長(zhǎng)治市潞城區(qū)“撤縣（市）設(shè)區(qū)”過(guò)程中政府職能關(guān)系探究

方照

【摘 要】2018年9月30日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，同意撤銷山西省長(zhǎng)治市市郊，合并設(shè)立長(zhǎng)治市潞州區(qū)，同時(shí)劃撥潞城市為長(zhǎng)治市潞城區(qū)。文章通過(guò)對(duì)長(zhǎng)治市潞城區(qū)為例，分析了潞城市在撤縣（市）設(shè)區(qū)過(guò)程中的政府內(nèi)外職能關(guān)系和政府在撤縣（市）設(shè)區(qū)中遇到的困境，探討了長(zhǎng)治市與新設(shè)區(qū)潞城區(qū)政府之間的制度安排與職能關(guān)系，認(rèn)為政府對(duì)內(nèi)對(duì)外的職能協(xié)調(diào)內(nèi)容是撤縣（市）設(shè)區(qū)的核心內(nèi)容，所以要提高撤縣（市）設(shè)區(qū)過(guò)程的高效性就需要政府之間的內(nèi)外職能協(xié)調(diào)有序。

【關(guān)鍵詞】撤縣（市）設(shè)區(qū);政府職能關(guān)系;長(zhǎng)治市潞城區(qū)

一、潞城市撤縣（市）設(shè)區(qū)的發(fā)展概況

撤縣（市）設(shè)區(qū)，又稱“撤縣建區(qū)”、“縣改區(qū)”，是改變行政體制的一種特殊行政區(qū)劃調(diào)整方式。從撤縣（市）設(shè)區(qū)的定義來(lái)講，它主要是從直轄市或較大的城市為視角出發(fā)的，即是指調(diào)整都市群的行政區(qū)劃，將部分縣域或地區(qū)納入中心城市行政區(qū)域的過(guò)程。.

潞城就在不斷單獨(dú)以縣域?yàn)橹行陌l(fā)展著。新中國(guó)成立以后，潞城市的行政區(qū)劃變革主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：1962年到1994年恢復(fù)潞城縣歸屬于長(zhǎng)治市地級(jí)政府管轄，1994年至2018年撤縣設(shè)立潞城市，2018年至今，潞城市僅僅歷時(shí)24年后，撤市設(shè)潞城區(qū)，成為長(zhǎng)治市市轄區(qū)。

二、潞城市撤縣（市）設(shè)區(qū)過(guò)程中面臨的困境

撤縣（市）設(shè)區(qū)的本質(zhì)上是城市區(qū)劃的重新調(diào)整，而城市區(qū)劃則是政府權(quán)力以城市為中心的排列重組。撤銷縣區(qū)雖可在短期內(nèi)有效擴(kuò)大城市發(fā)展和市場(chǎng)運(yùn)行空間，減少不必要的資源浪費(fèi)，避免市縣間惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)融合。然而，撤縣也帶來(lái)了許多問(wèn)題：“虛假城市化”使長(zhǎng)治市不斷向外蔓延，“文化認(rèn)同”增強(qiáng)了對(duì)原有地名的文化認(rèn)同。從政府職能關(guān)系的視角來(lái)看，這些問(wèn)題的根源在于政府內(nèi)部職能的差異和撤縣過(guò)程中城市公共權(quán)力分配的困難。

（一）政府縱向權(quán)力配置的困境

長(zhǎng)治市政府往往為了擴(kuò)大城區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、整合附近可利用的資源，通過(guò)選擇撤縣設(shè)區(qū)的權(quán)力配置方式來(lái)維護(hù)甚至加強(qiáng)省市縣規(guī)則下的自身利益，杜絕了身處中間（省與縣之間）而被忽視的尷尬處境。然而撤市設(shè)區(qū)之后，潞城市政府的權(quán)力是否被削弱成為了關(guān)注的問(wèn)題，即市縣體制的集權(quán)與分權(quán)矛盾。在這種情況下，長(zhǎng)治市采取了對(duì)潞城市下放財(cái)政權(quán)，進(jìn)而形成市縣之間的財(cái)政性分權(quán)。長(zhǎng)治市處于“中間層的地級(jí)政府”，接受了山西省政府的權(quán)力下放，同時(shí)還截取了應(yīng)下放給潞城市等縣級(jí)政府單位的權(quán)力，出現(xiàn)了分權(quán)中集權(quán)的現(xiàn)象。但這種權(quán)力配置模式僅僅處于試水狀態(tài)，是否適合兩地的發(fā)展?fàn)顩r還有待商榷。

（二）政府間橫向權(quán)力協(xié)調(diào)配置的困境

政府間橫向權(quán)力協(xié)調(diào)配置，主要是指各地方政府權(quán)利運(yùn)行的協(xié)調(diào)配置。在撤縣（市）設(shè)區(qū)之前，潞城市政府從屬于于長(zhǎng)治市政府管轄，雖然之前長(zhǎng)治市的城區(qū)和高新區(qū)在等級(jí)上是平行于潞城市政府的，但綜合其行政職能和職能模式來(lái)看，潞城市在某種方面屬于長(zhǎng)治市的“干兒子”;撤縣（市）設(shè)區(qū)之后，潞城市從“干兒子”轉(zhuǎn)身變?yōu)椤坝H兒子”，同時(shí)帶來(lái)一系列因身份變化而引起的困境：

1、缺少合作的配套制度

即使設(shè)區(qū)改革后潞城區(qū)與潞州區(qū)（原長(zhǎng)治市城區(qū)和高新區(qū)）政府進(jìn)行合作，各主體的利益差異仍然存在，由于缺乏利益共享體制和補(bǔ)償體制，合作后的利益補(bǔ)償問(wèn)題是困擾合作各方的焦點(diǎn)。

2、權(quán)能關(guān)系不明確

主要是長(zhǎng)治市政府的社會(huì)資本不夠豐富，政府之間、各轄區(qū)機(jī)構(gòu)之間的信任度、交互度不高，民間交往在亞文化圈的影響下往往難以跨越地域障礙。值得重視的是，各轄區(qū)政府機(jī)構(gòu)交往和溝通是推動(dòng)長(zhǎng)治市政府發(fā)展重要的潛在基礎(chǔ)，這種自下而上的推動(dòng)往往有著驚人的爆發(fā)力。如何培育地方政府間的職能往來(lái)是值得思考的一個(gè)問(wèn)題。

（三）政府與社會(huì)權(quán)力配置困境

從政府職能轉(zhuǎn)變的角度看，長(zhǎng)治市職能機(jī)構(gòu)在下放權(quán)力方面主要采取分擔(dān)職能要素和參與政策運(yùn)行兩種手段。然而在實(shí)際條件下，鑒于“官本位”思想的影響，權(quán)力機(jī)構(gòu)人員習(xí)慣采用強(qiáng)制性的方式，而不是參與合作式的政策行為，使雙方關(guān)系位于尷尬處境，導(dǎo)致政府采取的權(quán)利下放模式陷入僵局，進(jìn)而使社會(huì)在政策參制定方面的作用微乎其微。

三、撤縣（市）設(shè)區(qū)中政府職能的優(yōu)化路徑

權(quán)力機(jī)構(gòu)職能關(guān)系的協(xié)調(diào)是不同的政府管理機(jī)制和公共權(quán)力分配困境的突破口。從撤縣（市）設(shè)區(qū)過(guò)程來(lái)看，政府內(nèi)部功能關(guān)系的制度化，是縣政府成功撤縣設(shè)區(qū)、有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提。政府對(duì)外職能的擴(kuò)展是鞏固社會(huì)團(tuán)結(jié)合作的重要途徑，而創(chuàng)新城市協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制是保證撤縣設(shè)區(qū)有效運(yùn)行的重要方法。

（一）明晰政府職能，促進(jìn)政府層級(jí)職能的法制化

實(shí)行撤縣（市）設(shè)區(qū)改革，構(gòu)建美麗和諧的市與轄區(qū)關(guān)系，必須明確市與轄區(qū)的職能范圍。通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)的變革調(diào)整，省、市、區(qū)的職責(zé)更加分明，省主要負(fù)責(zé)總體決策規(guī)劃，市主要負(fù)責(zé)城市建設(shè)和市政服務(wù)，區(qū)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行市決策，提供基層公共服務(wù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，撤縣（市）設(shè)區(qū)后原縣（市）政府會(huì)與省政府的接觸越來(lái)越少，而與市政府接觸增多，或直屬于市管轄。因此只有在各級(jí)政府各司其職，物盡其用、分工明確、實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府從“越位”到“退位”、從“缺位”至“到位”再?gòu)摹板e(cuò)位”到“正位”的徹底職能轉(zhuǎn)變。

（二）合理劃分權(quán)限，加強(qiáng)政府權(quán)能配置的制度化

首先，需大力完善權(quán)力和責(zé)任機(jī)制，踏入撤縣設(shè)區(qū)的規(guī)范化軌道。要逐步在全市實(shí)行省、縣財(cái)政機(jī)制，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量才會(huì)有大幅度的提高，在此基礎(chǔ)上再考慮撤縣（市）設(shè)區(qū);同時(shí)在撤縣設(shè)區(qū)過(guò)程中政府可以考慮財(cái)政和行政權(quán)的分離模式。其次，由于當(dāng)前沒(méi)有一致的法律規(guī)范國(guó)家各級(jí)行政區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整，致使包括縣、市的撤銷在內(nèi)的改革具有很大的主觀隨意性，可能導(dǎo)致撤縣（市）設(shè)區(qū)發(fā)生“反向運(yùn)行”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，法治化和規(guī)范化的中央和地方分權(quán)是根本政策。

（三）政社協(xié)調(diào)發(fā)展，保障外部職能關(guān)系的合理化

縣的遷移和區(qū)的建立，不僅在于行政系統(tǒng)內(nèi)部職能范圍的優(yōu)化組合，還涵蓋行政部門(mén)與社會(huì)公共管理權(quán)限的分配問(wèn)題。優(yōu)化公民政策參與渠道是協(xié)調(diào)政治的重要途徑。在民主化浪潮中，當(dāng)忽視公民的政治主體作用時(shí)，任何公共政策的實(shí)施都可能遭遇“民眾意志”的阻力。然而為了消除群眾抗議，許多設(shè)區(qū)市的撤縣設(shè)區(qū)計(jì)劃都是權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)私下進(jìn)行的，或者壓根不進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，忽略各民主黨派的意見(jiàn)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后再統(tǒng)一處理。只要不發(fā)生重大事件或集體抗議，撤縣（市）設(shè)區(qū)都會(huì)成功實(shí)施。然而，盡管政府在決策過(guò)程中繞過(guò)了公民參與，但在隨后的實(shí)施過(guò)程中，公眾甚至其他官員將抵制和消極執(zhí)行政策本身，導(dǎo)致撤縣設(shè)區(qū)成為政府政策實(shí)施的一項(xiàng)敗筆。

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