我國政府隱性債務(wù)風(fēng)險及化解措施淺析

李振國

摘 要：隨著我國地方政府債務(wù)的不斷增加，其風(fēng)險已成為當(dāng)前金融領(lǐng)域一大潛在問題。近年來，各地通過地方融資平臺、發(fā)行地方政府債、政府產(chǎn)業(yè)投資基金、政府購買服務(wù)、PPP等途徑，舉借了大量顯性、隱性政府債務(wù)，對彌補(bǔ)地方財力不足，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，改善社會民生發(fā)揮了重要作用。但客觀上，大量隱性債務(wù)也加劇了地方政府的風(fēng)險承擔(dān)。因此，有效治理并穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)風(fēng)險是防范化解金融風(fēng)險、實現(xiàn)地方財政可持續(xù)發(fā)展的必由之路。在分析地方政府隱性債務(wù)的基礎(chǔ)上，描述其主要風(fēng)險特征，并提出針對性化解措施。

關(guān)鍵詞：政府隱性債務(wù);風(fēng)險特性;化解措施

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0069-01

一、地方政府隱性債務(wù)概況

我國地方政府債務(wù)有顯性與隱性之分，所謂顯性債務(wù)，即地方政府在市場上公開發(fā)行的置換債、新增地方債券等;隱性債務(wù)，即地方政府在預(yù)算法之外形成的各類債務(wù)，包括城投債、以政府擔(dān)保或出具承諾函等形式獲取的各類融資、不規(guī)范的政府投資基金、不規(guī)范的政府購買行為、偽PPP模式等。

財政部公布數(shù)據(jù)顯示，截至2019年9月末，全國地方政府債務(wù)余額214 150億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，顯性債務(wù)風(fēng)險整體可控。但隱性債務(wù)透明度低、且無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，融資規(guī)模、融資渠道、期限、利率、資金投向等信息均不得而知，加大了有效判斷其風(fēng)險的難度。若按業(yè)界人士“隱性債務(wù)約為顯性債務(wù)兩倍”的經(jīng)驗估計，2019年9月末地方政府隱性債務(wù)約為43萬億元，而其不公開、不透明，進(jìn)一步加大了地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險。

二、地方政府隱性債務(wù)主要風(fēng)險分析

在城投債融資環(huán)境收緊、地方融資平臺與地方政府剝離的背景下，債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)償還壓力增大，如出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行或發(fā)生資金斷裂，地方政府違約后的隱性債務(wù)風(fēng)險隨之增加，會影響政府的公信力，甚至引起系統(tǒng)性風(fēng)險。因而分析其風(fēng)險特性，并采取針對性化解措施已迫在眉睫。本文認(rèn)為，地方政府隱性債務(wù)主要風(fēng)險特征有以下幾方面。

第一，債務(wù)認(rèn)定缺乏統(tǒng)一口徑，融資方式多樣化，融資規(guī)?？焖贁U(kuò)大。除銀行貸款外，隱性債務(wù)還包括債券發(fā)行、委托貸款、信托貸款、理財資金、私募債等，且大量通過銀行表外業(yè)務(wù)、表表外業(yè)務(wù)進(jìn)行;近年來城投債、PPP項目和政府購買服務(wù)等成為地方政府變相舉債的新方式，融資方式日趨多樣化，隱性債務(wù)野蠻生長。

第二，償債資金來源不穩(wěn)定性增加，面臨較大償債壓力。部分舉債項目具有較強(qiáng)的公益性，效益低且回收期長，主要依靠當(dāng)?shù)刎斦斶€。而地方政府財政狀況與宏觀經(jīng)濟(jì)運行高度相關(guān)，受諸多因素影響，地方政府償債資金來源的不穩(wěn)定性增加：一是我國經(jīng)濟(jì)依然面臨一定下行壓力，今年三季度GDP增長率為6.0%，環(huán)比回落0.2個百分點;二是隨著減稅降費等措施的落實，地方公共預(yù)算收入增速放緩，今年前10個月全國一般公共預(yù)算同比增長3.8%，增幅比去年同期回落3.6個百分點（個稅收入降幅近30%）;三是在“房住不炒”基調(diào)下，受房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，2019年前4個月土地出讓收入同比下降7.6%，這些因素增加了償債的不確定性。而“資管新規(guī)”“理財新規(guī)”清理了大量影子銀行，表外融資大幅收縮使得城投平臺的融資面臨嚴(yán)峻考驗，部分政府面臨“舊債還不起，新債借不到”的斷檔困境，債務(wù)違約風(fēng)險增加。

第三，管理難度大，風(fēng)險傳導(dǎo)性強(qiáng)。隱性債務(wù)問題涉及諸多政府部門，而同一地區(qū)又可能涉及多家融資平臺，跨部門協(xié)調(diào)、管理難度較大;加之融資方式多元化，使得隱性債務(wù)風(fēng)險具有高度的關(guān)聯(lián)性和較強(qiáng)的傳染性，信用風(fēng)險與市場風(fēng)險相互交織，容易引發(fā)舉債主體債務(wù)違約的連環(huán)效應(yīng)，進(jìn)而放大風(fēng)險，甚至引發(fā)社會問題。

三、地方政府隱性債務(wù)主要化解措施

防范化解重大風(fēng)險是三大攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵，當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，已影響到地方財政的可持續(xù)性，急需采取針對性化解措施。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化地方政府考核。地方政府當(dāng)前承擔(dān)一定投資職能，應(yīng)逐步改變當(dāng)前GDP政績觀、弱化其權(quán)重，提高民生改善和營商環(huán)境優(yōu)化在政績考核體系中的權(quán)重，向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，厘清政府與市場的關(guān)系，有所為有所不為，規(guī)范財政支出邊界，抑制地方政府投資沖動，更加重視經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和長遠(yuǎn)發(fā)展。

第二，改革和完善財稅體系，優(yōu)化央地財政關(guān)系。政府事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配導(dǎo)致的資金供需問題是形成隱性債務(wù)的客觀原因，應(yīng)逐步建立完善財政事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的財稅制度，逐步增加地方政府財政收入（含轉(zhuǎn)移收入），減少因財權(quán)、事權(quán)不匹配引起的資金缺口，抑制地方政府舉債沖動;發(fā)揮地方政府能動性，因地制宜、積極拓寬財政收入來源，完善稅收征收方法，減少偷稅漏稅，增加地方收入，減少對隱性債務(wù)的依賴，逐步提高地方政府財政償債能力，保證地方財政的可持續(xù)性。

第三，規(guī)范政府融資，完善政府債務(wù)管理機(jī)制。強(qiáng)化政府債務(wù)歸口管理，厘清地方政府、融資平臺的債務(wù)邊界;進(jìn)一步優(yōu)化政府債務(wù)投資決策機(jī)制，加強(qiáng)項目論證分析，規(guī)范政府舉債程序、債務(wù)資金使用流程、資金用途及償還等，逐步降低融資成本，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，努力提高債務(wù)資金投資效率;建立償債準(zhǔn)備金制度，優(yōu)化償還機(jī)制。

第四，清理存量、嚴(yán)禁增量，強(qiáng)化地方政府債務(wù)總體管控。一是全面清理存量隱性債務(wù)，針對不同債務(wù)主體及所承擔(dān)的義務(wù)，綜合考量存量債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)、期限、投向及當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)承載能力、償還能力等因素，“一債一策”制定切實可操作化解方案，通過償還、承接、轉(zhuǎn)化等模式，逐步降低存量債務(wù)規(guī)模，穩(wěn)妥化解存量債務(wù)風(fēng)險。二是“開正門、堵偏門”，疏堵結(jié)合：強(qiáng)化地方政府預(yù)算約束，穩(wěn)妥、依法推進(jìn)政府債發(fā)行;堅決治理各類違規(guī)舉債;創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，積極發(fā)揮社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施投融資中的作用，緩解政府融資壓力，彌補(bǔ)隱性債務(wù)減少造成的沖擊。

第五，強(qiáng)化監(jiān)管，健全風(fēng)險預(yù)警及管控機(jī)制。綜合考量當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收入水平、承債能力、償債率、債務(wù)逾期率等因素有效評估政府隱性債務(wù)風(fēng)險，并適時預(yù)警，確保其債務(wù)水平與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政承受能力相匹配;加強(qiáng)對地方政府債務(wù)規(guī)模、融資渠道、資金使用、還款方式的監(jiān)控，加強(qiáng)全生命周期的風(fēng)險防控;對重點風(fēng)險進(jìn)行重點監(jiān)控，逐一制定風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，嚴(yán)防發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。

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