■ 祁雪瑞

（河南省社會(huì)科學(xué)院，鄭州 450002）

我國(guó)社會(huì)即將進(jìn)入深度老齡化階段，國(guó)家要求大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，然而，土地供應(yīng)政策卻成為影響?zhàn)B老業(yè)①①養(yǎng)老業(yè)是養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)稱。發(fā)展的主要瓶頸之一，亟需優(yōu)化養(yǎng)老用地的供應(yīng)，強(qiáng)化養(yǎng)老用地的監(jiān)管，保障供地，規(guī)范用地。保障養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的合理性和前瞻性，保障養(yǎng)老供地的數(shù)量充足和質(zhì)量達(dá)標(biāo)可用，監(jiān)管土地按照規(guī)劃用途和合同約定使用，防止圈地異化，防止消費(fèi)侵權(quán)。

1 養(yǎng)老用地供應(yīng)與監(jiān)管的政策背景

1.1 養(yǎng)老用地與養(yǎng)老地產(chǎn)概念界定

養(yǎng)老設(shè)施用地，簡(jiǎn)稱養(yǎng)老用地。2014年原國(guó)土資源部印發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地明確為“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”，具體用途限制為：“專門(mén)為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、托管等服務(wù)的房屋和場(chǎng)地設(shè)施”，排除了商業(yè)性設(shè)施占用土地，強(qiáng)調(diào)了滿足基本生活需求的服務(wù)性特征。以后的政策又明確排除了老年公寓，把它定性為房地產(chǎn)。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，養(yǎng)老用地的性質(zhì)呈現(xiàn)出三種情形：商業(yè)用地40年期限，工業(yè)用地50年期限，專項(xiàng)養(yǎng)老用地50年期限。

養(yǎng)老地產(chǎn)中包含小部分養(yǎng)老用地，大眾話語(yǔ)把養(yǎng)老地產(chǎn)用地也稱為養(yǎng)老用地，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是泛化了法律概念，由于一些學(xué)者和媒體也這樣理解使用，權(quán)且把它作為廣義解釋。狹義的養(yǎng)老地產(chǎn)，是指純粹的老者居住社區(qū)，性質(zhì)為住宅，兼具養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能；廣義的養(yǎng)老地產(chǎn)還包括老年公寓與一般住宅混合建設(shè)的地產(chǎn)；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主營(yíng)是服務(wù)，是為老年人提供包含住宿的照料服務(wù)的機(jī)構(gòu)。土地供應(yīng)需要做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老地產(chǎn)、狹義養(yǎng)老地產(chǎn)與廣義養(yǎng)老地產(chǎn)的甄別工作，厘定不同的優(yōu)惠幅度。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老地產(chǎn)的本質(zhì)區(qū)別，是以服務(wù)為主還是以居住為主，狹義養(yǎng)老地產(chǎn)與廣義養(yǎng)老地產(chǎn)的區(qū)別比較明顯，一個(gè)是純老齡社區(qū)，一個(gè)還包括全齡社區(qū)。對(duì)于純老齡社區(qū)是否屬于養(yǎng)老地產(chǎn)尚存在爭(zhēng)議，因?yàn)樗c養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有極大的相似性，不過(guò)政策已經(jīng)將它定性為房地產(chǎn)[1]。

1.2 國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)制度規(guī)范

2013 年以來(lái)，以《老年人權(quán)益保障法》修訂為契機(jī)，以《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》為綱領(lǐng)性文件，一系列新政策陸續(xù)出臺(tái)，大大加強(qiáng)了對(duì)養(yǎng)老業(yè)的支持力度。在養(yǎng)老用地政策方面，2014年原國(guó)土資源部《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）等文件提出了多項(xiàng)新規(guī)定，確定了優(yōu)先供應(yīng)、專地專用、低價(jià)供地原則，旨在鼓勵(lì)建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施[2]。2019年4月自然資源部辦公廳又印發(fā)了《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》，提出了更加靈活多樣的養(yǎng)老用地供應(yīng)方式，強(qiáng)調(diào)對(duì)包括養(yǎng)老業(yè)在內(nèi)的公共設(shè)施優(yōu)先、足額供地。2019年6月20日，自然資源部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，擬替代即將到期的2014年《指導(dǎo)意見(jiàn)》。②我國(guó)行政規(guī)范性文件實(shí)行有效期制度，有效期由文件載明或者由各省規(guī)定，一般為5年。2014年原國(guó)土資源部發(fā)布的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》明確文件的有效期是5年，2019年6月20日，自然資源部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》同樣規(guī)定了5年有效期。

我國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老土地供應(yīng)政策還屬于“雙軌制”：一種是無(wú)償劃撥用地③劃撥方式供地，是指政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該土地交付其使用，或?qū)⑼恋厥褂脵?quán)無(wú)償交付給土地使用者使用的行為。，另一種是通過(guò)“招拍掛”程序有償獲取土地。對(duì)于養(yǎng)老用地，供應(yīng)的原則是對(duì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)無(wú)償供應(yīng)，對(duì)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)有償供應(yīng)，無(wú)償供應(yīng)的方式是劃撥，有償供應(yīng)的方式則靈活多樣。養(yǎng)老地產(chǎn)業(yè)用地情況比較復(fù)雜，有劃撥，有出讓，還有混合用地。

涉老集體建設(shè)用地政策也經(jīng)歷了階段性演變。依據(jù)現(xiàn)行土地管理制度，集體建設(shè)用地尚不可用于非農(nóng)建設(shè)，2014年《指導(dǎo)意見(jiàn)》隱性排除了民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使用集體建設(shè)用地。但自1999年原國(guó)土資源部批準(zhǔn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)以來(lái)，一些?。▍^(qū)、市）陸續(xù)出臺(tái)了探索性政策，2015年國(guó)務(wù)院又在33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)。2019年國(guó)家新出臺(tái)政策，鼓勵(lì)盤(pán)活集體土地，包括修建養(yǎng)老設(shè)施，但沒(méi)有明示營(yíng)利性，也沒(méi)有強(qiáng)調(diào)非盈利，屬于模糊表達(dá)。

2 養(yǎng)老用地供應(yīng)與監(jiān)管的問(wèn)題分析

目前的土地供應(yīng)制度還不能很好地適應(yīng)社區(qū)化養(yǎng)老的客觀需求。在養(yǎng)老社區(qū)的設(shè)計(jì)、規(guī)劃方面，也缺少成熟的經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段民政部門(mén)認(rèn)清了現(xiàn)實(shí)，調(diào)整了政策，把“機(jī)構(gòu)為支撐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺C(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”，使力量聚焦在社區(qū)養(yǎng)老，甚至包括主要為居家養(yǎng)老提供社區(qū)公共服務(wù)，但自然資源部門(mén)相應(yīng)的調(diào)整似乎不甚明顯，供地沒(méi)有突出重點(diǎn)。

2.1 養(yǎng)老用地供應(yīng)方面存在的問(wèn)題

目前養(yǎng)老用地供應(yīng)方面存在的主要問(wèn)題有：用地政策與法律相沖突導(dǎo)致執(zhí)法違法，用地政策本身缺陷阻礙市場(chǎng)發(fā)展，政府指導(dǎo)不力導(dǎo)致養(yǎng)老業(yè)外行盲目用地，后續(xù)無(wú)力經(jīng)營(yíng)；拍賣(mài)出價(jià)最高者得導(dǎo)致用地成本畸高，項(xiàng)目不可持續(xù)；出讓時(shí)不允許設(shè)置限制條件，導(dǎo)致過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，養(yǎng)老業(yè)內(nèi)行被擠出等。

(1)養(yǎng)老供地政策與法律相沖突。主要表現(xiàn)為企業(yè)參與用地競(jìng)爭(zhēng)資格的沖突性規(guī)定。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，“不得設(shè)置要求競(jìng)買(mǎi)人具備相應(yīng)資質(zhì)、資格等影響公平公正競(jìng)爭(zhēng)的限制條件?！边@樣規(guī)定等于敞開(kāi)大門(mén)，任何有意愿的企業(yè)都可以參與競(jìng)爭(zhēng)。但是，按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條的規(guī)定，招標(biāo)人可以要求投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況并進(jìn)行資格審查。法律、部門(mén)規(guī)章的效力高于行業(yè)性政策，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)必須遵守招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定[2]。

(2)用地時(shí)限太短影響企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。較短的用地時(shí)限，與養(yǎng)老設(shè)施前期投入大、回收期長(zhǎng)、盈利空間有限的特點(diǎn)相悖，易誘發(fā)企業(yè)短期行為。養(yǎng)老地產(chǎn)業(yè)成本回收期一般達(dá)到10年甚至更長(zhǎng)，養(yǎng)老綜合社區(qū)多以商業(yè)或綜合用地性質(zhì)拿地，用地時(shí)間為40年或50 年，時(shí)間較短，而且，按照《物權(quán)法》149條規(guī)定，到期后前途未卜，對(duì)企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃產(chǎn)生一定影響。

(3)準(zhǔn)入無(wú)限制抬高了地價(jià)。競(jìng)價(jià)準(zhǔn)入限制少，單憑設(shè)定低起拍價(jià)恰恰抬高了地價(jià)。實(shí)踐證明，這種思路導(dǎo)致事與愿違。比如，2014年4月深圳出讓兩宗養(yǎng)老設(shè)施用地，地塊起拍樓面價(jià)約2600元/m2，折合每個(gè)床位土地成本10萬(wàn)元～13萬(wàn)元，吸引了大量企業(yè)參與競(jìng)拍。結(jié)果溢價(jià)率達(dá)600%，刷新了所在片區(qū)的地價(jià)，每個(gè)床位土地成本漲至78萬(wàn)元左右。

2.2 養(yǎng)老用地監(jiān)管方面存在的問(wèn)題

養(yǎng)老設(shè)施運(yùn)營(yíng)后，經(jīng)營(yíng)者擅自改變土地用途的不多，但改變用地強(qiáng)度的比比皆是。比如，養(yǎng)老混合用地中的設(shè)施配建不達(dá)標(biāo)，對(duì)原規(guī)劃各種缺斤短兩，電梯面積縮水，開(kāi)盤(pán)之前大力宣傳的高端養(yǎng)老社區(qū)，開(kāi)盤(pán)之后卻絕口不提養(yǎng)老的任何信息，有人問(wèn)起回答是最后再說(shuō)。養(yǎng)老地產(chǎn)在我國(guó)尚屬新生事物，目前仍然處于摸索階段，出現(xiàn)了一定程度的無(wú)序狀態(tài)。

(1)監(jiān)管不力導(dǎo)致以養(yǎng)老為幌子實(shí)營(yíng)房地產(chǎn)現(xiàn)象不同程度存在。據(jù)報(bào)道，2012年美國(guó)最大的養(yǎng)老集團(tuán)曾在中國(guó)考察，之后認(rèn)為中國(guó)老年住區(qū)的發(fā)展步入了房地產(chǎn)的陷阱，遂決定不參與中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。一些開(kāi)發(fā)商以開(kāi)發(fā)老年住宅為幌子，一是爭(zhēng)取政策優(yōu)惠，二是以此作為宣傳的噱頭，吸引消費(fèi)者，但口惠而實(shí)不至。河南某號(hào)稱高端養(yǎng)老社區(qū)的項(xiàng)目，賣(mài)到當(dāng)?shù)刈罡邇r(jià)，卻不能兌現(xiàn)承諾，在2018年發(fā)生糾紛，到目前尚未整改。

(2)政策不明導(dǎo)致對(duì)養(yǎng)老混合地產(chǎn)監(jiān)管困惑。主要是對(duì)會(huì)員制經(jīng)營(yíng)沒(méi)有明確說(shuō)法且爭(zhēng)議頗多。比如，上海的親和源以會(huì)員制模式經(jīng)營(yíng)，會(huì)費(fèi)是當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)的7折，還要另外繳納年費(fèi)。對(duì)于會(huì)員費(fèi)的性質(zhì)，認(rèn)識(shí)不一，有租金、物業(yè)費(fèi)、預(yù)付金等多種說(shuō)法[3]。一方面，會(huì)籍出售合同如果被認(rèn)定為物業(yè)買(mǎi)賣(mài)合同，則違反了對(duì)地上的養(yǎng)老地產(chǎn)不能分割轉(zhuǎn)讓的規(guī)定；另一方面，會(huì)籍出售合同如果被認(rèn)定為物業(yè)租賃合同，按照《合同法》租賃期限不得超過(guò)20年，租期短資金回收慢。此外，會(huì)員制經(jīng)營(yíng)還存在擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)等法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，業(yè)內(nèi)比喻養(yǎng)老地產(chǎn)是在“懸崖邊跳舞”。

(3)對(duì)于違反修建性詳規(guī)缺乏監(jiān)管。樓盤(pán)對(duì)外宣傳依據(jù)的主要是修建性詳細(xì)規(guī)則，但是開(kāi)發(fā)商常常擅自改變。修建性詳細(xì)規(guī)劃的審批已經(jīng)于2012年取消，對(duì)其監(jiān)管也隨之松懈。對(duì)于違反修建性詳規(guī)，行政機(jī)關(guān)一般不予處罰，但是這種行為對(duì)于消費(fèi)者具有直接的、顯性的影響，極易引發(fā)群體性事件。比如，主打養(yǎng)老概念的樓盤(pán)對(duì)電梯可放置擔(dān)架的宣傳等，監(jiān)管往往被動(dòng)軟弱，無(wú)法及時(shí)和有效地保護(hù)業(yè)主利益。

(4)缺少官方引導(dǎo)警示，投資商盲目上項(xiàng)目。養(yǎng)老市場(chǎng)前景可觀，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)卻是新生事物，官方本身在探索，沒(méi)有能力給予市場(chǎng)指導(dǎo)。2013年前后，房地產(chǎn)市場(chǎng)勁風(fēng)已過(guò)，企業(yè)紛紛試水養(yǎng)老地產(chǎn)，但是投資成功的少有。2019年仍然存在相似的問(wèn)題。例如，某縣域風(fēng)景區(qū)旁邊，某投資集團(tuán)投資數(shù)億元建設(shè)了一個(gè)針對(duì)高端養(yǎng)老消費(fèi)群體的大型養(yǎng)老社區(qū)，數(shù)年來(lái)一直虧損。據(jù)一位養(yǎng)老業(yè)內(nèi)資深人士說(shuō)，該項(xiàng)目在建成之后曾經(jīng)請(qǐng)他去指導(dǎo)過(guò)，他認(rèn)為，至少十年到十五年之內(nèi)，非一線城市的純養(yǎng)老地產(chǎn)不會(huì)盈利，主要原因不是消費(fèi)能力，而是消費(fèi)觀念。中國(guó)“50后”及以前的老者，是一路吃苦過(guò)來(lái)的人，有錢(qián)也不舍得消費(fèi)，加之中國(guó)傳統(tǒng)家庭兒女養(yǎng)老觀念的根深蒂固，注定他們不會(huì)是養(yǎng)老地產(chǎn)的客戶群。必須要等到“60后”群體有了休閑養(yǎng)老的需求以后，其消費(fèi)才能支撐起純養(yǎng)老地產(chǎn)盈利[4]。

3 對(duì)養(yǎng)老用地供應(yīng)優(yōu)化和監(jiān)管強(qiáng)化的建議

低價(jià)供應(yīng)和足額供應(yīng)是養(yǎng)老用地的理想供應(yīng)狀態(tài)。從中央精神來(lái)看，對(duì)養(yǎng)老業(yè)發(fā)展是鼓勵(lì)和支持的基調(diào)，且力度越來(lái)越大。而當(dāng)優(yōu)惠措施足夠誘人的時(shí)候，難免吸引來(lái)“披著羊皮的狼”，這就需要加強(qiáng)監(jiān)管，防止不以養(yǎng)老為目的的變相圈地和為了快速盈利而分割銷售項(xiàng)目等違規(guī)操作。

3.1 優(yōu)化養(yǎng)老用地供應(yīng)制度，保障供地法律政策高品質(zhì)

自然資源部辦公廳2019年4月印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》 (以下簡(jiǎn)稱《指引》)，2016年版同時(shí)廢止。國(guó)家及有關(guān)部門(mén)新出臺(tái)的政策規(guī)定與《指引》不一致的，以新的政策規(guī)定為準(zhǔn)。可以預(yù)見(jiàn)，以后的土地供應(yīng)方式將更加多元，建議針對(duì)前述實(shí)踐中存在的問(wèn)題，結(jié)合新的政策，構(gòu)建更切實(shí)可行的養(yǎng)老用地制度，助力養(yǎng)老業(yè)發(fā)展。

(1)從供應(yīng)端發(fā)力保護(hù)養(yǎng)老經(jīng)營(yíng)與消費(fèi)預(yù)期。應(yīng)區(qū)分養(yǎng)老設(shè)施公益化、半市場(chǎng)化和市場(chǎng)化的不同性質(zhì)，進(jìn)行不同方式的土地供應(yīng)。在允許土地抵押融資的同時(shí)，應(yīng)該要求在抵押合同中特別注明保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的約定條款，以化解養(yǎng)老消費(fèi)的制度風(fēng)險(xiǎn)。為適應(yīng)我國(guó)不可逆轉(zhuǎn)的老齡化趨勢(shì)，也可以進(jìn)行更大膽的制度探索，即經(jīng)正當(dāng)程序認(rèn)定為養(yǎng)老用地的，一律按照70年土地使用年限，并規(guī)定到期后自動(dòng)延期權(quán)益不變，以穩(wěn)定養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的共同預(yù)期，利好養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)展。

(2)設(shè)定養(yǎng)老用地出讓原則為綜合最優(yōu)者得。過(guò)去的出價(jià)最高者得已有慘痛教訓(xùn)。改變?yōu)榫C合最優(yōu)者得，需要將出讓方式限定為招標(biāo)、掛牌和協(xié)議，原則上排除拍賣(mài)方式。應(yīng)廢止養(yǎng)老供地不允許設(shè)置門(mén)檻的規(guī)定，土地出讓設(shè)置行業(yè)資歷性、信用性條件等優(yōu)先選項(xiàng)，利好養(yǎng)老設(shè)施的后續(xù)經(jīng)營(yíng)。

(3)制定營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的“先租后讓”供地實(shí)施細(xì)則。建議細(xì)則規(guī)定，將現(xiàn)行的在簽訂租賃合同時(shí)就確定租賃地塊出讓起始價(jià)的制度，修改為出讓時(shí)再評(píng)估地價(jià)，以科學(xué)反映租賃期間地價(jià)的變化狀況，使地價(jià)更公平合理。“先租后讓”方式已經(jīng)照顧了企業(yè)的資金困難，不宜過(guò)度照顧造成市場(chǎng)不公平。(4)明確集體建設(shè)用地可開(kāi)辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。應(yīng)加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，集體留用地應(yīng)優(yōu)先用于養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，允許各種主體在農(nóng)村投資開(kāi)辦營(yíng)利性養(yǎng)老企業(yè)。2019年5月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)由“統(tǒng)籌發(fā)展”“一體化發(fā)展”階段，正式邁向了“融合發(fā)展”的新階段，也發(fā)出了營(yíng)利性養(yǎng)老設(shè)施下農(nóng)村的信號(hào)[5]。

3.2 強(qiáng)化養(yǎng)老用地監(jiān)管制度，保障監(jiān)管方向與時(shí)效

(1)處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。政府在養(yǎng)老用地監(jiān)管中，對(duì)于法律和政策尚未明確的事項(xiàng)，比如養(yǎng)老地產(chǎn)的會(huì)員制銷售，應(yīng)把握以下原則：一是盡量不干擾正常的市場(chǎng)秩序，充分尊重當(dāng)事人意思自治；二是盡量不破壞競(jìng)爭(zhēng)的效率，避免政府行為導(dǎo)致的不公平競(jìng)爭(zhēng)；三是對(duì)市場(chǎng)行為查漏補(bǔ)缺，為市場(chǎng)所不能為?？傊c市場(chǎng)各司其職、分工合作，才可能同時(shí)實(shí)現(xiàn)保障基本與激發(fā)活力[6]。

(2)構(gòu)建養(yǎng)老用地市場(chǎng)信用體系。養(yǎng)老用地供應(yīng)時(shí)應(yīng)使用企業(yè)信用信息，并將企業(yè)信用度列為競(jìng)爭(zhēng)條件。借助原有的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人，在用地方面信譽(yù)良好的給予聯(lián)合激勵(lì)，存在嚴(yán)重失信行為的實(shí)施聯(lián)合懲戒，引導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信的市場(chǎng)風(fēng)尚。給予企業(yè)榮譽(yù)和獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該對(duì)其真實(shí)性負(fù)責(zé)，發(fā)生信賴事故的，給予消費(fèi)者信賴?yán)尜r償。

(3)運(yùn)用行政合同模式監(jiān)管。在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中明確配建要求，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的開(kāi)發(fā)投資條件和開(kāi)發(fā)建設(shè)周期，以及建成后的監(jiān)管方式等詳細(xì)要求寫(xiě)入合同。各級(jí)自然資源部門(mén)要積極參與跨部門(mén)養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管，與相關(guān)部門(mén)建立養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和用地協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，將程序措施、責(zé)任部門(mén)等寫(xiě)入聯(lián)合監(jiān)管協(xié)議。應(yīng)吸取以往的教訓(xùn)，建立給予監(jiān)管協(xié)助方工作津貼的制度。

(4)強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，注重監(jiān)管及時(shí)有效。應(yīng)以土地出讓合同和監(jiān)管協(xié)議為依據(jù)，以信息化和信用化為依托，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。以行政方式無(wú)償或低償獲得的土地，重點(diǎn)查閑置浪費(fèi)和改變用途；以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式獲得的土地，重點(diǎn)查改變規(guī)劃和改變強(qiáng)度。在市縣層面，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地納入土地利用動(dòng)態(tài)巡查日常工作范圍[7]。對(duì)于投訴控告，必須專人負(fù)責(zé)全程實(shí)時(shí)反饋處理結(jié)果。

(5)明確認(rèn)可會(huì)籍銷售模式。目前企業(yè)更傾向于選擇地價(jià)較低的養(yǎng)老土地來(lái)源，但相應(yīng)地，物業(yè)不能分拆銷售，又因?yàn)槲覈?guó)養(yǎng)老行業(yè)融資渠道少，只能轉(zhuǎn)向會(huì)籍、使用權(quán)等銷售模式。監(jiān)管政策應(yīng)明確認(rèn)可這種經(jīng)營(yíng)模式，并配套風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

(6)修改擔(dān)保法司法解釋，消除法律風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)最高人民法院適用擔(dān)保法的司法解釋， “抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，租賃合同對(duì)受讓人不具有約束力”。這一擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)攪擾監(jiān)管秩序，制造監(jiān)管難題，而且會(huì)阻卻消費(fèi)，影響發(fā)展。消費(fèi)者有信心也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要條件。應(yīng)修改這一司法解釋，給予養(yǎng)老設(shè)施抵押特別的規(guī)定。