■ 仲濟香/張 璋/李曉玲/方騰艷

（1.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；2.北京聯合大學生物化學工程學院，北京 100101）

0 引言

隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快，農民工已經成為一個不容忽視、規(guī)模巨大的特殊社會群體。根據國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2017年農民工監(jiān)測調查報告》，2017年全國農民工總量達到28652萬人，比2016年增加481萬人，增長1.7%。其中，外出農民工17185萬人，比2016年增加251萬人，增長1.5%。與市民相比，農民工多居住于城中村，以租住方式為主，還有部分農民工居住在工作場所，如建筑工地搭建的臨時住所，其居住環(huán)境普遍存在“臟、亂、差”的特點[1]。有學者指出住房狀況對于農民工的身份認同存在顯著影響，住房狀況的差距將使得農民工主觀社會地位認知出現分化，進而導致其城市身份認同存在差異[2]。

人地掛鉤政策被視為國家推動新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、解困農民工住房問題、促進“三化”協(xié)同推進、提高土地節(jié)約集約利用水平的重要突破。該政策提出以來，與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策一道作為土地管理制度改革創(chuàng)新的重要成果，受到各級政府的重視。截至2017年，全國已有13個省及直轄市出臺了“人地掛鉤”的相關政策和實施細則。如河南省相繼出臺了《河南省人地掛鉤試點工作管理辦法》《指標交易管理辦法》以及《河南省建立城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模同吸納農業(yè)轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施辦法》，對河南省內“人地掛鉤”的運作模式、指標交易、實施管理等提出了規(guī)范性的要求。

學術界對“人地掛鉤”政策也進行了多角度研究，對其概念、內涵進行了系統(tǒng)分析[3]，并提出可能存在的問題。如有學者指出地區(qū)之間的人地掛鉤交易成本大、道德風險和尋租嚴重[4]，行政配置與地方政府主導不利于資源配置效率的提高[5]，人地掛鉤監(jiān)管平臺的缺失可能會導致對用地、人口預測不準的現象[6]，人地掛鉤政策的自身缺陷可能會阻礙城市化的發(fā)展[7]。以上研究主要集中在對“人地掛鉤”政策內涵、概念以及短期操作上的研究，缺乏對農民工群體的微觀認知。事實上農民工對“人地掛鉤”政策的了解情況對其行為選擇有很大的影響，也為政策的有的放矢能提供有效參考。

綜上，本文通過發(fā)放問卷對農民工主體進行微觀調查，了解他們的住房現狀，以及其對“人地掛鉤”政策的了解與期望，分析依托當前“人地掛鉤”政策解決其住房問題的困境，并提出相關政策建議。

1 農民工住房現狀調研

筆者于2017年7—9月對在北京地區(qū)務工的農民工進行了問卷調查，隨機發(fā)放問卷共240份，收回有效問卷200份，無效問卷40份。調研對象主要是來自中國15個省、直轄市的農民工。

1.1 調查問卷的主要內容

本著尊重農民群體的異質性和多樣性的原則，為了了解農民工心理預期和行為選擇的背后動因，本次調查問卷共設計了35個問題，包括單選題、多選題和填空題，內容涉及農民工基本情況、目前的住房狀況、老家宅基地狀況，以及對“人地掛鉤”政策的了解與期望等，具體內容見表1（為減少篇幅，表1對基本情況、住房狀況和宅基地狀況的問卷內容作了概括，只列出了對“人地掛鉤”政策的了解與期望的相關內容，并且只列出了題干，選項已省略，若有需要，可與筆者聯系索要完整的調查問卷）。

表1 調查問卷的主要內容

1.2 調查結果分析

1.2.1 調研對象的基本情況

本次調研的受訪者為在北京務工的農民工，其中九成受訪者為外地人，一成為北京郊區(qū)的農民工。受訪者男女比例基本持平，年齡主要分布在20～40歲，多屬于中青年，高中及以上文化水平的達31%，婚姻狀態(tài)72%為未婚。受訪者中，其從事行業(yè)主要為建筑業(yè)、餐飲業(yè)以及快遞業(yè)，僅有8%的受訪者為自己做買賣。68%的受訪者外出打工時間在3年內，10%的受訪者達10年以上。受訪者的平均收入水平較低，其中18%的受訪者工資收入低于3000元/月，已經低于北京市最低工資水平，58%的受訪者工資為3000～5000元/月, 20%的受訪者工資為5000～10000元/月,其余4%的少數受訪者工資達10000元/月以上。由此可見，農民工在城市主要從事勞動密集型產業(yè)，工作時間長、工作危險系數高，但工資收入普遍偏低。

1.2.2 農民工住房現狀

對農民工住房現狀的調查主要從以下幾個方面進行：①住房形式，包括單獨居住、和配偶子女一起居住、和工友同事一起居住以及和其他人居??；②住房類型，包括租房、員工集體宿舍、工棚、親戚朋友家、城中村（平房）、買房以及其他；③目前居住地擁有的配套設施，包括是否有水電氣、是否有彩電冰箱空調、是否有獨立衛(wèi)生間、是否有公共衛(wèi)生間、是否有單獨廚房以及是否有公共廚房；④目前住房每個月租金多少元，住房面積多大；⑤對現狀住房是否滿意。調查結果顯示：①在農民工的住房形式上，13%單獨居住，29%與家人同住，27%與同事共住，31%與他人共??；②從住房類型來看，僅有24%的受訪者是買房居住，其余都是租房或是單位提供住宿，25%的受訪者住在集體宿舍，36%的受訪者住在城中村；③在居住環(huán)境上，基本的水、電、氣都能滿足，達92%，但獨立衛(wèi)生間和單間廚房的擁有率不足半數；④在租金上，53%的受訪者房租為500～2000元/月,18%的受訪者房租超過2000元/月，還有部分受訪者是住在單位提供的住房內，無需支付租金；⑤在住房面積上，超過半數的農民工家庭住房面積低于50m2，人均住房面積不足10m2；⑥40%的受訪者對于自己目前的居住狀況表示不滿意，因為住房面積小而不滿意的占62%，因為基礎設備不全而不滿意的占48%，因為租金太高而不滿意的占45%，因為地段不好而不滿意的占33%。由此可見，農民工在城市的居住處所非常簡陋，面積小、條件差，僅能滿足最基本的生活需求，但為此付出的租金占到其工資的近1/3，比例非常高。

1.2.3 老家宅基地狀況

問卷主要從農民工老家宅基地的數量、面積及處置方式三方面了解情況。結果顯示：①58%的受訪者家中有一處宅基地，25%的受訪者家中有兩處甚至多處宅基地，少數受訪者無宅基地；②34%的受訪者家中宅基地面積達250m2以上，48%的受訪者家中建房面積大于100m2；③關于受訪農民工的農村住房使用情況，59%的是家人在居住，如老人帶孩子居住，21%的為閑置，僅有10%的用于出租。由此可見，大部分農民工擁有一處甚至多處宅基地，且宅基地上房屋面積也不小，但基本上以老人帶孩子居住和閑置為主，用于出租實現其資產價值的非常少。

1.2.4 對于“人地掛鉤”政策的了解與期望

根據項目組的走訪結果：受訪者對于自己在農村擁有的宅基地的相關權利不甚了解，70%以上的受訪者都認為自己有買賣權和租賃權，43%的認為有抵押權，61%的認為有置換權，39%的認為有入股權。對于“人地掛鉤”政策，63%的受訪者表示并不了解甚至并沒有聽說過，因此在不太了解“人地掛鉤”政策的情況下，有52%的受訪者表示不愿意進行“人地掛鉤”。在進行簡單的政策解釋以后，詢問受訪者對于“人地掛鉤”政策有何期望，61%的受訪者表示愿意同省交換，21%的受訪者表示希望向同省的上一級城市交換，29%的受訪者希望換到北京等大城市。在對換形式上，72%的受訪者希望政府利用等面積住房或者現金來進行農村宅基地與城市住房交換。如果是城鄉(xiāng)住房面積對換，半數受訪者希望能進行1∶1對換；72%的受訪者接受新住宅分配面積不小于原有房屋面積的80%～90%，但須進行現金補償或者保險補償，且69%的受訪者表示，交換后的住房周邊設施如教育、安全、醫(yī)療等要有保障。由此可見，“人地掛鉤”政策的普及面非常窄，大部分農民工因為常年在外，工作環(huán)境相對封閉，工作所在城市也未有很好的傳播渠道，基本不了解現行政策。從愿景上來看，在外務工的農民工們非常希望自己老家閑置的宅基地能夠實現資產的變現，從而改善自己及家庭在城市的居住狀況。

2 依托“人地掛鉤”解決農民工住房問題的難點

一是當前“人地掛鉤”政策更注重“指標掛鉤”。當前在各地試點的“人地掛鉤”政策側重點更多停留在建設用地指標的掛鉤上，對于農民市民化之后的住房問題、子女教育及社會保障等問題關注還不多。通過問卷，我們可以看出，農民工對“人地掛鉤”政策的訴求更多的是能解決其在城市的住房問題，希望在城市里擁有自己的住房，哪怕面積比老家的房子小也可以接受。農民工在打工的城市擁有住房才能更有歸屬感，但當前的“人地掛鉤”政策恰恰不夠重視此問題，而更關注城鎮(zhèn)建設用地的增加規(guī)模與農民進城落戶的戶籍規(guī)模掛鉤，這樣非常容易造成農民的“偽城市化”。

二是農民工群體數量龐大且具有明顯的異質性。中國目前有近3億農民工，分布在各個城市，每個城市擁有農民工的數量也是非常之龐大，而且一個城市的農民工往往來自周邊很多省份，大城市中的農民工更是來自全國各地，本文僅調查了200個農民工，就分別來自15個省份。每個農民工都有各自的家庭背景、行為方式和認知需求等 ，其對解決自己住房問題的訴求也不盡相同，有的想在離家近的城鎮(zhèn)落戶有住房，有的想在省會城市落戶有住房，有的想在北京、上海等一線城市落戶有住房。因此，涉及面如此之廣的“人地掛鉤”政策如果不在全國層面展開，不在頂層設計上進一步細化，提供全方位的選項，很難解決農民工的住房問題。

三是農民工本身收入過低且宅基地退出補償有限。農民工選擇外出務工的城市一般屬于經濟發(fā)展較快的地區(qū)，相對房價較高。農民工不僅在城市打工的收入普遍較低，而且在當前的政策框架下，除了個別發(fā)達地區(qū)外，其他地區(qū)的農民工即使按照“人地掛鉤”政策退出自己的宅基地，所得的補償也很有限，即使加上多年的積蓄，可能依然支付不了大城市里一套房的首付。同時，城市住房供應體系保障的對象是城市居民，極少考慮農民工的住房問題，即使一些地方政府出臺了相關政策，其推動進度也非常緩慢。

四是“人地掛鉤”機制建設較慢，宣傳不夠?！叭说貟煦^”政策從提出至今，還只是在小范圍進行試點，且試點地區(qū)對于該政策的理解和執(zhí)行不夠，仍未能從“人與地和諧發(fā)展”的視角來構建工作機制和政策體系；相關部門的參與度不夠，信息共享機制尚未建立，缺乏人口與新增建設用地指標的掛鉤細則，進展非常緩慢。同時，對“人地掛鉤”政策的宣傳也不夠。從調查可以看出，了解“人地掛鉤”政策的農民工寥寥無幾。農民工散布在全國各地，信息極不對稱，當地的宣傳即使有，但由于其常年在外，也很難詳細了解到。

五是相關法律法規(guī)及配套措施不健全，農民工對自己的權益不了解。中國目前沒有專門保護農民工住房權利的法律條文，政府對外來人口和農民工的管理都未上升到法律的高度。因為法律不健全，政府無法向農民工提供法律依據保護其權利。一旦農民工在退出宅基地以及進城落戶居住過程中產生權益損失問題，沒有足夠的依據獲得支持和救助。另外，盡管調研中大部分受訪者受教育程度達高中以上文化水平，但在龐大的農民工群體中，知法懂法的人很少，對于農村宅基地的相關權利無法準確把握。很多農民工也知道要維護自己的土地權益，卻不知道用什么方法和途徑來維護，這也造成農民工瞻前顧后，不敢輕易放棄農村宅基地到城市居住生活。

3 相關政策建議

其一，做好頂層設計，全國一盤棋?？偨Y當前“人地掛鉤”政策試點經驗教訓，在國家層面上摒棄一切“醉翁之意不在酒”的建設用地指標掛鉤，將重心轉向切實解決農村人口和外來人口的市民化上，切實考慮其在城市的住房、子女教育、社會保障等問題。這就需要做好頂層設計，各個部門之間、各級政府之間要形成聯動和合力，共同發(fā)揮“人地掛鉤”政策的優(yōu)勢，推動人口城鎮(zhèn)化。

其二，建立宅基地交易市場，農民工隨身攜帶宅基地指標。國家在做好頂層設計的基礎上，各個城市應全面建立宅基地交易市場，在該市場上，全國各地的宅基地指標都可以按照當地的價格進行交易。同時，在該城市工作的農民工，取得一定的資格（如在該地務工了幾年）后，若有意在此地定居，可以將老家的宅基地退出后獲得相應的指標，該指標可以在本地市場上進行交易，不受老家宅基地的區(qū)位限制。如此，打算在某城市定居的農民工才能利用其原有宅基地獲得在該城市定居的啟動資金。

其三，將農民工納入城市住房保障制度。農民工退出宅基地獲得的啟動資金可能依然不能實現其在務工城市的定居夢，因而，需要明確把農民工納入城市住房保障體系。政府在配建保障性住房時，要摸清宅基地交易市場上農民工的務工地點，根據其聚集程度，合理選址，盡可能減少其交通成本，畢竟農民工在城市的工作本來就是長時間、高強度的。同時應配建學校、菜市場、醫(yī)院、公園等設施，真正改善農民工的生活環(huán)境，解決其后顧之憂，推進以“人”為本的城鎮(zhèn)化建設。

其四，加強政策宣傳，尊重農民意愿，維護農民工權益?！叭说貟煦^”政策普及后，在農村中應入村入舍宣傳“人地掛鉤”政策，在城市中應舉辦會議和講座來普及“人地掛鉤”政策，并通過微信公眾號等新媒體和廣播、電視等傳統(tǒng)媒體來進行詳細解讀，使農民工了解自己的合法權益和操作細則，確保其選擇是在真正了解的基礎上做出的。在執(zhí)行“人地掛鉤”政策時，一切應以農民工的利益為大，以自愿為主，堅決杜絕強換或者欺騙性交換。同時，應提供方便的救濟渠道，確保農民工在宅基地退出、交易以及取得新的住房的過程中權利遭受侵害時，能及時獲得救濟，減少損失。