新常態(tài)下中國水電發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)

寧傳新 張博庭

摘? 要：改革開放以來，我國水電發(fā)展取得了舉世矚目的成就。然而，隨著我國經濟出現新常態(tài)，水電棄水嚴重，用電增速減緩，電力體制改革，制約了水電的健康可持續(xù)發(fā)展。作為我國實現2030年的減排承諾以及巴黎協定的最基本保障，如何解決好這些問題，加快水電開發(fā)，對我國今后的能源革命、電力轉型和可持續(xù)發(fā)展都是至關重要的。

關鍵詞：可持續(xù)? 棄水? 電力體制改革? 新常態(tài)

中圖分類號：F426 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2019）11（c）-0032-03

改革開放40年來，中國水電工作者以自我革命的勇氣和魄力，努力實踐水電建設體制機制的改革，勇于直面改革開放所帶來的巨大沖擊和挑戰(zhàn)，悉心探索推進水電健康快速發(fā)展之路，我國水電發(fā)展取得了舉世矚目的成就。然而，隨著我國經濟出現新常態(tài)，全國各地的電力需求增長減緩，由于大型水電項目相對集中投產，也形成了較大的市場壓力，部分省區(qū)水電棄水嚴重;另外，我國水電也進入了新的歷史時期，隨著我國水電建設重心向西南轉移和“一帶一路”水電建設的深度參與，面臨更加復雜惡劣的高海拔高寒地質環(huán)境、更加脆弱的生態(tài)環(huán)境、更加復雜多變的海外人文法律社會環(huán)境風險等問題，地質構造復雜、交通運輸困難、工程勘測施工難度大、輸電距離長、建設運營成本高，在現有體制和政策環(huán)境下水電電價及其消納，特別是跨區(qū)消納缺乏市場競爭力，水電投資風險因素明顯増加，水電可持續(xù)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。

1? 水電發(fā)展的戰(zhàn)略地位和作用

1.1 中國水電建設成就巨大

截至2018年底中國水電總裝機容量約3.5億kW、年發(fā)電量約1.2萬億kWh，雙雙繼續(xù)穩(wěn)居世界第一;同時具不完全統(tǒng)計，中國大陸已建5萬kW及以上大中型水電站約640座、總裝機約2.7億kW;中國企業(yè)參與的已建、在建海外水電工程約320座、總裝機8100多萬kW。水電為我國國民經濟快速協調發(fā)展和節(jié)能減排做出了巨大貢獻。

隨著水電壩工技術全面進步，水力發(fā)電機組設備國產化水平顯著提升，水電建設帶動了高電壓、大電網的形成，同時也帶動了區(qū)域經濟社會發(fā)展，社會經濟效益巨大。水電開發(fā)建設中的移民政策的調整，水電工程環(huán)保影響評價體系的完善及環(huán)保技術的發(fā)展，也踐行了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的開發(fā)指導思想。

在國際方面，水電走出去戰(zhàn)略取得了積極進展，與100多個國家和地區(qū)建立了水電開發(fā)多形式的合作關系，承接了60多個國家的電力和河流規(guī)劃，業(yè)務覆蓋全球140多個國家，擁有海外權益裝機超過1000萬kW，在建項目合同總額超過1500億美元，國際項目簽約額名列我國“走出去”的行業(yè)前茅，累計帶動數萬億美元國產裝備和材料出口。我國水電產業(yè)的資本輸出、技術輸出、設備材料輸出、人才資源輸出，已成為適應國際形勢、符合國家戰(zhàn)略、促進國家水電產業(yè)發(fā)展和國際競爭力日益增強的重要標志。

1.2 水電戰(zhàn)略地位凸顯

1.2.1 國家能源安全的重要組成部分

能源是人類生存、發(fā)展的基礎，但隨著經濟的快速發(fā)展，化石能源消耗量持續(xù)增加，日益嚴重的能源短缺和環(huán)境破壞問題，全球氣候變暖已成為國際關注的熱點。基于此背景下，發(fā)展清潔能源對于保障能源安全、促進環(huán)境保護、減少溫室氣體排放、實現國民經濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。水電是綠色可再生能源，也是目前技術最成熟、最具市場競爭力、可以大規(guī)模開發(fā)的清潔能源。大力開發(fā)水電，既可節(jié)約煤炭、石油等一次能源的消耗，減少溫室氣體排放和對大氣的污染，又兼具防洪、灌溉、航運、供水、扶貧、旅游等綜合效益，是具有重大現實意義的民生工程、綠色工程、安全工程、和諧工程。

1.2.2 電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行的重要保障

我國受季風氣候的影響，豐水期水量多，枯水期水量少，枯水期水電出力少。在現在的電力結構組成中，火電用來填補枯水期的電力短缺，所以，枯水期的電力十分緊張。而我國西部很多大型水電站在規(guī)劃之初就有著很強的調節(jié)能力，可以提高水電枯期出力，優(yōu)化電源結構，減少煤電裝機容量。但由于水電站建設造成的移民問題和對生態(tài)環(huán)境的影響爭議較大，致使大中型水電站的建設受阻，不能有效地改善我國的能源結構。

水力發(fā)電相比火電及風電等其他資源，不僅安全可靠，并且運行靈活。水電站從輪機啟動到滿負荷出力，只需要幾分鐘的時間。很多大中型水電站經常在峰荷和腰荷運行，方便承擔頻繁的調峰任務。根據我國實際情況，水電裝機容量在電力系統(tǒng)裝機容量中維持一定的比重，是保障整個電力系統(tǒng)調度運行的靈活性、安全性和經濟性的重要保障。而隨著經濟發(fā)展，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，電網對調頻、調峰和填谷的要求也會越來越高，水電站的調節(jié)能力優(yōu)勢在未來將會越來越明顯。開發(fā)水力資源，特別是建設具有較好調節(jié)能力的水庫電站對改善我國電源結構，實現電力可持續(xù)發(fā)展都是十分有利的。

1.2.3 應對氣候變化和減少溫室氣體排放的重要措施

我國是世界上最大的發(fā)展中國家，發(fā)展不平衡不充分問題仍很突出，目前仍是CO2排放的主要大國，煤炭在能源生產和消費結構中占據主導地位，能源結構的不合理也是致使CO2大量排放的主要原因。2015年在巴黎氣候大會上，各國代表承諾了自主減排基礎上的《巴黎協定》，要求各國爭取在21世紀下半葉（2050年后），就達到凈零碳排放。作為綠色可持續(xù)的清潔能源，水電的發(fā)展將在我國能源結構優(yōu)化和環(huán)境保護中發(fā)揮重要的作用。

據統(tǒng)計，到2017年底全球的水力發(fā)電仍然占所有可再生能源發(fā)電總量70%以上，我國的情況也基本如此，可見水電是當前人類社會最主要的碳減排手段。

1.2.4 保持電網安全穩(wěn)定，利于風電等其他可再生能源開發(fā)

我國西部地區(qū)擁有豐富的風能、太陽能和水能資源。風電和光電具有間歇性、波動性、隨機性和離散性的特點，大規(guī)模開發(fā)會對電網安全穩(wěn)定運行造成沖擊，降低供電質量，降低線路利用水平，其發(fā)展面臨較大制約。而由于我國西部風光水資源處于同一區(qū)域，而西部九大水電基地已經初具規(guī)模，“龍頭”水庫基本建成，大多具有年或多年調節(jié)能力，形成了巨大的儲能能力;并已建成了規(guī)?？涨暗碾娏ν馑屯ǖ?。在各水電基地開發(fā)同等規(guī)模的風電光電，通過風光水互補，聯合調度，可以充分利用我國西部風光水資源同宗同源的優(yōu)勢，很好地調節(jié)風電、光電的波動，在源頭將風光的“垃圾電”加工成“優(yōu)質電”，利用水電現有的外送通道輸送到負荷中心，提高風電、光電利用效率，從而實現風光水資源的協同開發(fā)和優(yōu)勢互補。

2? 新常態(tài)下水電發(fā)展所面臨的問題

2.1 水電棄水嚴重

在國家積極發(fā)展水電的政策支持和電力體制改革的市場驅動下，近年來我國水電事業(yè)得到了迅猛的發(fā)展。反之，隨著我國經濟增速的放緩，電力需求增速放緩，加上輸電通道建設滯后、外送能力不足、電力結構矛盾突出等諸多問題的存在，西南地區(qū)水電棄水嚴重。

我國水能資源集中的西南地區(qū)經濟基礎薄弱，基礎設施建設滯后，經濟發(fā)展、民生改善難以滿足電力市場的發(fā)展要求，當地市場消納困難，必須依靠西電東送。水電項目建設周期長，我國西南地區(qū)水電建設提速后，電網和電源建設缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和協調，加之水電資源省份消納困難急需外送，加大了輸電通道建設的難度。

以四川為例，從2012年開始，四川棄水問題逐漸凸顯。國家電網四川電力公司數據顯示，2012—2016年，四川電網調峰棄水電量分別為76億kWh、26億kWh、97億kWh、102億kWh、141.43億kWh。2017年，雖在四川省政府、省電力公司和發(fā)電企業(yè)共同努力下，外送電量357億kWh，同比提高35%，但仍有大量清潔、優(yōu)質的水電無法消納，僅2017年四川棄水電量就達到550億kWh。2018年上半年四川全口徑用電增速達到10.5%，原本可以迎來棄水電量減少的拐點。但6、7月賓金直流特高壓因故障停運搶修，且復奉、錦蘇、賓金三大直流降負荷10%運行，川電外送仍受到嚴重影響。

2.2 用電增速減緩

作為觀測經濟“冷暖”的重要指標，在過去的10年，全社會用電量同比增速呈階梯狀下降趨勢。2008年全社會用電量同比增長5.23%，比2007年大幅下降了9個百分點，雖然在此后的2010年、2011年用電增速重回兩位數，但2012年開始再次滑入個位數，同比增長5.5%，2015年甚至僅增長0.5%。近兩年再度緩慢回升，2017年全社會用電量63077億kWh，同比增長6.6%。

2018年，全社會用電量68449億kWh，同比增長8.5%，創(chuàng)2012年以來增速新高。同時2018年中國GDP同比增長6.6%，增速相對平穩(wěn)，為何全社會用電量出現8.5%的高增速？總體來看，電能替代政策持續(xù)推進、高技術及裝備制造業(yè)用電領漲、互聯網和相關服務業(yè)新增用電需求以及城鄉(xiāng)居民生活用電快速增長等因素，成為2018年全社會用電量增速創(chuàng)近年新高的主要原因。其中，電能替代（以電代煤、以電代油等）對于電力消費增長的貢獻率很大。

當前經濟運行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復雜嚴峻，經濟面臨下行壓力，用電量增長不確定性增大。綜合考慮國際國內形勢、產業(yè)運行和地方發(fā)展等，以及2018年高基數影響，預計2019年全社會用電量增速將平穩(wěn)回落，在平水年、沒有大范圍極端氣溫影響的情況下，預計全年全社會用電量增長5.5%左右。

2.3 電力體制改革對水電發(fā)展的影響

根據電改“九號文”——《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號），新一輪電改的重點和路徑是：按照管住中間、放開兩頭的體制架構，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本開放配售電業(yè)務，有序放開公益性和調節(jié)性以外的發(fā)用電計劃推進交易機構相對獨立，規(guī)范運行。

管住中間是指對輸配電網環(huán)節(jié)加強政府監(jiān)管、實行政府定價，確保電網公平開放、市場公平交易，放開兩頭是指在發(fā)、售電側實行市場開放準入，引入競爭，放開用戶選擇權，形成多買多賣的市場格局，價格由市場形成，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

電力體制改革對水電發(fā)展有利有弊，將對水電的電價和電量產生深遠影響。

2.3.1 電力體制改革對電價的影響

新電改輸配電價主要由政府核定，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。政府單獨核定輸配電價從制度上改變了電網的盈利模式，防止通過調度、價差謀取利益，有利于維護水電企業(yè)正當權益。

新電改將分步實現公益性以外的發(fā)售電價格由市場形成。改變了以往以政府定價為主的上網電價定價方式，參與電力市場交易的發(fā)電企業(yè)上網電價由用戶或售電主體與發(fā)電企業(yè)通過協商、市場競價等方式自主確定。由于目前市場過剩，參與市場交易的上網電價通過協商、市場競價確定將可能引發(fā)行業(yè)內激烈竟爭，導致全網平均上網電價下降。未來三五年內，既有電價上漲的動因，更有下跌的幾率，對沖互抵后，總體上上網電價將可能呈現穩(wěn)中有降。

2.3.2 電力體制改革對電量消納的影響

新電改將開放與大用戶直接交易，引導市場主體開展多方直接交易，鼓勵建立長期穩(wěn)定的交易機制。在新電改開放大用戶直購電、電網收取合理輸配電價的背景下，大用戶直購電電量將進一步增加。水電企業(yè)可自行在用電市場尋找合適的用電企業(yè)，雙方通過自主協商決定交易事項，依法依規(guī)簽訂電網企業(yè)參與的三方合同。對一些水電企業(yè)特別是本身成本較低且具有調節(jié)水庫的水電企業(yè)將能爭取到更多電量，通過與用電企業(yè)簽訂長期穩(wěn)定的合同，有效消納電量，降低棄水風險。

新電改將完善跨省跨區(qū)電力交易機制，促進電力資源在更大范圍優(yōu)化配置。目前我國尚未開發(fā)的水能資源多集中于西部，西部經濟發(fā)展水平相對較為落后，用電負荷需求不高。完善跨省區(qū)電力交易機制，加快西部外送電網建設，有利于促進西部四川、云南、西藏等水電大省水電清潔能源在中東部省份的消納，為水電企業(yè)電量消納提供更為廣闊的市場空間。

新電改將有序縮減發(fā)用電計劃，有序放開公益性和調節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，更多發(fā)揮市場機制的作用。推進發(fā)用電計劃改革影響大，意味著將大幅度增加市場交易電量，在電力生產過剩區(qū)域（如云南、四川等地），將會引起激烈的上網側電量競爭。發(fā)電計劃放開之后，電力市場供大于求的現狀下，“價低者得”的鐵律將表現得淋漓盡致，競爭將造成市場兩極分化。

新電改允許符合條件的發(fā)電企業(yè)投資和組建售電主體進入售電市場，從事售電業(yè)務。售電側改革中，新電改允許發(fā)電企業(yè)投資售電公司，有可能成為一個新的利潤增長點。有利方面在于延伸產業(yè)鏈，自產自銷，發(fā)售一體，從而提高銷售電量優(yōu)化資源配置，讓低成本水電機組多發(fā)電。但是由于水電企業(yè)在售電側缺乏相關設備、工作人員、經驗及技術，不利于售電業(yè)務的開展。同時，如果電網最終進入售電市場，仍將在售電市場占據巨大的優(yōu)勢，發(fā)電企業(yè)或民營資本無法在售電市場與經驗豐富、技術成熟、設備先進的電網企業(yè)開展競爭，無法通過售電市場獲取更多的交易電量。

新電改將對水電企業(yè)的經營理念、發(fā)展空間、商業(yè)模式等產生重大影響，對水電企業(yè)的發(fā)展有利有弊。水電企業(yè)今后進入售電側，與用戶直接交易，經營發(fā)展的空間更大;電力市場競爭更加公平、充分、直接、激烈;電價機制仍雙軌運行，但更趨市場化定價;電價結構更趨合理，但電價水平將穩(wěn)中有降;影響水電企業(yè)盈虧的因素更加復雜多變，面對市場競爭與廣大用戶，各水電單位工作更富挑戰(zhàn)。目前我國經濟下滑、電力市場相對過剩，當前改革時機對水電企業(yè)并不利，但隨著市場化競爭加劇，發(fā)電行業(yè)長遠有可能出現盈虧分化，優(yōu)勝劣汰，兼并重組。

3? 未來水電發(fā)展的展望

人類社會從化石能源向非化石能源的轉型是不可抗拒的歷史必然，水電作為目前最成熟的可再生能源利用形式必然要在能源革命電力轉型的進程中發(fā)揮不可或缺的重要作用。為此，在我國經濟發(fā)展新常態(tài)的大環(huán)境下，應加強電力統(tǒng)一規(guī)劃和實施，將西南水電開發(fā)和外送納入全國資源優(yōu)化配置的大格局中統(tǒng)籌考慮。根據資源條件、市場需求變化和環(huán)境承載能力，合理確定各流域水電基地的開發(fā)規(guī)模、開發(fā)時序和外送規(guī)模。合理確定消納市場，擴大水電消納范圍，實現清潔能源的高效利用。

為解決現有水電棄水問題，促進水電消納，加快我國能源結構優(yōu)化調整。應進一步明確西南作為國家水電基地的定位，將水電納入全國一次能源平衡，形成政府主導下的市場機制。并制定優(yōu)先消納水電的政策，將西南水電納入強制性消納保障范疇，構建合理的市場交易方式和碳排放交易機制，促進水電在全國的消納。

隨著社會進步和水電向縱深發(fā)展，與水電相關的經濟與結構性矛盾將會越來越突出。顯而易見，僅僅依靠電網與發(fā)電企業(yè)，難以協調這些矛盾，需要站在國家大局層面，從電力與社會發(fā)展的總體利益出發(fā)，理性思考和統(tǒng)籌研究西電東送與電源開發(fā)的協調問題。這樣才有可能突破瓶頸，推動水電可持續(xù)發(fā)展。

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