王孝康

(國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，西安 710048)

當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)任務(wù)已進(jìn)入系統(tǒng)發(fā)力、重點(diǎn)突破、集中攻堅(jiān)的關(guān)鍵階段，大部分地區(qū)剩余貧困人口的致貧因素復(fù)雜，扶貧難度增大[1]。作為深度貧困地區(qū)，受自然條件艱苦、交通運(yùn)輸不暢、思想觀念落后等因素制約，這一現(xiàn)象表現(xiàn)得尤為突出，如何啃下脫貧攻堅(jiān)中的“硬骨頭”，攻克堅(jiān)中之堅(jiān)、化解難中之難[2]事關(guān)脫貧任務(wù)是否能夠如期完成，全面建成小康社會總目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，也是困擾深度貧困地區(qū)干部群眾的首要難題之一。為此，我們以青海省班瑪縣為對象分析了社會經(jīng)濟(jì)條件落后、生態(tài)環(huán)境脆弱的深度貧困縣脫貧策略。

1 班瑪縣概況

1.1 自然條件

班瑪縣隸屬果洛藏族自治州，地處自治州東南部，大渡河上游，E99°45′～101°14′，N32°27′～33°18′，東南部與四川省阿壩縣、色達(dá)縣接壤，西北和本州的達(dá)日縣、久治縣毗鄰。南北寬約96 km，東西長約137 km，總面積6 138.66 km2。

班瑪縣地處青川邊沿，高山地，屬于巴顏喀拉山系。境內(nèi)山脈縱橫，山峰重疊，河流交錯，山大溝深，其間有許多較為平坦的小面積草地和狹窄河谷地帶。全縣草場面積396.7×103hm2，占全縣總面積62.01%，其中可利用面積33.60 hm2；林業(yè)用地147.6×103hm2，占土地面積23.07%；耕地面積1.2×103hm2，占總面積0.19%。

班瑪縣距省城西寧約760 km，距州府大武鎮(zhèn)305 km，目前交通運(yùn)輸方式只有公路運(yùn)輸。

1.2 社會經(jīng)濟(jì)概況

班瑪縣轄八鄉(xiāng)一鎮(zhèn)、32個行政村、113個生產(chǎn)合作社，總?cè)丝?.94萬人，其中農(nóng)牧業(yè)人口2.42萬人。2017年全縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值37 626萬元，比上年同期增長2.0%，屬深度貧困地區(qū)。

班瑪縣屬于全民信教地區(qū)，宗教影響在當(dāng)?shù)馗畹俟?，全縣境內(nèi)共有藏傳佛教寺院23座，居果洛州第一位。

1.3 資源狀況

班瑪縣是果洛藏族自治州唯一農(nóng)、林、牧資源齊全的縣。但由于地處青藏高原腹地，自然條件復(fù)雜多變，山地面積大，地勢高聳，可利用的灘地、河谷、階地和臺地面積小。全縣耕地集中分布在燈塔、亞日堂、江日堂等鄉(xiāng)的溝谷及瑪可河兩岸、海拔3 100 m以下的階地，分布零散，主要作物為青稞，經(jīng)濟(jì)作物主要為馬鈴薯。

全縣草場分為高山草甸和山地草甸兩類、5個亞類、7個組、30余個類型。放牧草場廣泛分布在海3 700～4 700 m的河谷灘地，山地陽坡、半陽坡、陰坡、半陰坡及高山山頂?shù)母吆貐^(qū)，牲畜以牦牛為主。

全縣森林資源豐富，主要分布于瑪可河、多柯河一帶，全省最大的原始森林“瑪可河林區(qū)”就在班瑪，面積約17萬公頃，森林類型和生物物種多樣。

班瑪縣自然條件優(yōu)越，野生植物種類繁多，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)有50余科700余種。中藏藥資源主要有大黃、黃芪、貝母、秦艽、羌活、冬蟲夏草等約400余種，其中大黃總儲量近3 000 t，系全州之冠。

1.4 生態(tài)區(qū)位

班瑪縣位于三江源國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，生態(tài)區(qū)位非常重要，但同時受保護(hù)區(qū)政策影響，一些建設(shè)類項(xiàng)目很難實(shí)施。青海省三江源國家級自然保護(hù)區(qū)是我國面積最大的濕地型國家級自然保護(hù)區(qū)，位于青藏高原腹地，總面積395.0×103km2，以高原濕地生態(tài)系統(tǒng)、高寒草甸及野生動植物等為主要保護(hù)對象。

2 班瑪縣脫貧工作現(xiàn)狀

2.1 貧困現(xiàn)狀

班瑪縣屬國家深度貧困縣、四省藏區(qū)[3]特殊貧困縣、省定扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。全縣共有深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個，深度貧困村13個，1 984戶7 959人，全縣貧困發(fā)生率為32.9% 。

2017年底，全縣3個貧困村退出，498戶1 960名貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率下降至24.81%。2018年4個貧困村退出，523戶2 413人脫貧，貧困發(fā)生率下降至14.87%。2019年計(jì)劃剩余6個貧困村退出，963戶3 586名貧困人口全部脫貧，實(shí)現(xiàn)全縣整體脫貧。

2.2 致貧原因

2.2.1 交通等基礎(chǔ)設(shè)施落后 班瑪縣地處青川邊界地區(qū)，山大溝深、高山缺氧，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，特別是水、電、路等基礎(chǔ)建設(shè)起點(diǎn)低、標(biāo)準(zhǔn)不高，僅僅滿足了群眾剛性需要，特色農(nóng)產(chǎn)品銷售、旅游發(fā)展等與交通運(yùn)輸、物流密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，投資成本高，收益見效慢，基礎(chǔ)設(shè)施亟需在增效提標(biāo)上下功夫。

2.2.2 生產(chǎn)生活觀念落后 貧困群眾長期以來形成的生產(chǎn)生活觀念落后，“等、靠、要”思想根深蒂固、惰性習(xí)慣嚴(yán)重，主動發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性不高，主要表現(xiàn)在牲畜出欄率不高，惜售牲畜觀念轉(zhuǎn)變不夠，接受新事物的能力有限，在勞動轉(zhuǎn)移扶貧方面存在政府送不出去、個人走不出去的現(xiàn)象，轉(zhuǎn)移扶貧困難。

2.2.3 特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢 雖然在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方面按照“兩域”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路拓寬了群眾增收致富渠道，但由于人口稀少、消費(fèi)能力有限、交通不便等原因，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，還沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)業(yè)鏈條效應(yīng)還不能充分釋放，無法有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益，產(chǎn)業(yè)集聚難、發(fā)展對接難。

2.2.4 生態(tài)區(qū)位限制較多 班瑪縣大部分區(qū)域位于三江源生態(tài)保護(hù)核心區(qū)，不少投資項(xiàng)目因?yàn)橥恋卣饔貌环媳Ｗo(hù)區(qū)規(guī)定而無法實(shí)施，喪失了很多發(fā)展機(jī)會。

全縣第一產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，返貧率高。無任何工業(yè)產(chǎn)業(yè)，稅收等收入來源十分單一。第三產(chǎn)業(yè)由于人口有限，消費(fèi)水平十分低下?？h財(cái)政收入來源單一，年財(cái)政收入僅2 000余萬元，在發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，開展幫扶方面財(cái)力缺乏。

2.3 已取得成效的脫貧攻堅(jiān)措施

2.3.1 特色產(chǎn)業(yè)脫貧 三年內(nèi)(2016-2018年)共計(jì)整合財(cái)政扶貧資金、涉農(nóng)資金、上海援建資金等12.37億元，以扶貧龍頭企業(yè)+扶貧專業(yè)合作社+貧困戶的模式，統(tǒng)籌實(shí)施了生態(tài)畜牧養(yǎng)殖業(yè)、溫棚蔬菜種植業(yè)、藏茶加工銷售業(yè)等立足地區(qū)實(shí)際和優(yōu)勢的扶貧惠民產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)出分紅資金332萬余元，帶動全縣1 831戶7 407名“建檔立卡”貧困戶戶均增收1 812元，人均增收448元。

2.3.2 資產(chǎn)受益脫貧 針對產(chǎn)業(yè)選擇困難的貧困戶，按照“政府引導(dǎo)、個人自愿、抱團(tuán)取暖、脫貧越線”的資產(chǎn)受益新舉措，將5 149人的到戶產(chǎn)業(yè)資金3 295.37萬元集中捆綁使用，整體回購縣城格薩爾大廈6至9層，實(shí)施了餐飲、娛樂、住宿為一體的綜合性酒店開發(fā)，半年上繳效益分紅資金164.77萬元，帶動1 217戶5 149名貧困群眾，戶均增收1 353元，人均增收320元。

2.3.3 低保兜底保脫貧 對符合條件的503戶1 808名貧困對象，實(shí)施政府兜底保障，為保證無勞動能力的貧困家庭穩(wěn)定脫貧，均等享受到政策扶持，在政策兜底的基礎(chǔ)上，將金色產(chǎn)業(yè)園效益作為兜底戶補(bǔ)齊收入的扶持項(xiàng)目，落實(shí)了政策兜底和產(chǎn)業(yè)扶持“兩張網(wǎng)”保障措施。使兜底戶每人在享受3 600元兜底金的基礎(chǔ)上，同時得到藏茶產(chǎn)業(yè)園人均414元的分紅資金，兜底戶人均年增收達(dá)到4 014元。

3 班瑪縣深度貧困人員脫貧攻堅(jiān)策略

針對生態(tài)區(qū)位極端重要、脫貧攻堅(jiān)思路單一、產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展能力弱小、產(chǎn)業(yè)效益不高、后續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)等班瑪縣深度貧困攻堅(jiān)中存在的限制因素或問題，只有充分利用豐富的生態(tài)資源優(yōu)勢，真正把綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山，才能實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展和永久性脫貧致富。

3.1 生態(tài)管護(hù)扶貧

充分利用國家在實(shí)施天然林保護(hù)、公益林濕地保護(hù)、三江源保護(hù)等重大生態(tài)工程中的優(yōu)惠政策，在生態(tài)護(hù)林員聘用中向貧困戶傾斜，縣級林業(yè)主管部門要按“公開、公平、擇優(yōu)、適當(dāng)”原則，與扶貧部門緊密合作，精準(zhǔn)識別，將符合條件、有責(zé)任心、具備一定勞動能力的建檔立卡貧困戶納入生態(tài)管護(hù)員范疇，簽訂管護(hù)合同，按期發(fā)放工資進(jìn)行扶持。貧困人口通過參與生態(tài)管護(hù)，一方面可實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收脫貧，另一方面也可增強(qiáng)生態(tài)管護(hù)意識，對黨中央的這一優(yōu)惠政策普遍產(chǎn)生了感恩心態(tài)，對社會穩(wěn)定產(chǎn)生積極影響。以班瑪縣為例，全縣生態(tài)護(hù)林員、濕地管護(hù)員人數(shù)共1 544名，其中貧困人口1 080名，每年可為精準(zhǔn)扶貧戶增收1 947萬元，按照人均年收入4 000元的脫貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，可帶動約4 500人實(shí)現(xiàn)脫貧，約占全縣貧困人口的56%。

生態(tài)管護(hù)員在完成護(hù)林防火、保護(hù)野生動植物等基本任務(wù)的同時，通過網(wǎng)格化管理，還可在維護(hù)社會穩(wěn)定、調(diào)解矛盾糾紛、收集情報(bào)信息、宣傳惠民政策、清理鄉(xiāng)村衛(wèi)生等八個方面發(fā)揮巨大作用，這也是緩解深度貧困地區(qū)基層干部人才短缺的有效途徑之一。

3.2 綠色產(chǎn)業(yè)扶貧

班瑪縣地處青藏高原，最大的特色是森林資源豐富，最大的優(yōu)勢是豐富的林下產(chǎn)品，經(jīng)過多方調(diào)查研究，結(jié)合藏族同胞長期以分布在當(dāng)?shù)睾０? 200～3 500 m的野生花葉海棠和變?nèi)~海棠為原料代替茶葉飲用的習(xí)慣，縣委縣政府確立了以此為原料生產(chǎn)茶葉的林下特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，并將之命名為“藏雪茶”。通過“公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，目前藏雪茶產(chǎn)業(yè)鏈初步形成，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民通過土地入股、參與人工栽植、人工采摘、企業(yè)分紅等模式實(shí)現(xiàn)了致富增收。

另外，依托當(dāng)?shù)亓窒乱吧惙N類繁多的優(yōu)勢，扶持成立了野生菌類專業(yè)合作社、羊肚菌培育專業(yè)合作社等，都將或者已經(jīng)為貧困群眾增收作出了重要貢獻(xiàn)。

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，通過成立藏雪茶專業(yè)合作社，貧困戶通過土地入股，由林業(yè)部門提供茶苗，免費(fèi)為群眾栽植藏雪茶，打造優(yōu)質(zhì)藏雪茶茶園，預(yù)計(jì)達(dá)到生產(chǎn)期后每公頃收入可達(dá)4.5萬～7.5萬元。在每年的茶園建設(shè)過程中，優(yōu)先組織貧困群眾參與，由林業(yè)部門按照栽植株數(shù)支付相應(yīng)的勞務(wù)報(bào)酬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年參與藏雪茶栽植的貧困人口達(dá)4 700人次，林業(yè)部門支付給貧困戶勞務(wù)費(fèi)多達(dá)437萬元。每年春秋兩季，藏雪茶公司通過收購茶葉為貧困群眾增收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，3年來藏雪茶公司共收購藏雪茶鮮葉20 t，加工各類茶葉產(chǎn)品7 t，支付給貧困戶收購款達(dá)200萬元，受益貧困群眾1 500戶，平均每戶增收約1 300余元。另外，藏雪茶企業(yè)根據(jù)當(dāng)年盈利狀況和農(nóng)牧民的入股情況，還年終一次性給貧困群眾分紅，2018年分紅資金達(dá)到100萬元，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)發(fā)展與貧困戶增收的“雙贏”。

3.3 林業(yè)務(wù)工扶貧

隨著生態(tài)文明建設(shè)力度的加大，全縣各類生態(tài)建設(shè)任務(wù)越來越大，林業(yè)部門抓住機(jī)遇，多措并舉，為切實(shí)增加貧困群眾收入做了很多有益嘗試。

在國家林業(yè)重點(diǎn)工程、國土綠化三年提速行動、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等重大工程實(shí)施過程中，拓展建設(shè)思路，創(chuàng)新實(shí)施手段，通過吸收有一定勞動能力的貧困戶參與工程建設(shè)如建設(shè)整地、苗木栽植、森林撫育管護(hù)、林業(yè)有害生物防治、野生動植物保護(hù)等并支付勞務(wù)工資等措施，調(diào)動農(nóng)牧民參與生態(tài)建設(shè)積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民增收、生態(tài)增綠。2017-2018年，全縣通過在人工造林、撫育管護(hù)等工作中聘用貧困戶發(fā)放勞務(wù)費(fèi)用模式，共發(fā)放勞務(wù)工資900余萬元，受益貧困人口多達(dá)5700人次。

3.4 森林旅游扶貧

充分利用得天獨(dú)厚的天然原始森林資源、全省唯一的紅色資源、極富特色的金色資源，進(jìn)一步健全生態(tài)旅游開發(fā)與生態(tài)資源保護(hù)銜接機(jī)制，積極促進(jìn)生態(tài)與旅游產(chǎn)業(yè)深度融合，通過積極打造“高原森林城鎮(zhèn)”，申請建立全國森林康養(yǎng)示范基地等項(xiàng)目，申請專項(xiàng)資金支持具備一定條件的貧困戶，培育壯大一批“藏家樂”“林家樂”等特色民宿[4]服務(wù)，使生態(tài)旅游成為班瑪縣綠色發(fā)展的新引擎，廣大農(nóng)牧民群眾增收的新來源。林業(yè)部門三年來共投入資金375萬元扶持“藏家樂”15戶，戶均年均收入6 000余元，在改善農(nóng)牧民自身居住條件的同時，有效增加了家庭收入。

3.5 產(chǎn)品消費(fèi)扶貧

社會各界通過消費(fèi)來自貧困地區(qū)和貧困人口的產(chǎn)品與服務(wù)，幫助貧困人口增收脫貧的一種扶貧方式，是社會力量參與脫貧攻堅(jiān)的重要途徑[4]。克服交通、地域、物流限制，構(gòu)建、拓寬暢通的產(chǎn)品流通渠道，把發(fā)達(dá)地區(qū)的消費(fèi)需求與貧困地區(qū)的高原特色、綠色有機(jī)、天然無污染的綠色產(chǎn)品銷售有效聯(lián)通起來，是發(fā)動社會力量扶貧，助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要途徑之一。

一是通過組織貧困地區(qū)的特色產(chǎn)品參與各類貿(mào)易洽談會、招商引資座談會、特色產(chǎn)品交易會、博覽會等，突出產(chǎn)品特色宣傳，大力推介特色產(chǎn)品，提高產(chǎn)品知名度。以班瑪縣為例，通過聯(lián)系藏雪茶系列產(chǎn)品參加上海國際茶葉博覽會、中國(東北亞)森林博覽會并雙獲“金獎”，藏雪茶的知名度得到有效提升，產(chǎn)品銷售在2018年首次突破300萬元。

二是結(jié)合村集體經(jīng)濟(jì)破零行動，成立各類特色專業(yè)合作社，在增加產(chǎn)品數(shù)量實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益的同時，有效控制產(chǎn)品質(zhì)量，為長遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三是在沿海等發(fā)達(dá)城市設(shè)立貧困地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品專賣店，在提供特色產(chǎn)品體驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大市場占有率和銷售量。同時鼓勵對口幫扶單位通過消費(fèi)特色農(nóng)產(chǎn)品以達(dá)到幫扶目的。班瑪縣藏雪茶先后分別在西寧、上海、西安、成都等城市設(shè)立專賣店，取得了年度銷售額增加60%的可喜成績。

四是依托“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，與國內(nèi)外著名電商合作，建立完整的網(wǎng)絡(luò)銷售平臺，采取靈活多樣的銷售策略，擴(kuò)大產(chǎn)品銷售額，為貧困地區(qū)農(nóng)牧民增加收入。

五是依托貧困地區(qū)的紅色資源、森林資源，通過制定相應(yīng)政策，鼓勵發(fā)達(dá)地區(qū)、對口幫扶單位通過開展紅色教育等方式參與貧困地區(qū)各類消費(fèi)。鼓勵個人通過購買旅游產(chǎn)品等形式，開展原始森林生態(tài)旅游、民族風(fēng)情特色游等，擴(kuò)大貧困地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)。以班瑪縣為例，依托紅軍溝“青海省紅軍長征唯一途徑地”這一紅色資源，2018年通過邀請社會各界參加“聽一堂黨課、走一遍長征路、吃一次紅軍飯”“不忘初心”黨員教育實(shí)踐活動等，首次實(shí)現(xiàn)了3萬人次共3 100萬元的酒店、餐飲收入。

通過以上途徑，在不破壞任何生態(tài)環(huán)境的前提下，在有效利用當(dāng)?shù)靥厣Y源的基礎(chǔ)上，可以實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、綠色增收，有效增加貧困地區(qū)農(nóng)牧民收入。更重要的是，通過多勞多得、專業(yè)合作社按股分紅等分配機(jī)制的正確引導(dǎo)，徹底改變當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民多年養(yǎng)成的“等、靠、要”等懶散生活習(xí)慣，有效激發(fā)脫貧致富的內(nèi)生動力[5]，勞動致富已經(jīng)成為一種新的社會風(fēng)尚，從“要我脫貧”轉(zhuǎn)向“我要脫貧”，使貧困群眾真正樹立自強(qiáng)自立的信心、脫貧致富的勇氣和不甘貧窮的思想。