題。增加簡易注銷有關(guān)內(nèi)容，并規(guī)定事業(yè)單位法人無故歇業(yè)達(dá)到一定時限也應(yīng)注銷登記；事業(yè)單位法人注銷登記的，其分支機(jī)構(gòu)隨之注銷登記。

8.關(guān)于監(jiān)督管理制度。根據(jù)中央有關(guān)強(qiáng)化事業(yè)單位事中事后監(jiān)管的精神，從事業(yè)單位自身建設(shè)和外部監(jiān)管兩方面進(jìn)行完善：加強(qiáng)和改進(jìn)事業(yè)單位黨的建設(shè)、加強(qiáng)對事業(yè)單位章程的管理、事業(yè)單位組織治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、建立事業(yè)單位信息披露制度、適當(dāng)延長年度報告報送時間；職能部門聯(lián)合管控機(jī)制建設(shè)、事業(yè)單位信用監(jiān)管、事業(yè)單位績效考評制度、補(bǔ)充需要處罰事業(yè)單位違法違規(guī)的情形和完善有關(guān)法律責(zé)任追究形式。