基于互適模型的公費師范生政策分析

陳素芳

摘 要：2007年，我國出臺了政策文本試行免費師范生政策，2012年政策執(zhí)行過程中對政策進行了完善?；诖?，2018年再次對政策進行了調(diào)適，并由免費師范生轉(zhuǎn)為公費師范生。該政策實施12年間，進行了諸多方面的調(diào)適，借助美國學者麥克夫拉林的政策互適模型，對公費師范生政策的調(diào)適進行分析。

關(guān)鍵詞：互適模型;政策調(diào)適;公費師范生

中圖分類號：G655 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0182-03

引言

教師隊伍建設(shè)是一個國家教育發(fā)展的關(guān)鍵，為了形成尊師重教的濃厚氛圍，塑造優(yōu)質(zhì)的教師隊伍，提倡教育家辦學，鼓勵更多的優(yōu)秀青年終身做教育工作者，2007年5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）的通知》，提出在北京師范大學、華東師范大學、東北師范大學、華中師范大學、陜西師范大學和西南大學6所部屬師范大學實行師范生免費教育政策。師范生免費教育政策實施的12年間，學者對此的研究也在持續(xù)升溫。研究的主要內(nèi)容有政策文本的研究、免費師范生群體職業(yè)認同的研究、免費師范生就業(yè)情況研究、師范生免費教育政策實施困境及建議的研究，有學者對具體學校的師范生進行了追蹤調(diào)查，也有學者對具體學科的免費師范生進行了研究。政策實施過程中，政策文本隨著政策執(zhí)行的實際情況進行了調(diào)適，2012發(fā)布了《關(guān)于完善和推進師范生免費教育的意見》，2018年發(fā)布了《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》，即師范生免費走向師范生公費。本文利用政策執(zhí)行互適模式，對師范生免費教育政策執(zhí)行過程中的調(diào)適進行分析。

一、理論分析與分析框架

（一）互適模型的基本內(nèi)涵

政策執(zhí)行是教育政策執(zhí)行主體與政策客體之間對教育政策目標和手段做相互調(diào)適的動態(tài)平衡過程，有效的政策執(zhí)行取決于兩者相互適應的程度。

政策互適模型理論，是美國學者麥克拉夫林在1976年所著的《互相調(diào)適的政策執(zhí)行：教師編排之變革》中提出的，該模型包含四個主體部分：政策、政策環(huán)境、政策執(zhí)行機構(gòu)、政策目標群體[1]。政策制定出臺后在一定的政策環(huán)境中由政策執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行并作用于政策目標群體。政策執(zhí)行過程中政策目標群體將需求和意見反饋到政策上，政策制定部門對政策進行調(diào)適，政策執(zhí)行機構(gòu)在新的政策環(huán)境中開始調(diào)適政策的執(zhí)行。政策互適模型包含四大邏輯認證點：協(xié)調(diào)性、平等性、彈性、雙向性。第一，政策執(zhí)行主體和客體之間利益訴求是不同的，雙方在政策上共同利益的實現(xiàn)需要雙方就彼此利益訴求進行相互的協(xié)調(diào)，尋求利益共同點，修正政策執(zhí)行的方式;第二，政策主客體間位置是平等的，雙方在針對政策執(zhí)行中需要改進的意見重要性是同等的，位置的不同不會影響政策改進意見的采納;第三，政策在執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行的目標及采用的政策工具，會隨環(huán)境的變化做出相應調(diào)適，具備彈性化的特點;第四，政策主客體之間不是一種自上而下的模式，兩者是一種雙向溝通交流的模式，政策主客體之間可根據(jù)政策執(zhí)行過程中的問題上下雙向傳遞各自的利益和建議。

（二）理論適切性分析

政策互適模型理論源起教育政策領(lǐng)域，1976年，麥克夫拉林在對美國當時的教師結(jié)構(gòu)改革問題進行了個案研究的基礎(chǔ)上提出了政策互適模型，師范生免費教育政策這一研究主題切合了互適模型的緣起分析領(lǐng)域。該理論模型源自西方國家，借鑒引用到本土，已有學者將該理論模型引用到國內(nèi)的相關(guān)的研究中。如2013年，龔春艷利用政策互適模型對流動兒童義務教育政策執(zhí)行難進行了分析[2];王艷的“互適模型”對我國公共政策執(zhí)行的解釋力——以廈門PX項目為例[3];2018年，唐婭輝、黃妮借鑒政策執(zhí)行互適模型研究了精準扶貧政策執(zhí)行中的性別盲點與反思[4];潘潤秋、施炳晨、李禾等學者借助供給互適模型分析了供給側(cè)改革下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。綜上，我國學者借鑒互適模型理論主要用于分析的領(lǐng)域是政策執(zhí)行領(lǐng)域，涉及教育、精準扶貧、土地流轉(zhuǎn)等主題研究。該理論雖不是本土理論，但是該理論已經(jīng)被引用多年，具備一定的適用性。西方的政策執(zhí)行跟我國的政策執(zhí)行的利益主體大同小異，都是政策執(zhí)行機構(gòu)和政策客體之間的關(guān)系。

二、公費師范生政策執(zhí)行的調(diào)適功能分析

（一）多方利益主體分析

師范生免費教育政策的利益相關(guān)者包括中央政府、地方政府、六所省部屬師范大學、任教學校、免費師范生群體等。

中央政府政策的制定者和財政的支持者，2007年《，教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》頒布，國務院決定在教育部直屬師范大學實行師范生免費教育。經(jīng)過四年的試點，2012年《關(guān)于完善和推進師范生免費教育的意見》頒布，完善和深入實施師范生免費教育政策，針對2007年的實行文件內(nèi)容進行了相應的調(diào)適;2018年，出臺了《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》，同時廢止2007年、2012年的政策文本。經(jīng)過12年的實行和完善，師范免費教育政策的調(diào)適基本完成。在兩次的政策調(diào)適中，國家一直秉持著教師隊伍建設(shè)更優(yōu)秀、教育發(fā)展更好、公費師范生滿意度高的原則。公費師范生在校期間學費、住宿費、生活費都由中央財政投入支出，中央政府不斷在完善和規(guī)范公費師范生的培養(yǎng)，力求公費師范生這一政策得到更好的實施，達到政策目標預期。

地方政府主要指公費師范生生源地政府，主要負責部門為地省級教育行政部門，是政策的執(zhí)行者之一。第一，主要負責與公費師范生畢業(yè)后返回生源地中小學從教的協(xié)議簽訂;第二，負責當?shù)刂行W教師崗位空缺的指標統(tǒng)計，對應公費師范生指標;第三，省級教育行政部門同時負責履約管理，確保公費師范生管理的規(guī)范化;第四，公費師范生就業(yè)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，落實任教學校和崗位;第五，公費師范生任教期間崗位的調(diào)整，在任教中小學在教師資源足夠的情況下，公費師范教學管理崗位的調(diào)整等。地方政府作為政策執(zhí)行者，基于政策目標實施政策的每項任務，決策依據(jù)是“公共利益”，但也有“理性人”屬性的存在。當所屬中小學出現(xiàn)較多的教師空缺，但本地生源報考公費師范教育的數(shù)量沒達到要求，抑或公費畢業(yè)師范生就業(yè)崗位沒有得到很好落實時，或公費師范生就業(yè)安置問題增加當?shù)卣呢斦С龅?，都會使當?shù)卣恼邎?zhí)行偏離政策價值目標。

六所省部屬師范大學是公費師范生對口培養(yǎng)的單位，具備師范教育的專業(yè)性和規(guī)范化，公費師范生的培養(yǎng)成效是省部屬大學的重要考核指標之一，對于取得成效的省部屬師范大學國家都會有政策的傾斜支持。公費師范生也與培養(yǎng)師范大學簽訂協(xié)議，省部屬師范大學可根據(jù)國家政策制定相關(guān)的進退機制與教學課程體系，同時對公費師范生的師德教育要起引導作用。六所省部屬師范大學作為公費師范生試點實行培養(yǎng)的單位，都是在零經(jīng)驗基礎(chǔ)上去探索政策更好執(zhí)行的方式，多年的執(zhí)行過程中也不免存在難度高的政策環(huán)節(jié)未得到落實的問題，如進退機制，2007年實行的政策文本已提出公費師范生進退機制的問題，明確提出要解決這一問題，但在2012后學者的研究仍存在此類問題。國家對于省部屬高校公費師范生培養(yǎng)的考核的關(guān)注點是量，而較少關(guān)注質(zhì)。在進退機制上，省部屬師范大學會選擇性地執(zhí)行甚至不執(zhí)行，因進和退都會增加相應的工作量，存在省部屬師范大學會選擇不執(zhí)行，會導致不適合的出不來，適合的進不去。省部屬師范大學同時也是公費師范生想就讀教育碩士的接收學校，公費師范生一般是選擇不脫產(chǎn)的模式就讀教育碩士，在培養(yǎng)上給省部屬師范大學增加了一定的難度，省部屬師范大學接收的意愿并不高，政策執(zhí)行缺乏積極性。

任教中小學，是公費師范生的就業(yè)單位，中小學的教師崗位的空缺決定了當?shù)毓M師范生的指標。公費師范生培養(yǎng)費用是國家財政撥款，且培養(yǎng)單位為具備師范專業(yè)規(guī)范培養(yǎng)的省部屬師范大學，培養(yǎng)出來的師范生具備一定的專業(yè)性。中小學也有各種的考核，師資是影響整個學校的學生培養(yǎng)質(zhì)量的因素之一，便會出現(xiàn)中小學謊報空缺教師崗位，爭取更多的公費師范生來增加學校的競爭優(yōu)勢，導致政策的執(zhí)行偏離期望目標;其次，公費師范生任教后的辦公場地及住宿問題，由于中小學自身的實際情況也很難得到滿足;最后，公費師范生就讀教育碩士，部分中小學持不支持的態(tài)度，中小學對此的看法是公費師范生就讀教育碩士會影響到教學工作，中小學會出于學校自身利益選擇性去執(zhí)行政策，其價值目標偏離公費師范生繼續(xù)深造和提升的政策目標。

公費師范生是政策的直接影響者，就讀重點省部屬師范大學、享受兩免一補的福利政策，畢業(yè)后有崗有編的教師崗位、滿足自己的發(fā)展需求是公費師范生的價值取向。出于國家政策的支持，加入公費師范生隊伍的人不完全是出于從教的理想，也存在福利政策吸引。部分公費師范生抱有順利畢業(yè)就有崗有編的心態(tài)，選擇不努力學習。此類政策執(zhí)行偏離國家培養(yǎng)優(yōu)秀中小學教師的價值目標，同時也存在公費師范生接受不了任教學校的條件選擇毀約。

綜上相關(guān)利益群體的分析，各方利益主體的利益出發(fā)點都是為了響應國家培養(yǎng)優(yōu)秀中小學教師隊伍的號召，但在具體的落實和價值目標上存在一定程度的價值目標偏離。這需要中央政府、地方政府、省部屬師范大學、任教中小學、公費師范生五者在政策執(zhí)行過程中平等地進行交流，做出相應的政策調(diào)適。

（二）信息傳遞模式分析

我國政策傳遞一般是“自上而下”的模式，中央政府制定并出臺政策，下達給相關(guān)部門和下級政府執(zhí)行。公費師范生教育政策，由教育部、財政部、人力資源社會保障部、中央編辦制定《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》，經(jīng)國務院同意，印發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)。公費師范生教育政策最終修訂經(jīng)歷了三個階段：2007—2012年的實行階段、2012—2018的完善階段、2018年至今的正式實施階段。政策的傳遞是“自上而下”的，但在政策執(zhí)行過程中，政策意見的反饋是“自下而上”的，政策執(zhí)行主體與政策客體之間進行雙向的溝通，就政策執(zhí)行的方式等方面進行調(diào)適。成功的政策執(zhí)行有賴于政策的相互調(diào)適，有效的政策調(diào)適取決于有效的雙向溝通。政策主體與客體在政策調(diào)適過程中雙方的地位是平等的，公費師范生政策的執(zhí)行主體，即地方政府、省部屬師范大學、任教中小學，都應建立相應的公費師范生意見反饋渠道及建立相應的參與機制，確保政策執(zhí)行過程中信息的雙向流動。

（三）政策環(huán)境分析

政策環(huán)境對政策的執(zhí)行起到影響作用，不同時期、不同地區(qū)之間政策環(huán)境是具有差異性的。公費師范生政策自2007年實施至今，歷經(jīng)12年的時間，整個政策環(huán)境也經(jīng)歷著較大的變化，政策需要隨著環(huán)境的變換進行相應的調(diào)適，執(zhí)行的方式也需要隨之進行調(diào)整。再者，不同區(qū)域之間的政治、經(jīng)濟、社會和科技環(huán)境都有各自的地區(qū)特點，政策執(zhí)行者應該因地制宜調(diào)整執(zhí)行方式。相同的政策的執(zhí)行者和政策的受影響者也會影響政策環(huán)境，兩者可為政策的更好執(zhí)行起到一定的建議作用。

三、政策調(diào)適之公費師范生的出臺

（一）第一階段的政策調(diào)適：試行及改善階段的調(diào)適

第一階段主要指2007年5月至2012年1月。2007年5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）的通知》，2012年1月，《關(guān)于完善和推進師范生免費教育的意見》出臺，此階段稱師范生免費教育政策，政策目標群體稱之為免費師范生。在試行的五年時間中，政策執(zhí)行機構(gòu)包括地方政府、省部屬師范大學、對口任教中小學，在政策執(zhí)行的過程中都從理性人角度出發(fā)與免費師范生進行了平等的交流溝通，尋求共同的利益制衡點，對政策執(zhí)行的方式進行了相互的協(xié)商和調(diào)適，以及政策修訂意見的收集，并將其反饋給政策制定者。針對試行階段存在的問題如下：其一，免費師范生招生計劃與畢業(yè)后的崗位需求不匹配、任教專業(yè)不匹配;其二，進退機制不健全;其三，教育經(jīng)費機制不健全;其四，教育碩士學位攻讀機制不完善等。2012年出臺的《關(guān)于完善和推進師范生免費教育的意見》針對上述問題提出相應的政策調(diào)適：第一，科學制定免費師范生招生計劃;第二，健全免費師范生錄取和退出機制;第三，完善師范生免費教育經(jīng)費保障機制，建立免費師范生生活補助標準動態(tài)調(diào)整機制;第四，支持免費師范畢業(yè)生專業(yè)發(fā)展。推動政策調(diào)適的力量是多方的，對方利益主體都會出于自身的利益進行博弈，找到共同的利益點去執(zhí)行政策。

（二）第二階段的政策調(diào)適：政策正式文本出臺的調(diào)適

第二階段主要是指2012年1月至2018年7月。2012年1月，頒布的政策文本是《關(guān)于完善和推進師范生免費教育的意見》，2018年7月頒布的政策是《教育部直屬師范大學師范生公費教育實施辦法》。政策的調(diào)適在政策實施過程中對存在的問題一直在進行。這一階段，教育碩士就讀的呼聲日益興起，還涉及就業(yè)崗位編制問題、違約問題、服務年限過長問題。華中師范大學的劉欣、郭霖兩位學者指出，免費師范生違約的形式有四種：未從教、任教地區(qū)不符協(xié)議要求、未實現(xiàn)就業(yè)、被開除學籍或自動退學[5]。貴州師范大學的張翔倡議農(nóng)村教育服務年限（N）=城市教育服務年限（C）×2。倘若免費師范生到農(nóng)村學校就業(yè)，其教育服務期限可以縮短為5年[6];東北師范大學的商應美也提出應將履約年限縮短至4—6年[7]。陜西師范大學的李紫穎等學者的研究表明，公費師范生教育學碩士就讀存在缺乏專門管理、考勤難度大、導師數(shù)量少且不對口等問題，建議完善公費師范生的教育學碩士培養(yǎng)機制[8]。2018年出臺的政策文本中，免費師范生正式改稱為公費師范生，突出其“公共性”。價值目標變?yōu)榕囵B(yǎng)大批有理想信念、有道德情操、有扎實學識、有仁愛之心的“四有”好教師。服務年限由原來的10年和2年縮減至6年和1年，并明確指出公費師范生按協(xié)議履約任教滿一學期后，可免試攻讀非全日制教育碩士專業(yè)學位。積極引導社會團體、企事業(yè)單位、民間組織出資獎勵，對畢業(yè)后長期從事中小學教育的公費師范生給予鼓勵和支持。

結(jié)語

公費師范生教育政策不斷的調(diào)適是政策在執(zhí)行過程中多方利益主體相互平等交流和協(xié)商的結(jié)果，有效的政策依賴于有效的政策執(zhí)行，有效的政策執(zhí)行依賴于有效的政策調(diào)適，有效的政策調(diào)適更是基于有效的雙向溝通。本文主要是借助互適模型分析公費師范生政策，但公費師范生繼續(xù)深造、實習培訓等問題都可繼續(xù)深入研究。

參考文獻：

[1] ?“Implementation as Mutual Adaptation：Change In Classroom Organizations”.McLaughlin，1976.

[2] ?龔春艷.流動兒童義務教育政策執(zhí)行難的互適模型分析[J].法制與社會，2013，（14）：231-232.

[3] ?王艷.“互適模型”對我國公共政策執(zhí)行的解釋力——以廈門PX項目為例[J].內(nèi)蒙古教育：職教版，2013，（12）：26-27.

[4] ?唐婭輝，黃妮.精準扶貧政策執(zhí)行中的性別盲點與反思——基于政策執(zhí)行互適模型的分析[J].湖湘論壇，2018，（3）：139-146.

[5] ?劉欣，郭霖.免費師范生違約的責任界定及調(diào)解路徑[J].教育研究與實驗，2012，（6）：65-69.

[6] ?張翔.師范生免費教育政策的十年回顧與展望[J].國家教育行政學院學報，2017，（8）：21-27.

[7] ?商應美.免費師范生就業(yè)政策實施十周年追蹤研究——以東北師范大學五屆免費師范生為例[J].教育研究，2017，（12）：141-146.

[8] ?李紫穎，白文新，張鑫.免費師范生教育碩士培養(yǎng)過程問題探究與反思[J].中學地理教學參考，2017，（8）：55-57.