■ 韓亞琴

（自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034）

油氣探礦權(quán)考核是判斷和決定油氣探礦權(quán)勘查投入是否合規(guī)、探礦權(quán)能否延續(xù)的一種工作方式。近年來，隨著我國油氣體制改革的不斷深入，油氣探礦權(quán)考核力度不斷加強，探礦權(quán)退出區(qū)塊面積逐年增多。2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出要實行更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機制。文章通過梳理我國油氣探礦權(quán)考核制度，分析不同時期我國油氣探礦權(quán)考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方式及工作力度，指出油氣探礦權(quán)勘查投入考核工作存在的問題，并提出政策建議。

1 我國油氣探礦權(quán)設(shè)置及退出情況

1998年2月，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務(wù)院令第240號）、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務(wù)院令第241號）發(fā)布施行后，在原有工作基礎(chǔ)上，全國油氣礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一登記工作依法有序推進，2003年至2013年，全國已設(shè)置的油氣探礦權(quán)面積一直保持在400萬平方千米以上，2004年達到歷史最高的439.49萬平方千米。2013年中央決定推進油氣資源體制改革，原國土資源部逐步加大油氣探礦權(quán)人勘查投入的考核力度，截至2018年底，全國已設(shè)置油氣探礦權(quán)面積下降至309.46萬平方千米，到2018年年中，全國退出的油氣探礦權(quán)空白區(qū)塊面積已達100萬平方千米。

2 我國油氣探礦權(quán)勘查投入考核制度分析

2.1 考核標(biāo)準(zhǔn)

2.1.1 法定最低勘查投入

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十七條規(guī)定了最低勘查投入制度[1]，要求探礦權(quán)人每年至少按法定最低標(biāo)準(zhǔn)完成勘查投入，目的是促使礦業(yè)權(quán)人持續(xù)開展勘查工作，防止圈而不探。

2.1.2 承諾的勘查投入

2011年開始，原國土資源部加大了油氣資源體制改革力度，陸續(xù)通過公開招標(biāo)方式投放了南黃海盆地、塔里木盆地、銀額盆地等石油、天然氣和頁巖氣勘查區(qū)塊，主要以承諾勘查投入高低確定中標(biāo)人。

以第一輪南黃海油氣探礦權(quán)和第一輪頁巖氣探礦權(quán)出讓為例，2個油氣勘查區(qū)塊每年每平方千米平均承諾勘查投入分別為6.7萬元和2.6萬元；2個頁巖氣勘查區(qū)塊每年每平方千米平均承諾勘查投入分別為8.9萬元和4.1萬元。因此，承諾的勘查投入一般根據(jù)出讓情況的不同而不同，但均遠高于法定最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)。

2.1.3 勘查投入及工作量的要求

關(guān)于油氣區(qū)塊內(nèi)的頁巖氣勘查開采問題，應(yīng)當(dāng)適用《國土資源部關(guān)于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》（國土資發(fā)〔2012〕159號）有關(guān)要求。此外，參照頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)要求，規(guī)定勘查礦種由石油天然氣變更為頁巖氣的，年均投入應(yīng)達到每平方千米3萬元以上，石油天然氣區(qū)塊增列頁巖氣礦種的，年均勘查投入應(yīng)達到每平方千米4萬元以上，鉆達目的層的參數(shù)井和預(yù)探井?dāng)?shù)量最低應(yīng)達到每500平方千米2口，面積不足500平方千米的，至少要有2口。

2.2 考核方式

2.2.1 工作量考核方式

1986年《礦產(chǎn)資源法》公布施行，自此我國礦產(chǎn)資源勘查開采管理步入有法可依的軌道。1987年4月，國務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》，其中第十七條規(guī)定：勘查項目的工作范圍在施工中應(yīng)當(dāng)達到核定的要求，對達不到核定要求的，登記管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門核減其勘查工作范圍[2]。

當(dāng)時相關(guān)法律法規(guī)均未對探礦權(quán)法定最低勘查投入作出規(guī)定，所以，探礦權(quán)考核主要是以核定勘查區(qū)塊內(nèi)的工作量為標(biāo)準(zhǔn)，而不同礦種的核定標(biāo)準(zhǔn)不一，在原石油部、能源部、國家計委和全國礦產(chǎn)資源委員會管理階段，決定油氣探礦權(quán)設(shè)立和延續(xù)主要取決于勘查區(qū)塊范圍內(nèi)的實物工作量。

2.2.2 勘查投入考核方式

原國土資源部先后于2009年和2017年印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2009〕200號）和《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規(guī)〔2017〕14號），明確規(guī)定了非油氣礦產(chǎn)探礦權(quán)延續(xù)條件，即應(yīng)當(dāng)提高符合規(guī)范要求的勘查階段，未提高勘查階段的，應(yīng)當(dāng)縮減不低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%[3-4]。而油氣探礦權(quán)的延續(xù)一直未執(zhí)行此規(guī)定。

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》明確了關(guān)于勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，但未明確考核方式。1998年至今，無論是以申請在先方式獲得的油氣探礦權(quán)，還是部分以市場競爭出讓方式獲得的探礦權(quán)，均是按照完成的勘查投入占法定最低勘查投入或者承諾的勘查投入比例計算可保留面積的方式進行考核。這也是目前的主要考核方式。

2.2.3 勘查投入和工作量結(jié)合的考核方式

2018年，新疆一輪招標(biāo)出讓的4個油氣探礦權(quán)到期，嚴(yán)格以工作量和完成承諾的勘查投入情況作為考核依據(jù)。主要方式是出讓時按照申請人承諾的工作量制定工作量預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，投標(biāo)人按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)將擬承諾實施的工作量折算為勘查投入，到期后管理部門組織專業(yè)人員按照礦業(yè)權(quán)人完成的工作量情況核算其完成的勘查投入，礦業(yè)權(quán)人按照勘查投入的完成率計算能夠保留的探礦權(quán)面積。

2.3 考核力度

2.3.1 考核滯后、允許整改和置換

礦產(chǎn)資源勘查開采實行統(tǒng)一登記制度以來的1998年至2002年，是油氣資源探礦權(quán)登記的高峰期，登記范圍由各個含油氣盆地的核心地區(qū)到盆地外圍，2003年至2013年，有效探礦權(quán)面積基本穩(wěn)定，2004年達到最高的439萬平方千米，此后逐年下降，但一直保持在400萬平方千米以上。1998年到2008年間，按照國務(wù)院240號令的規(guī)定，油氣探礦權(quán)首次設(shè)立有效期為7年，因此到2011年前后，各油氣公司存在整體上滿足法定最低勘查投入但各區(qū)塊投入不均衡的現(xiàn)象才逐漸暴露出來。為建立進退有序的礦業(yè)權(quán)登記管理工作機制，更好地促進油氣資源勘探開發(fā)良性發(fā)展，主管部門采取了以下考核方式：對于5年內(nèi)年檢投入不足的需求在第6年整改到位，年檢滿足法定投入的油氣探礦權(quán)，可按原登記面積準(zhǔn)予延續(xù)1次；對第6年仍未完成法定投入整改的油氣探礦權(quán)，按累計年檢實際投入占法定最低勘查投入的比例，相應(yīng)核減勘查面積；對于1年投入不足而酌情核減一定勘查面積后，下一年追加工作量補足且滿足保留面積當(dāng)年最低勘查投入的，可按保留面積予以變更延續(xù)；此外，為了便于整體部署勘查工作，對于投入不足需核減面積的探礦權(quán)，允許探礦權(quán)之間相互調(diào)整，但需保證核減面積總量不變。

2014年，為推動新疆油氣資源改革試點工作，原國土資源部再次對新疆地區(qū)連續(xù)投入不足的探礦權(quán)勘查區(qū)塊予以考核，當(dāng)年以區(qū)塊置換方式退出18.43萬平方千米。

可見，在此階段勘查投入考核力度相對寬松，主要采取大部分探礦權(quán)按勘查投入比例考核，均給予整改機會并允許部分探礦權(quán)區(qū)塊置換。

2.3.2 考核同步,部分允許整改、不允許置換

2015年，為加快油氣資源勘查開采體制改革進程，做好新疆油氣改革試點以外地區(qū)油氣探礦權(quán)延續(xù)工作,原國土資源部確定了對于新疆之外的其他地區(qū)，未完成投入勘查區(qū)塊延續(xù)的給予礦業(yè)權(quán)人一次整改機會，但下次延續(xù)時要承諾補足原持證期間的勘查投入后，方可予延續(xù)。

所有以申請在先方式獲得的探礦權(quán)均按勘查投入比例考核、給予1次整改機會,但對于投入不足的區(qū)塊不允許置換。

2.3.3 考核同步、不允許整改和置換

一般以競爭出讓方式獲得的油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊，均要以出讓合同要求的考核方式進行考核。以2018年山西省煤層氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)公開出讓掛牌為例，就約定擬出讓的煤層氣勘查區(qū)塊年度平均勘查投入不低于3萬元/平方千米。對探礦權(quán)有效期內(nèi)勘查投入完成率達100%（含）以上的，可按原面積辦理探礦權(quán)延續(xù)；勘查投入完成率30%（含）以上、不足100%的，可按勘查投入未完成比例扣減相應(yīng)面積后，辦理探礦權(quán)延續(xù)；勘查投入完成率不足30%的，退出全部區(qū)塊面積，依法注銷勘查許可證[5]。

所有以競爭出讓方式獲得的探礦權(quán)均采取合同要求的考核方式，一般情況下要求按照承諾的高額勘查投入比例考核，而且無整改機會、不允許置換。

3 油氣探礦權(quán)考核存在的問題

3.1 油氣探礦權(quán)勘查投入為核心的考核力度不夠

一是法定勘查投入標(biāo)準(zhǔn)過低。自1998年《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》發(fā)布至今已歷經(jīng)20年，勘查周期滿3年及以上的油氣探礦權(quán)法定最低勘查投入仍是1萬元/平方千米，與當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展和油氣資源開發(fā)利用收益水平相比明顯偏低。

二是考核標(biāo)準(zhǔn)相對單一。油氣探礦權(quán)考核的核心在于防止礦業(yè)權(quán)人跑馬圈地、圈而不探，影響油氣勘探開發(fā)的進程。以勘查投入為主要內(nèi)容的考核方式一定程度上可以促進油氣探礦權(quán)人加強油氣勘探開發(fā)力度、加快油氣勘探開發(fā)進程，但因油氣探礦權(quán)區(qū)塊最大面積是2500個基本單位區(qū)塊，無最小區(qū)塊面積限制，按照1萬元/平方千米的法定最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，對于探礦權(quán)面積小的區(qū)塊，探礦權(quán)人只需做一些綜合研究工作，即可輕易完成法定最低勘查投入。

3.2 油氣探礦權(quán)無統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)

一是退出區(qū)塊的位置無明確要求。油氣礦業(yè)權(quán)考核時，因投入不足需要核減區(qū)塊的比例是確定的，但要退出區(qū)塊的位置和形狀由礦業(yè)權(quán)人自行決定。因法律法規(guī)中對油氣探礦權(quán)勘查區(qū)塊形狀無明確要求，所以，礦業(yè)權(quán)人退出區(qū)塊范圍時，往往按照是否有進一步勘查和開發(fā)的前景來確定其礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的最終范圍，如出現(xiàn)不規(guī)則區(qū)塊范圍，則可能對礦業(yè)權(quán)區(qū)塊統(tǒng)一管理及今后出讓區(qū)塊的劃定造成不利影響。

二是考核的勘查投入內(nèi)容無明確范圍和硬性要求。依據(jù)原油氣礦業(yè)權(quán)年檢制度和現(xiàn)油氣礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度，勘查投入核算包含探井、二維地震采集及解釋、三維地震采集及解釋、分析測試、試油試采、其他物化探、管理費等費用，其中存在問題：一是管理費和其他費用涵蓋內(nèi)容不夠明確；二是上一持證期間發(fā)生的工作量中未結(jié)算的費用是否可以延算到本持證期無明確規(guī)定；三是滿足了法定最低勘查投入但無任何實物工作量的情形，是否可以視為達到考核標(biāo)準(zhǔn)也無明確規(guī)定。

三是多礦種探礦權(quán)勘查投入考核不合理。目前勘查礦種為石油天然氣的探礦權(quán)考核標(biāo)準(zhǔn)為每年每平方千米1萬元，在石油天然氣基礎(chǔ)上增列頁巖氣礦種的，按照石油天然氣每年每平方千米1萬元，頁巖氣每年每平方千米3萬元考核，但在石油天然氣基礎(chǔ)上增列煤層氣礦種，仍然執(zhí)行全區(qū)塊均按石油天然氣考核的標(biāo)準(zhǔn)，即每年每平方千米1萬元。

3.3 油氣礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示時間滯后，無法對油氣探礦權(quán)考核期提供參考

按照目前油氣礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示規(guī)定，每年三月底，油氣礦業(yè)權(quán)人填報上一自然年度的勘查投入情況，作為探礦權(quán)人的石油公司也是按照自然年部署年度勘查投入計劃。但油氣探礦權(quán)的持證期通常情況下是跨自然年的，這樣公示時間滯后于探礦權(quán)考核期，油氣探礦權(quán)到期時，官方最終的勘查投入數(shù)據(jù)尚未核算清楚，由于油氣探礦權(quán)考核沒有實際核查機制，所以只能采取讓油氣礦業(yè)權(quán)人先行核算并提供區(qū)塊的勘查投入情況的工作方式，這種先行考核勘查投入的方式情況是否屬實取決于礦業(yè)權(quán)人，可能會出現(xiàn)公示結(jié)果與先行考核結(jié)果不一致的情形。

3.4 探礦權(quán)考核期短，部分地區(qū)難以完成勘查投入

我國油氣資源的勘探開發(fā)有百年多歷史，油氣田的發(fā)現(xiàn)也受到技術(shù)、地質(zhì)認識的限制，要經(jīng)歷研究→實踐→再研究→再實踐的過程，自勘查工作開始到提交探明儲量、規(guī)模開發(fā)普遍需要10年以上時間，對處于區(qū)域評價階段的新立探礦權(quán)勘查區(qū)塊，地質(zhì)條件復(fù)雜、資料少，前期的資料普查、收集、研究需要在實物工作量投入后進行分析研究，而勘探周期更長；對地理條件較差的西部地區(qū)，由于地處沙漠戈壁，氣候條件較差，適宜施工的期間短、勘探工作難度高，勘查周期最少需要5～7年。目前，油氣探礦權(quán)每次延續(xù)期為2年，遠少于油氣資源的勘查周期，探礦權(quán)人難以有效完成勘查投入。

4 政策建議

4.1 加大油氣探礦考核力度

一是提高油氣探礦權(quán)勘查投入標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，動態(tài)設(shè)置法定最低勘探投入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格履行區(qū)塊退出制度，促使礦業(yè)權(quán)人加大勘查投入，加快勘查進度。同時，對不同油價水平下、不同資源稟賦、不同礦種和不同盆地區(qū)域制訂不同的勘查投入標(biāo)準(zhǔn)；對于低勘探程度的地區(qū)、難動用資源和非常規(guī)資源，適當(dāng)調(diào)整最低勘查投入。

二是對不同的探礦權(quán)區(qū)塊采取靈活的考核方式。對不同面積、不同取得方式的探礦權(quán)采取勘查投入、工作量及勘查成果相結(jié)合的考核方式；對小面積區(qū)塊采取工作量和勘查成果相結(jié)合的考核方式；對新區(qū)新領(lǐng)域或非常規(guī)探礦權(quán)區(qū)塊采取工作量考核方式；對以招標(biāo)方式獲得的探礦權(quán)采取勘查投入和工作量相結(jié)合的考核方式；對原以申請在先方式獲得的探礦權(quán)區(qū)塊采取勘查成果考核方式。

三是明確多礦種探礦權(quán)的考核標(biāo)準(zhǔn)。在鼓勵綜合勘查開采油氣資源的基礎(chǔ)上，明確含有多礦種的探礦權(quán)的考核標(biāo)準(zhǔn)，特別要明確煤層氣礦種的考核標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 明確油氣資源探礦權(quán)考核標(biāo)準(zhǔn)

按照轉(zhuǎn)變政府職能、加強監(jiān)管的要求，擬訂細化的勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，明確可以計入油氣勘查投入的內(nèi)容，同時對實物工作量、科研投入、老資料處理、管理費、其他等各類投入的比例進一步細化。加大油氣督察力度，加強探礦權(quán)勘查區(qū)塊最低勘查投入考核，不僅要考核區(qū)塊是否達到法定最低勘查投入，還要對實物工作量等進行考核，督促探礦權(quán)人加大新領(lǐng)域勘查投入，提高勘查投入質(zhì)量，避免圈而不探的情況發(fā)生，加快油氣勘查開采進程。

4.3 建立健全油氣探礦權(quán)勘查投入核算制度

首先，在探礦權(quán)延續(xù)期間設(shè)置考核期，保證探礦權(quán)到期時有充足的考核時間；其次，探礦權(quán)考核要引入第三方審計，對到期的油氣探礦權(quán)勘查投入進行專業(yè)審計；第三，建立勘查投入核算的相關(guān)制度規(guī)范，保障考核工作規(guī)范有序進行。

4.4 延長油氣探礦權(quán)延續(xù)期

適當(dāng)延長油氣資源探礦權(quán)有效期，包括探礦權(quán)新立和延續(xù)環(huán)節(jié)。一是將探礦權(quán)首設(shè)時間由3年延長至7年；二是對探礦權(quán)持有時間超過10年、15年和20年的探礦權(quán)勘查區(qū)塊分類處理，適當(dāng)延長延續(xù)時間，如10年以內(nèi)的探礦權(quán)給予7年延續(xù)期，10～15年以內(nèi)的探礦權(quán)給予5年延續(xù)期，持有時間超過20年的探礦權(quán)給予3年延續(xù)期。