□王祖強(qiáng) 夏勇

開展新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的積極有效探索。2012-2014年，在財(cái)政部、環(huán)保部推動(dòng)下，浙皖兩省開展了全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。在取得明顯成效后，2015-2017年兩省繼續(xù)實(shí)施第二輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，試點(diǎn)資金由首輪試點(diǎn)的15億元增加到21億元。近7年來，生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)取得了生態(tài)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化、生產(chǎn)方式更加清潔和生活品質(zhì)不斷提升等成效。目前，兩省已開始第三輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。在總結(jié)前兩輪經(jīng)驗(yàn)和問題的基礎(chǔ)上，完善新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，形成可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)促進(jìn)全國跨省流域生態(tài)補(bǔ)償具有示范意義。

重大意義

（一）長三角高質(zhì)量一體化的生態(tài)保護(hù)示范區(qū)，貢獻(xiàn)大流域大合作大保護(hù)大民生的流域生態(tài)保護(hù)樣本

最大限度發(fā)揮新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的紅利，既是推動(dòng)浙皖兩省生態(tài)文明建設(shè)的需要，也是在長三角高質(zhì)量一體化背景下推動(dòng)浙皖一體化發(fā)展的需要?？缭酵钫銉墒〉男掳步?，使兩省在環(huán)境污染問題上具有天然的“你中有我，我中有你”的空間相關(guān)性。因此，新一輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，要突破兩省局部的短期的小流域的利益局限，齊心協(xié)力探索引致浙皖兩省高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑和政策協(xié)同機(jī)制。對(duì)于長三角而言，隨著2019年千島湖配水工程的啟用，新安江被賦予了除發(fā)電、防洪、灌溉以外的長三角地區(qū)不可替代的戰(zhàn)略性水資源保障區(qū)新功能。借助新一輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)契機(jī)，將新安江流域打造成高質(zhì)量生態(tài)保護(hù)示范區(qū)，可為長三角高質(zhì)量一體化貢獻(xiàn)大流域大合作大保護(hù)大民生大樣本的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

（二）推進(jìn)浙皖高質(zhì)量一體化的新引擎，更高水平構(gòu)建黃金旅游線的主平臺(tái)、主抓手

《長江三角洲一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《三年行動(dòng)計(jì)劃》）明確指出要“合理打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，建設(shè)綠色美麗長三角”。浙皖兩省聯(lián)動(dòng)推進(jìn)新安江流域保護(hù)、建設(shè)生態(tài)旅游協(xié)作區(qū)，不僅是《三年行動(dòng)計(jì)劃》的題中之義與創(chuàng)新之舉，也是推進(jìn)浙皖高質(zhì)量一體化的新引擎。新安江流域生態(tài)保護(hù)與旅游資源的協(xié)同開發(fā)問題，是推動(dòng)浙皖兩省高質(zhì)量一體化的工作重點(diǎn)之一。一方面，通過跨省流域治理，積極探索區(qū)域共建一體化、共享一體化和共治一體化的綠色發(fā)展路徑，共同維護(hù)新安江的綠色生態(tài)，打造美麗新安江；另一方面，基于新安江優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，共筑皖南—浙西—浙南黃金旅游線，將“名湖（千島湖）名山（黃山—天目山）名城（杭州—黃山）”打造為具有國際水平的旅游休閑目的地。

（三）新時(shí)代踐行“兩山”理念新的試驗(yàn)田，勇當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵新的主戰(zhàn)場(chǎng)

生態(tài)補(bǔ)償問題，是生態(tài)文明體制改革中面臨的特有難題。浙江作為“兩山”理念的發(fā)源地和先行地，在新時(shí)代要繼續(xù)勇當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵。要高度重視新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，認(rèn)識(shí)到試點(diǎn)工作是破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間兩難困境的有益探索，是新時(shí)代浙江踐行“兩山”理念新的試驗(yàn)田、勇當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵新的主戰(zhàn)場(chǎng)。

主要成績

生態(tài)環(huán)境由量變發(fā)生質(zhì)變，兩省交界斷面水質(zhì)由Ⅳ類穩(wěn)定在Ⅱ類。首輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)施行之前，浙皖交界斷面水質(zhì)以較差的Ⅳ類水為主，水體總氮、總磷指標(biāo)值上升趨勢(shì)明顯。與此同時(shí)，千島湖入境水質(zhì)呈緩慢惡化之勢(shì)，湖內(nèi)水質(zhì)營養(yǎng)狀態(tài)一度為中營養(yǎng)水平，甚至有向富營養(yǎng)水平加劇之勢(shì)。2012年生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)之后，新安江流域每年的總體水質(zhì)都為優(yōu)。2012-2017年前兩輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)期間，浙皖兩省斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)Ⅱ類，其中，高錳酸鹽指數(shù)、總氮、氨氮3個(gè)水體指標(biāo)的檢測(cè)均達(dá)到Ⅰ類標(biāo)準(zhǔn)。

生產(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)達(dá)到“雙贏”。流域上游水源地區(qū)保持生態(tài)優(yōu)先、積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過聯(lián)防聯(lián)控實(shí)現(xiàn)了綠色發(fā)展。上游地區(qū)為保護(hù)水源環(huán)境，積極探索全域治污模式，通過開發(fā)區(qū)治污（關(guān)閉造紙、農(nóng)藥、化肥、印染、制革、醫(yī)藥化工等重污染企業(yè)）、湖區(qū)治污（景點(diǎn)、游船艇污水全部收集上岸治理，湖面垃圾現(xiàn)場(chǎng)化打撈和綜合利用，拆除網(wǎng)箱）和農(nóng)村治污（建立“五位一體”的農(nóng)村治污設(shè)施運(yùn)維機(jī)制和第三方水質(zhì)檢測(cè)體系，開展農(nóng)村面源污染治理），杜絕上游污染排放源。與此同時(shí)，通過配套設(shè)立新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局、五水共治辦等機(jī)構(gòu)，浙皖兩省建立了聯(lián)合監(jiān)測(cè)、汛期聯(lián)合打撈、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)全流域聯(lián)防聯(lián)控，合力共解各項(xiàng)環(huán)境難題。

生活品質(zhì)更加優(yōu)質(zhì)美麗，全民環(huán)保意識(shí)顯著增強(qiáng)。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作以后，上游居民的環(huán)保理念由原來的被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)向主動(dòng)清潔。為更好滿足流域居民對(duì)美好生活的需求，同時(shí)顯著增強(qiáng)全民環(huán)保意識(shí)，上游地區(qū)在引導(dǎo)居民生活垃圾分類處理、污水處理與循環(huán)利用方面均下了不少功夫。其中，以正氣銀行為代表的垃圾兌換超市為農(nóng)村垃圾分類回收探明了新路子，村民用塑料袋和舊瓶子兌換了柴米油鹽醬醋茶。

主要問題

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)在取得諸多成績的同時(shí)，亦存在過多地依賴政府轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一、缺乏廣泛認(rèn)同的依據(jù)、上游居民的直接獲得感不強(qiáng)等問題。

過多地依賴政府轉(zhuǎn)移支付，沒有更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。前兩輪新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)共設(shè)置補(bǔ)償基金36億元，全部來自于中央和浙皖兩省的政府直接轉(zhuǎn)移支付。其中，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付18 億元，浙皖兩省各轉(zhuǎn)移支付9 億元。相比之下，流域補(bǔ)償機(jī)制的市場(chǎng)化程度很低，利益訴求傳導(dǎo)機(jī)制被切斷：上游供給端的利益訴求不能傳導(dǎo)到下游需求端。利益訴求傳導(dǎo)失靈的原因有二：一是在自然資源領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革不成熟，長期來對(duì)水資源的低成本使用甚至無償使用意識(shí)較為普遍；二是水資源的“混水使用”供應(yīng)方式和消費(fèi)方式體現(xiàn)不了也支撐不了“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”。

補(bǔ)償額度偏低，沒有更好地挖掘流域水資源的價(jià)值。上游發(fā)展水平總體偏低。以淳安縣為例，該縣始終承受著遠(yuǎn)高于相鄰縣市的嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，在為保護(hù)千島湖水質(zhì)做出長期貢獻(xiàn)的同時(shí)，亦是杭州唯一的加快發(fā)展縣。盡管如此，上游地區(qū)為保護(hù)環(huán)境而犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本并沒有獲得等價(jià)補(bǔ)償。試點(diǎn)補(bǔ)償僅是杯水車薪，遠(yuǎn)滿足不了流域生態(tài)保護(hù)所需。以黃山市為例，補(bǔ)償試點(diǎn)6年來，黃山市累計(jì)投入120.6億元推進(jìn)新安江綜合治理，其中補(bǔ)償資金為39.6億元，僅占累計(jì)投入的32.8%。特別是在政府直接轉(zhuǎn)移支付的主導(dǎo)補(bǔ)償方式下，上游水資源的市場(chǎng)價(jià)值并未完全挖掘：考慮到當(dāng)前大幅度提高水價(jià)的可能性較低，供給端的水價(jià)尚未包括整治保護(hù)的成本、發(fā)展的機(jī)會(huì)成本以及水資源的稀缺性價(jià)值。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，缺乏廣泛認(rèn)同的依據(jù)。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不是簡單地由下游給予上游一定的補(bǔ)償，或由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)給予經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)一定的補(bǔ)償，而是要確定生態(tài)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付的合理標(biāo)準(zhǔn)。前兩輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，浙皖兩省探索建立了橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，主要由中央財(cái)政向黃山市縱向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償資金，以及浙皖兩省橫向轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償資金。根據(jù)規(guī)定，只要千島湖上游水質(zhì)達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，那么浙江向安徽支付1億元（第二輪試點(diǎn)2億元），但1億元（或2億元）如何測(cè)算得到，尚未有精確測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)或明確的說明。

上游居民的直接獲得感不強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)的積極性有待提高。對(duì)于水源保護(hù)地居民而言，當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償資金主要通過公共服務(wù)間接獲得，沒有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系的直接補(bǔ)償資金供水源地區(qū)人民自主支配，因此，當(dāng)?shù)鼐用竦闹苯友a(bǔ)償獲得感不強(qiáng)，進(jìn)而導(dǎo)致其參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性不高。未來需要通過采取相應(yīng)的激勵(lì)措施來提高水源地居民保護(hù)水源的積極性，比如提高生態(tài)補(bǔ)償總金額，通過生態(tài)補(bǔ)償資金實(shí)現(xiàn)水源地居民收入與生態(tài)保護(hù)掛鉤。

思路與建議

在政府間轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，應(yīng)改進(jìn)支付方式、完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更多使用市場(chǎng)和民間的力量，在產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補(bǔ)償方式方面加強(qiáng)合作。在中央財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部牽頭和平衡下，完善和固化新安江跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大應(yīng)用新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)長三角開發(fā)地區(qū)、收益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)健全橫向生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償機(jī)制。

（一）改善補(bǔ)償方式，由輸血補(bǔ)償向造血補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，更多運(yùn)用產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償和開發(fā)投資等新形式

一是“以產(chǎn)業(yè)完善補(bǔ)償”。更好地發(fā)揮浙江的民營資本和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為一種綜合性的補(bǔ)償手段，鼓勵(lì)、引導(dǎo)杭州、嘉興等下游地區(qū)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目優(yōu)先向上游的建德、淳安轉(zhuǎn)移，提高上游地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)，讓更多農(nóng)民就近就業(yè)，使上游地區(qū)發(fā)展更加充滿活力。二是“以項(xiàng)目促進(jìn)補(bǔ)償”。以開放態(tài)度引入社會(huì)資本和民間資本，吸引更多年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，共同開發(fā)投資上游生態(tài)旅游項(xiàng)目，加快打造“皖南—浙西—浙南”黃金旅游線，共筑具有國際影響力的“名湖名山名城”綠色生態(tài)品牌。三是“以政策補(bǔ)充補(bǔ)償”。包括產(chǎn)業(yè)政策、投資傾斜政策和稅收減免政策等。比如，可在“零占耕地、少占農(nóng)用地，充分利用山坡地”前提下，對(duì)建德、淳安實(shí)施“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點(diǎn)，實(shí)行“依山就勢(shì)、點(diǎn)狀布局、垂直開發(fā)”，拓展上游地區(qū)的發(fā)展空間。此外，可以針對(duì)上游地區(qū)污水處理、垃圾處理等方面提供技術(shù)援助，加大上游地區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)投入，有效推進(jìn)可再生能源利用等。

（二）科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮差異化定價(jià)機(jī)制在千島湖配水工程中的關(guān)鍵作用

一方面，按照生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值給予相應(yīng)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)綜合考慮由于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)而發(fā)生的直接成本（如排污費(fèi)、農(nóng)村生活廢水、垃圾回收處理費(fèi)、環(huán)保設(shè)備費(fèi)、管理維修費(fèi)等）以及放棄發(fā)展而產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本（如上游地區(qū)為保護(hù)環(huán)境而關(guān)停的企業(yè)正常營業(yè)時(shí)所創(chuàng)造的地均GDP、企業(yè)的搬遷費(fèi)等），并按照同等價(jià)值給予補(bǔ)償，包括資金補(bǔ)償（實(shí)物折價(jià)和遷移費(fèi)）、經(jīng)濟(jì)資源補(bǔ)償（如土地、果園、林地、宅基地）等形式。另一方面，遵循“有償配水、優(yōu)水優(yōu)價(jià)優(yōu)用、分類供水”的原則，建立水權(quán)直接購買的交易機(jī)制。一是優(yōu)質(zhì)優(yōu)用優(yōu)價(jià)。將千島湖水源的飲用水與工業(yè)用水分別鋪設(shè)不同的管道并進(jìn)行差異化定價(jià)，通過價(jià)格機(jī)制來反饋千島湖水源地的生態(tài)補(bǔ)償。二是在市級(jí)層面研究建立千島湖生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，加大市級(jí)財(cái)政對(duì)千島湖轉(zhuǎn)移支付的力度。

（三）高水平搭建新的制度設(shè)計(jì)，積極探索新的績效評(píng)價(jià)體系

一方面，呼吁中央政府牽頭完善頂層設(shè)計(jì)、搭建新的更高平臺(tái)。從根源上解決跨省流域生態(tài)補(bǔ)償問題，僅靠地方政府很難持續(xù)達(dá)成一致目標(biāo)，關(guān)鍵還在于中央政府牽頭和平衡，橫向加強(qiáng)政府間問責(zé)、縱向構(gòu)建有差異的政府責(zé)任，以此構(gòu)建多元化的補(bǔ)償模式。由中央政府牽頭建立協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺(tái)，從常態(tài)化考慮建立長期的可持續(xù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。如可考慮建立聯(lián)席會(huì)議制度，由財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等國家部委牽頭，協(xié)調(diào)浙江和安徽關(guān)于新安江流域保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，總結(jié)出可復(fù)制可推廣的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)。另一方面，完善對(duì)建德、淳安的考核方式，積極探索新的績效評(píng)價(jià)體系。完善考核體系，不是簡單地放棄GDP考核方式，而是以綠色發(fā)展導(dǎo)向作為考核評(píng)價(jià)的主體內(nèi)容，需要將原來對(duì)發(fā)展指標(biāo)的考核轉(zhuǎn)化為對(duì)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量的考核，實(shí)現(xiàn)發(fā)展指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)與干部考核脫鉤。此外，還可對(duì)生態(tài)移民先做前瞻性的研究，逐步探索鼓勵(lì)性政策，減少上游水源地活動(dòng)人口，控制上游人口總量。