(長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江科學(xué)院 流域水資源與生態(tài)環(huán)境科學(xué)湖北省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢 430010)

1 研究背景

河湖保護(hù)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在流域?qū)用嫔希蚩缧姓^(qū)、跨部門以及上下游、左右岸的權(quán)責(zé)和利益問題，使保護(hù)河湖生態(tài)、環(huán)境更顯復(fù)雜和艱難。作為我國(guó)水安全形勢(shì)日趨嚴(yán)峻背景下的水環(huán)境治理模式的創(chuàng)新，全面推行河長(zhǎng)制為加強(qiáng)河湖保護(hù)管理提供了制度保障[1]，但同時(shí)應(yīng)看到河長(zhǎng)制的實(shí)施必須以建立健全長(zhǎng)效管理制度體系為基礎(chǔ)[2-3]。由于地方各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任本地區(qū)所管轄范圍內(nèi)河湖的河長(zhǎng)，因此在行政邊界和流域邊界相對(duì)吻合的省份推行河長(zhǎng)制具有天然優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于跨省界河流的行政區(qū)來(lái)說(shuō)，因涉及上下游、左右岸的跨省協(xié)調(diào)管理問題，河流保護(hù)管理可能面臨更多問題和挑戰(zhàn)[4]。調(diào)查分析跨省界河流的河長(zhǎng)制管理制度建設(shè)及執(zhí)行情況，探討完善相關(guān)制度和機(jī)制，對(duì)跨界河流河長(zhǎng)制的順利實(shí)行具有重要意義。

赤水河是長(zhǎng)江干流上游右岸的一級(jí)支流，發(fā)源于云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣，流經(jīng)云南省昭通市、貴州省畢節(jié)市和遵義市、四川省瀘州市，總河長(zhǎng)436.5km，總流域面積約2萬(wàn)km2，其中云南、貴州、四川境內(nèi)流域面積分別約為0.2萬(wàn)km2、1.2萬(wàn)km2和0.6萬(wàn)km2[5]。作為典型的跨省界河流，赤水河河長(zhǎng)制管理制度的建設(shè)實(shí)施情況備受關(guān)注。

2 保障河長(zhǎng)制實(shí)施的主要管理制度

為確保河長(zhǎng)制全面推行，2016年12月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)對(duì)實(shí)行河長(zhǎng)制的核心制度、主要任務(wù)和主要管理制度等作出了總體部署。水利部、環(huán)境保護(hù)部制定的《貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見〉實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《〈意見〉實(shí)施方案》)對(duì)河長(zhǎng)制主要管理制度作了進(jìn)一步安排和細(xì)化。這些管理制度包括：河長(zhǎng)會(huì)議制度、信息共享制度、工作督查制度、日常監(jiān)管巡查制度、信息報(bào)送制度、驗(yàn)收制度，以及部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制、考核問責(zé)與激勵(lì)機(jī)制、長(zhǎng)效穩(wěn)定的河湖管理保護(hù)投入機(jī)制、跨界河湖統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督與公眾參與機(jī)制等。此外，《意見》還指出各地區(qū)各部門可根據(jù)本地實(shí)際，制定出臺(tái)具有特色、適合本地區(qū)河長(zhǎng)制工作的相關(guān)制度。

上述基本管理制度中，跨界河湖統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制是專門針對(duì)跨行政區(qū)河湖管護(hù)需求而提出的?！丁匆庖姟祵?shí)施方案》要求跨界河湖所屬各行政區(qū)明晰管理責(zé)任，統(tǒng)籌上下游、左右岸，加強(qiáng)系統(tǒng)治理，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控。同時(shí)要求流域管理機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)等作用?？缃绾雍y(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制為跨行政區(qū)河湖協(xié)作管理提供了行動(dòng)指南。

3 赤水河典型河段河長(zhǎng)制管理制度實(shí)施現(xiàn)狀

3.1 瀘州段河長(zhǎng)制管理制度實(shí)施情況

瀘州境內(nèi)赤水河干流主要流經(jīng)敘永、古藺、合江3個(gè)縣，全長(zhǎng)229km，流域面積6101km2。全面推行河長(zhǎng)制工作以來(lái)，瀘州市按照國(guó)家和四川省河長(zhǎng)制工作部署，全力推進(jìn)構(gòu)建赤水河河長(zhǎng)制工作的組織和制度體系。2017年建立了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河長(zhǎng)制組織體系，制定了一系列管理制度，主要包括市級(jí)河長(zhǎng)推進(jìn)工作機(jī)制與河長(zhǎng)會(huì)議制度、督導(dǎo)檢查制度、信息共享與報(bào)送制度、巡河制度、聯(lián)合執(zhí)法檢查及行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制、流域協(xié)作機(jī)制等。此外，各縣、鄉(xiāng)結(jié)合各自實(shí)際，基本完成本級(jí)本地河長(zhǎng)制工作制度和機(jī)制的建立。

a.構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河長(zhǎng)制。成立市委書記任組長(zhǎng)、市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的全面落實(shí)河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由市委常委、農(nóng)工委主任，市政協(xié)副主席共同擔(dān)任赤水河市級(jí)河長(zhǎng)，沿河各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負(fù)責(zé)人分級(jí)分段擔(dān)任河長(zhǎng)，構(gòu)建了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河長(zhǎng)體系，明確市、縣、鄉(xiāng)、村河長(zhǎng)共94名，實(shí)現(xiàn)了四級(jí)責(zé)任體系全覆蓋。

b.實(shí)施河長(zhǎng)推進(jìn)工作機(jī)制與河長(zhǎng)會(huì)議制度。瀘州各級(jí)黨委政府及河長(zhǎng)已先后組織召開了領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)、工作推進(jìn)會(huì)、調(diào)研座談會(huì)、商討會(huì)等會(huì)議250余次，協(xié)調(diào)解決了赤水河瀘州段管理保護(hù)工作中存在的諸多難點(diǎn)問題，確保了河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。

c.執(zhí)行信息共享和信息報(bào)送制度。印發(fā)了《瀘州市赤水河河長(zhǎng)制工作信息共享和信息報(bào)送制度》，明確了信息報(bào)送內(nèi)容、程序、時(shí)間等。縣級(jí)河長(zhǎng)辦每月向市級(jí)赤水河河長(zhǎng)制辦公室報(bào)送不少于2次進(jìn)度信息，采用工作簡(jiǎn)報(bào)、會(huì)議通報(bào)、文件通報(bào)等方式通報(bào)赤水河瀘州段管理相關(guān)情況。

d.落實(shí)工作督導(dǎo)檢查制度。瀘州市每季度對(duì)于縣區(qū)工作開展情況進(jìn)行督導(dǎo)抽查，縣區(qū)堅(jiān)持每月對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作推進(jìn)情況進(jìn)行督查。市級(jí)專項(xiàng)督查組和暗訪組對(duì)重大事項(xiàng)、重點(diǎn)任務(wù)以及群眾舉報(bào)投訴問題進(jìn)行專項(xiàng)督辦。

e.實(shí)行巡河制度。制定完善了《河長(zhǎng)巡河督查督導(dǎo)任務(wù)清單》，建立巡河日志，填寫《巡河手冊(cè)》，嚴(yán)格落實(shí)“一事一辦”，限時(shí)督辦，并全程追蹤問題整改情況。

f.推行部門聯(lián)合執(zhí)法及行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。整合環(huán)保、工商、國(guó)土、城管、交通、水務(wù)、公安、長(zhǎng)航公安、地方海事等部門執(zhí)法資源，分片、分段對(duì)赤水河流域(瀘州段)進(jìn)行定期或不定期巡查。對(duì)涉嫌違反河道管理的違法犯罪行為開展行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)踐，對(duì)涉水違法行為予以依法處理。

g.健全考核與激勵(lì)約束機(jī)制。開展專項(xiàng)監(jiān)測(cè)，每月監(jiān)測(cè)、通報(bào)水質(zhì)狀況，為赤水河水環(huán)境質(zhì)量考核提供依據(jù)。制定實(shí)施《瀘州市水污染防治激勵(lì)約束考核暫行辦法》，印發(fā)《赤水河流域(瀘州段)環(huán)境集中整治督查方案》《赤水河流域(瀘州段)環(huán)境集中整治考核辦法》等，強(qiáng)化督查考核。

h.深化流域協(xié)作機(jī)制。四川、云南、貴州三省簽訂《赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，先后開展多次聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)、整改環(huán)境問題150余項(xiàng)。瀘州、遵義、畢節(jié)三市分別簽訂《赤水河共管水域漁政管理聯(lián)合工作機(jī)制協(xié)議》，在聯(lián)合工作模式、信息通報(bào)、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作配合、執(zhí)法互認(rèn)等方面達(dá)成了共識(shí)。

3.2 赤水段河長(zhǎng)制管理制度實(shí)施情況

赤水市境內(nèi)赤水河干流主要流經(jīng)5鎮(zhèn)3個(gè)街道，全長(zhǎng)73.9km。赤水市于2012年就開始探索實(shí)施生態(tài)環(huán)?！昂娱L(zhǎng)制”工作，按照國(guó)家、貴州省及遵義市的統(tǒng)一部署，于2016年底全面推行河長(zhǎng)制工作，落實(shí)構(gòu)建了赤水河河長(zhǎng)制的組織和制度體系。2017年該市建立了市、鄉(xiāng)、村三級(jí)河長(zhǎng)制組織體系，制定了一系列管理制度，主要包括市級(jí)河長(zhǎng)會(huì)議制度、督導(dǎo)檢查制度、巡河制度、綜合執(zhí)法檢查機(jī)制、考核機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督和公眾參與機(jī)制、跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。

a.實(shí)施市、鄉(xiāng)、村三級(jí)河長(zhǎng)制。成立了以市委書記、市長(zhǎng)任“總河長(zhǎng)”的河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在市水務(wù)局設(shè)河長(zhǎng)制辦公室，由分管水務(wù)的副市長(zhǎng)任辦公室主任，水務(wù)、環(huán)保局長(zhǎng)任辦公室副主任，并在市水務(wù)局增設(shè)了河長(zhǎng)制工作科。赤水河共確定44名河長(zhǎng)，健全了市、鄉(xiāng)、村三級(jí)河長(zhǎng)制體系。

b.建立河長(zhǎng)制工作會(huì)議制度。印發(fā)了《赤水市全面推行河長(zhǎng)制工作方案》，出臺(tái)了《赤水市全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作市級(jí)會(huì)議制度(試行)》等配套制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、各部門結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了相應(yīng)的工作方案和制度。

c.實(shí)施工作督導(dǎo)檢查制度。建立了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))三級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任體系和監(jiān)督管理體系。市委辦公室牽頭，市督查局協(xié)助建立的黨員、干部、人大代表、群眾共同參與的全員督查工作體系，定期或不定期對(duì)各河長(zhǎng)及責(zé)任單位履職盡責(zé)情況進(jìn)行明查暗訪。

d.執(zhí)行巡河制度。出臺(tái)了《赤水市河長(zhǎng)巡河制度(試行)》。市委書記、市長(zhǎng)作為總河長(zhǎng)多次率隊(duì)沿赤水河開展巡河調(diào)研，以上率下推動(dòng)河長(zhǎng)制工作的全面落實(shí)，其他市級(jí)河長(zhǎng)也分別定時(shí)或不定時(shí)帶隊(duì)到所任河長(zhǎng)的河流開展巡河活動(dòng)，落實(shí)巡河制度。

e.落實(shí)綜合執(zhí)法檢查機(jī)制。組織環(huán)保、公安、農(nóng)牧、水務(wù)、航道等部門聯(lián)合綜合執(zhí)法。2017年以來(lái)，共查處河流環(huán)境違法行為20多件，立案查處10起水事違法案件，下達(dá)責(zé)令停止水事違法行為通知書20多份，環(huán)境違法行為處罰決定書66份。

f.實(shí)施考核問責(zé)制度。市河長(zhǎng)辦擬定了《赤水市2018年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)河長(zhǎng)制工作考核細(xì)則》《赤水市2018年度市級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任單位河長(zhǎng)制工作考核細(xì)則》，將河長(zhǎng)制工作納入年終對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、市直部門目標(biāo)考核及黨政干部政績(jī)綜合考核內(nèi)容。

g.加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和公眾參與機(jī)制。通過(guò)電視問政、民生視點(diǎn)、微信公眾號(hào)、電話舉報(bào)等形式和平臺(tái)發(fā)動(dòng)全民監(jiān)督。2017年以來(lái)，圍繞河長(zhǎng)制工作開展電視問政7期，下發(fā)督查通報(bào)3期，交辦整改問題120余項(xiàng)。充分利用廣播、電視、宣傳標(biāo)語(yǔ)和市級(jí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式開展河長(zhǎng)制工作宣傳。當(dāng)?shù)亟逃块T將河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教育重要內(nèi)容，利用黑板報(bào)、墻報(bào)、宣傳欄等開展河長(zhǎng)制宣傳教育。

3.3 赤水河河長(zhǎng)制管理制度實(shí)施中存在的主要問題

從瀘州市、赤水市建設(shè)和落實(shí)赤水河河長(zhǎng)制管理制度情況看，兩市高度重視全面推行河長(zhǎng)制工作，完成了本轄區(qū)河段河長(zhǎng)制組織和制度體系建設(shè)。但當(dāng)前赤水河河長(zhǎng)制推進(jìn)工作中仍存在一些不足，突出表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

a.跨省界統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制亟需完善。赤水河流域作為跨省界河流，其上下游、左右岸，不同地區(qū)、不同部門之間在水污染防治、水資源保護(hù)等有關(guān)事項(xiàng)的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制還存在爭(zhēng)議。全流域整體進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)的機(jī)制和模式還處于探索階段，水治理體制機(jī)制條塊分割問題有待進(jìn)一步解決。各地河長(zhǎng)辦圍繞本行政轄區(qū)內(nèi)河段保護(hù)管理需求而編制的“一河一策”實(shí)施方案，往往因上下游、左右岸治理方案間缺乏有效銜接，造成整條河流上出現(xiàn)“一河多策”問題。

b.跨省界聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制執(zhí)行力度仍需加大。省行政轄區(qū)內(nèi)多部門聯(lián)合執(zhí)法檢查實(shí)施力度較大，治理成效顯著，而跨省界聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施力度不夠，齊抓共管的工作格局尚未形成。瀘州市和赤水市根據(jù)共管水域保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議，已先后多次開展跨省界聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，但聯(lián)合執(zhí)法檢查的頻次、范圍及持續(xù)時(shí)間等尚不能滿足跨省界水域管理保護(hù)需要，共管水域“難管”問題未得到徹底解決，仍存在漁業(yè)執(zhí)法中左右岸不統(tǒng)一、一邊取締一邊違法等亂象。

c.跨省界斷面監(jiān)測(cè)考核制度有待完善。目前赤水河流域主要以跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)結(jié)果為依據(jù)，針對(duì)河流上下游、左右岸省級(jí)行政區(qū)的管護(hù)成效，開展達(dá)標(biāo)考核和生態(tài)補(bǔ)償資金清算，在跨省界流域水環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。在推行河長(zhǎng)制背景下，僅將水質(zhì)作為監(jiān)測(cè)考核指標(biāo)，遠(yuǎn)不能滿足對(duì)水資源保護(hù)、水域岸線管理、水生態(tài)修復(fù)等工作任務(wù)的考核評(píng)估要求。

d.赤水河管理保護(hù)經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定投入機(jī)制尚未建立。赤水河流域整體基礎(chǔ)設(shè)施落后，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，流域內(nèi)尚未脫貧，資金缺口大。赤水河河流治理項(xiàng)目多、任務(wù)重，建設(shè)需求與有限的資金保障矛盾突出，加之當(dāng)前縣區(qū)財(cái)政將主要財(cái)力用于脫貧攻堅(jiān)，一定程度上影響了推進(jìn)河長(zhǎng)制工作所需的經(jīng)費(fèi)投入。

4 完善赤水河河長(zhǎng)制管理制度的建議

針對(duì)赤水河河長(zhǎng)制管理制度建設(shè)和執(zhí)行中存在的不足，提出以下建議：

a.健全跨省界流域統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制。應(yīng)堅(jiān)持流域統(tǒng)籌與屬地管理相結(jié)合的原則，加快推進(jìn)落實(shí)赤水河河長(zhǎng)制工作。一方面，長(zhǎng)江流域管理機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)等作用，統(tǒng)籌建立赤水河跨界協(xié)調(diào)保護(hù)管理機(jī)制，完善流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)赤水河流域跨省界斷面監(jiān)測(cè)考核評(píng)估與監(jiān)督檢查管理。另一方面，云南、四川、貴州三省應(yīng)建立健全赤水河流域跨界斷面上下游、左右岸聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，實(shí)施流域環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，真正落實(shí)“一河一策”，提升赤水河流域環(huán)境保護(hù)管理水平。

b.完善并落實(shí)共管水域治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大執(zhí)法力度。進(jìn)一步細(xì)化現(xiàn)有的《赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，利用各級(jí)行政區(qū)實(shí)施河長(zhǎng)制的“高位推動(dòng)”優(yōu)勢(shì)，建立行政區(qū)黨政負(fù)責(zé)人定期聯(lián)席會(huì)商制度，成立跨省界聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，明確聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加大聯(lián)合執(zhí)法檢查力度(包括聯(lián)合執(zhí)法的頻次、范圍和持續(xù)時(shí)間)，落實(shí)齊抓共管制度，切實(shí)解決共管水域保護(hù)管理中存在的突出問題。

c.構(gòu)建跨省斷面監(jiān)測(cè)綜合指標(biāo)體系與方法。圍繞河長(zhǎng)制工作任務(wù)考核需求，在水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)(如高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷等)基礎(chǔ)上，考慮增加水文(如水量、流速、流量)、水生態(tài)(如水生生物完整性)、水域岸線(如非法船舶、垃圾、水面漂浮物)等指標(biāo)，建立河長(zhǎng)制監(jiān)測(cè)綜合指標(biāo)體系與方法，為實(shí)行河長(zhǎng)制背景下赤水河流域跨界保護(hù)管理考核評(píng)估提供技術(shù)支撐。

d.建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的赤水河管理保護(hù)投入機(jī)制。一方面，明確國(guó)家對(duì)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)給予補(bǔ)助，建立健全生態(tài)保護(hù)成效和分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。另一方面，注重發(fā)揮政府、社會(huì)、企業(yè)和民眾參與保護(hù)赤水河生態(tài)環(huán)境的積極性，建立政府建平臺(tái)、社會(huì)共參與的多元化投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本加大對(duì)赤水河保護(hù)的投入力度。

e.探索建立推行河長(zhǎng)制與扶貧開發(fā)有機(jī)融合制度。首先，需要在國(guó)家層面上加強(qiáng)對(duì)赤水河流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持和引導(dǎo)，鼓勵(lì)因地制宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)。其次，地方政府應(yīng)將河長(zhǎng)制與扶貧有機(jī)融合，以實(shí)施流域生態(tài)保護(hù)與綜合治理工程為抓手，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向生態(tài)化和綠色化轉(zhuǎn)型發(fā)展，把生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為富民資源，確保赤水河流域生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)雙贏。