閆俊平

(水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120)

1 建設期水土保持管理特點及存在問題

1.1 水土保持管理特點

水利水電工程的水土保持工程是建設項目不可或缺的組成部分，并伴隨項目建設的全過程。從工程建設施工準備期的“三通一平”至完建期均存在水土流失問題。施工準備期進場道路、施工道路、施工生產(chǎn)生活設施、輸變電、導流等工程建設都將擾動原地表，產(chǎn)生水土流失，建設期是工程大規(guī)模鋪開建設的重要時期，也是水土流失產(chǎn)生的重要時段[1]，完建期主要建筑物已完工，但一些收尾工程尚在進行中，仍有少部分裸露地表產(chǎn)生水土流失，且大部分植物措施的建設在工程完建期完成。因此，水土流失與水土保持工程貫穿于整個工程建設期[2]。然而，水土保持工程又不同于主體工程，其規(guī)模小且分散，除少數(shù)大型棄渣場存在安全問題外，其他水土保持工程一般無安全問題，這就是各參建單位一直忽視水保的原因。

1.2 建設期水土保持管理存在的問題

水土保持工程是建設項目的組成部分，建設期應當作為工程建設管理內(nèi)容，但實事則是水土保持往往不被重視，造成建設期水土流失加重，棄渣場隨意堆放等一系列問題。主要表現(xiàn)為：

(1)管理體系不健全，造成建設單位、監(jiān)理單位對棄渣場管理的缺失。目前，包括建設單位在內(nèi)，各參建單位對水土保持管理工作不夠重視，許多工程各參建單位沒有完善的水土保持管理機構(gòu)與管理人員，致使水土保持工程管理無從開展。

(2)理制度不完善。各參建單位均沒有完善的水土保持管理制度，致使水土保持管理無章可循，管理責任不明確。

(3)水土保持工程管理規(guī)定與技術(shù)規(guī)范缺失。目前，水土保持管理主要依據(jù)主體工程施工管理方法與技術(shù)規(guī)范，但水土保持工程措施、植物措施與主體工程差異較大，不能完全適應主體工程的建設管理方法與規(guī)定，致使水土保持管理內(nèi)容不確定。

(4)《中華人民共和國水土保持法》(以下簡稱《水土保持法》)規(guī)定的“三同時”制度在實際建設中不能完全落實，施工期的臨時措施不能很好的實施，造成許多臨時措施成為設計中的多余項，也造成施工現(xiàn)場臨時堆場、邊坡等長期裸露，水土流失不能得以控制。

(5)棄渣場“先攔后棄”的原則得不到很好的落實，不僅造成棄渣過程中的水土流失，也是棄渣場在降雨季節(jié)失事的重要因素。

(6)《水土保持法》要求棄渣堆放于水土保持方案選定的專門棄渣場，但現(xiàn)狀是相當一部分工程棄渣不能按設計棄渣場堆放，施工單位臨時選定棄渣場隨意堆放[3]。

(7)施工過程中水土保持措施、棄渣場邊坡等不按設計實施，造成棄渣場邊坡過陡，棄渣場失穩(wěn)。

2 建設期水土保持管理體制

根據(jù)《水利工程建設項目管理規(guī)定(試行)》，水利工程建設項目管理實行統(tǒng)一管理、分級管理和目標管理。建立水利部、流域機構(gòu)和地方水行政主管部門以及建設項目法人分級、分層次管理的管理體系，水土保持工程由水土保持司主管[4]。流域機構(gòu)在水土保持司領(lǐng)導下對其管轄范圍的建設項目實施監(jiān)督管理，各地方水行政部門對其行政區(qū)的水土保持工程具有監(jiān)督管理責任。建設項目除政府機構(gòu)及項目法人之外，建設期的工程建設、設計、監(jiān)理、監(jiān)測、施工等各參加單位亦是項目建設管理的重要組成部分，是實現(xiàn)目標管理的直接管理單位。只有形成以項目法人為代表，各參建單位為共同參與，建立完善的管理機構(gòu)，才能實現(xiàn)水土保持管理的目標。

2.1 水土保持管理行政機構(gòu)及其管理職責

水利部是國務院水行政主管部門，對全國生產(chǎn)建設項目的水土保持工程建設實行宏觀管理。水利部水土保持司是水利部主管水土保持的綜合管理部門，在水土保持工程建設項目管理方面，其主要管理職責是貫徹執(zhí)行國家的方針政策，研究制訂水土保持工程建設的政策法規(guī)，并組織實施。水利部一向重視水土保持監(jiān)督管理工作，《水土保持法》的“三同時”制度是生產(chǎn)建設項目水土保持一切工作的綱領(lǐng)?！叭瑫r”制度要求從工程設計階段開始至工程竣工驗收，水土保持工作一直貫穿其中，要很好地完成每個階段的水土保持工作，離不開強大的管理工作[5]。隨著水土保持事業(yè)的發(fā)展，水利部印發(fā)了一系列的監(jiān)督管理措施，尤其“廣東深圳光明新區(qū)渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故”后，為進一步加強水土保持的事中事后監(jiān)督管理，2017年印發(fā)的水保〔2017〕365號文，要求各級水行政部門、流域管理機構(gòu)對生產(chǎn)建設項目水土保持進行事中事后監(jiān)管。國家水行政部門法規(guī)與管理政策，是有利推動、加強建設期水土保持工程管理與建設的重要方向。

各流域機構(gòu)是水利部的派出機構(gòu)，對其所在流域行使水土保持行政主管部門的職責。負責本流域水土保持工程建設的行業(yè)管理，主要是管理以水利部投資為主的水利工程建設項目的水土保持工程，代水利部實施監(jiān)督管理工作。流域機構(gòu)對建設項目的監(jiān)督管理，對于以項目法人為首的各參建單位的水土保持管理可起到指導與促進作用。

省(自治區(qū)、直轄市)水利(水電)廳(局)是本地區(qū)的水行政主管部門，負責本地區(qū)水利工程建設的行業(yè)管理。水利廳水土保持處是水利部主管水土保持工程建設的綜合管理部門，主要職責是負責本地區(qū)以地方投資為主的大中型水利工程建設項目的水土保持工程建設監(jiān)督管理，同時支持本地區(qū)的國家和水利部屬重點水利工程水土保持建設，積極為工程創(chuàng)造良好的建設環(huán)境。水利(水電)廳(局)水土保持處除執(zhí)行國家水土保持工程建設的政策法規(guī)外，研究制訂本地區(qū)水土保持條例與實施細則及水土保持有關(guān)政策，并組織實施。

2.2 建設單位及其他各參建單位及職責

項目法人及建設單位是工程建設管理的直接責任人，對工程建設管理負全面責任。各參建單位如工程設計單位、監(jiān)理單位、施工單位和監(jiān)測單位與建設單位是合同關(guān)系，各方應嚴格履行合同，從不同方面對水土保持工程建設進行管理[6]。

2.2.1項目法人及建設單位

水利工程建設項目法人對建設項目的立項、籌資、建設、生產(chǎn)經(jīng)營、還本付息以及資產(chǎn)保值增值的全過程負責。對建設項目進行管理的建設單位是項目建設的直接組織者和實施者，負責實行項目建設的全過程管理。水土保持工程作為建設項目的組成部分，建設單位對水土保持工程的建設與管理實施全過程、全方位管理。

建設單位進行水土保持工程管理，首先需要健全水土保持組織機構(gòu)，落實水土保持責任人，負責水土保持的管理及協(xié)調(diào)工作。按有關(guān)水土保持法律法規(guī)及政策，制定水土保持建設管理規(guī)定、制度等，并組織實施，同時協(xié)調(diào)、監(jiān)督各參建單位的實施。

2.2.2監(jiān)理單位

監(jiān)理單位又分為施工監(jiān)理單位的水土保持監(jiān)理單位。監(jiān)理單位受項目建設單位委托，按合同規(guī)定在現(xiàn)場從事組織、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作。同時，監(jiān)理單位要站在獨立公正的立場上，協(xié)調(diào)建設單位與設計、施工等單位之間的關(guān)系[7]。

具體項目建設實施中，施工監(jiān)理單位負責對水土保持措施的實施進度、質(zhì)量、資金、安全進行有效控制。實施進度、質(zhì)量、資金、安全的有效控制體現(xiàn)在水土保持施工監(jiān)理規(guī)劃、水土保持監(jiān)理實施細則中；督促、審查施工單位水土保持專項施工方案編制與實施。為保證工程質(zhì)量，施工監(jiān)理單位對未按水土保持專項施工方案及合同約定的施工，有權(quán)要求其返工建設或不予計量、支付。

水土保持監(jiān)理單位主要職責是編制全面的水土保持監(jiān)理規(guī)劃及實施細則；負責對水土保持措施的實施形象、進度、質(zhì)量、資金、安全進行跟蹤檢查；參加對施工單位水土保持專項施工方案的審查，并督促落實。與水土保持有重大關(guān)系的棄渣場區(qū)、料場區(qū)、交通道路區(qū)等分部工程簽證，在施工監(jiān)理單位確認計量工程量的基礎上，核查該分部工程是否滿足批復水土保持方案提出的要求，并與施工監(jiān)理單位共同簽字確認。未滿足水土保持方案要求的工程及時提出整改意見，上報建設單位并督促整改。督促棄渣場管理的施工單位編制棄渣場使用規(guī)劃；參與對批復的水土保持方案確定的相關(guān)水土保持分部工程和單位工程驗收及水土保持設施專項驗收。

2.2.3設計單位

設計單位按合同及時完成招標設計、施工圖及變更設計等相關(guān)水土保持設計工作，并確保水土保持工程設計質(zhì)量，明確安全措施和質(zhì)量要求。按工程規(guī)模，派出設計代表組進駐施工現(xiàn)場解決施工中出現(xiàn)的設計問題。配合監(jiān)督檢查、施工、監(jiān)理、監(jiān)測等單位的工作，參與水土保持設施驗收。

2.2.4施工單位

施工單位認真履行簽定的承包合同，在施工過程中，要將所編制的施工計劃、技術(shù)措施及組織管理情況報項目建設單位。工程施工前，施工單位編制水土保持施工專項方案、水土保持臨時措施年度實施計劃并報施工監(jiān)理單位審批[8]。遵循有關(guān)變更程度要求，及時對水土保持各項措施的變更履行程序。對于施工現(xiàn)場做好水土保持施工過程記錄(包括影像資料)及文檔的管理工作，詳細記載水土保持工程措施的實施情況，尤其應注意詳細記錄臨時措施實施情況。施工單位必須高度重視棄渣場安全和水土流失控制，詳細記錄棄渣場的進度形象面貌變化情況，包括棄渣組成、數(shù)量位置、厚度等。

2.2.5監(jiān)測單位

水土保持監(jiān)測單位按合同要求編制施工期水土流失監(jiān)測計劃，配合地方水土保持行政主管部門、建設單位定期進行施工期水土流失監(jiān)測的監(jiān)督檢查工作，監(jiān)測結(jié)果應反映實際情況，并作為方案竣工驗收的主要技術(shù)依據(jù)。

對于大型棄渣場監(jiān)測單位還要負責對棄渣場安全進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)異常情況及時報告相關(guān)單位。

3 建設期各階段水土保持管理要求

3.1 招標階段

根據(jù)“三同時”的要求，水土保持工程要納入主體工程招標文件和施工合同中，依據(jù)批復的水土保持方案、初步設計報告和施工分標規(guī)劃，在各標段招標文件中明確水土保持工作的范圍和主要內(nèi)容。

對照批復的水土保持方案、初步設計，復核、完善水土保持措施；明確各標段工程區(qū)水土保持實施范圍和要求；詳細提出主體工程、棄渣場、料場等防治的水土保持要求；對于各防治分區(qū)的工程防護和水土保持設施、林草植被措施等提出詳細的工程項目標號、規(guī)格和尺寸，并列出工程量清單；單獨計列工程量清單之外的臨時措施工程量。有棄渣場的工程，招標文件中需明確棄渣場管理的施工單位，規(guī)范棄渣場管理。

3.2 施工階段

施工階段建設單位、設計單位、監(jiān)理單位需按各單位的管理職責對建設其的水土保持進行管理。施工過程中，水土保持設計發(fā)生變更時，設計單位需及時提供水土保持設計變更。施工監(jiān)理單位對水土保持變更，組織相關(guān)單位會審，完善變更手續(xù)。對于棄渣場及其防護措施，采取旁站監(jiān)理等形式現(xiàn)場監(jiān)督，督促施工單位做好棄渣場的維護和管理工作。水土保持監(jiān)測單位在施工期限定期和不定期開展監(jiān)測工作，對于監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)的重大水土流失問題，及時向建設單位報告。

施工單位要嚴格按水土保持施工圖紙和批復的施工組織設計、施工專項方案、臨時措施年度計劃完成水土保持措施施工。為減少施工期水土流失，在施工過程中，需要控制施工范圍，避免對周邊施工區(qū)的建(構(gòu))筑物或已有設施造成破壞，并負責施工期水土保持設施的管理與維護，確保水土保持功能正常發(fā)揮[9]。

3.3 試運行期

工程完工后，試運行期，建設單位按有關(guān)規(guī)定以公開招標的形式，確定水土保持設施驗收第三方技術(shù)服務機構(gòu)，開展水土保持設施驗收工作。有棄渣場的工程，對級別為4級及以上的棄渣場開展安全評估工作。對于穩(wěn)定性評估存在問題的棄渣場，按評估單位提出的整改意見，進行全面整改。

4 各類工程水土保持管理要求

4.1 主體工程

主體工程包括樞紐、堤防、輸水渠道、隧洞工程等各類建筑物。

根據(jù)生態(tài)水利工程的新要求，生態(tài)保護與建設理念應貫穿于工程設計、施工建設的全過程。大壩壩肩等主體工程各類邊坡防護，在安全穩(wěn)定的條件下，優(yōu)先考慮生態(tài)護坡措施；在隧洞洞臉開挖時采用提前支護等先進施工工藝，盡量避免對山體的大開挖，提倡零開挖洞口，妥善保護隧道洞口周圍的植被，維護原有的生態(tài)地貌；水利樞紐區(qū)要統(tǒng)籌安排考慮水土保持與生態(tài)環(huán)境建設，做好綠化景觀總體規(guī)劃與布局，在發(fā)揮水土保持功能的同時，建設美麗生態(tài)環(huán)境的水利工程。山區(qū)、丘陵區(qū)的輸水渠道工程在地形、地質(zhì)條件允許的條件下，盡量采取隧洞、渡槽工程輸水方案，減少工程開挖面及棄渣量，最大限度限度的保護原有生態(tài)環(huán)境。

隧洞洞口臨建要結(jié)合周圍地形布設，盡量保持原有地形、地貌，洞門力求與自然環(huán)境、人文景觀相協(xié)調(diào)。倒虹吸工程盡量采用暗挖施工方式，減少土石方開挖和棄渣量及開挖裸露面。渡槽工程的槽墩基礎采用鉆孔樁施工的，鉆渣和廢棄泥漿排入設置的沉淀池內(nèi)，經(jīng)沉淀后統(tǒng)一運至棄渣場，嚴禁將泥漿隨意排放。暗涵工程的涵管宜采用淺挖暗埋、頂管等施工方法，盡可能減少大開挖。

施工過程中臨時堆放的渣料進行臨時攔擋和苫蓋，減少水土流失。充分考慮開挖棄渣的綜合利用，盡量減少棄渣。施工結(jié)束后，對施工場地及時進行土地平整和植被恢或復耕地措施。

4.2 道路

道路包括永久道路與施工臨時道路。道路工程根據(jù)地形、地質(zhì)條件，盡量采取隧洞、橋梁方案，減少工程開挖面及棄渣量，最大限度的保護原有生態(tài)環(huán)境。道路工程的開挖需自上而下的進行，不得亂挖或隨意超挖。石方爆破作業(yè)以小型及松動爆破為主，嚴禁采用峒室爆破，近邊坡部分采用光面爆破或預裂爆破。半挖半填道路的一側(cè)高填方路基為斜坡時，做好外邊坡清理及防護，減少水土流失。道路開挖前下邊坡需先設置攔擋設施，避免向下流渣及壓埋植被；道路的上、下邊坡植被破壞的，采取植物防護措施。施工期間的道路要保證排水暢通。永久道路外側(cè)及占用非耕地的臨時道路，在施工結(jié)束后恢復植被[10]。

4.3 施工臨建

施工臨建工程主要包括施工導流、施工生產(chǎn)生活區(qū)等，施工期需嚴格控制施工臨時用地范圍，不得隨意擴大占地范圍，損壞周邊植被。臨建工程按要求實施臨時攔擋、臨時排水和臨時覆蓋等水土保持措施，將水土保持措施與主體工程具有水土保持功能措施一并統(tǒng)籌考慮，做到不重不漏。在施工臨建工程拆除后，將建筑垃圾清運至指定棄渣場進行防護。

4.4 棄渣場

棄渣場是水利水電工程等建設項目的水土流失重點防治區(qū)，水土保持工程措施主要集中在棄渣場，因此，棄渣場管理也是水土保持管理中的重點。

施工期棄渣場場址需按設計選址堆放，禁止隨意棄渣。嚴禁向河道、湖泊、水庫棄渣。棄渣場必須按“先攔擋，后堆棄”的原則，先修建攔渣工程、截排洪(水)工程，再堆渣，在棄渣過程中分層棄渣。棄渣前，負責棄渣場管理的施工單位，需制定詳細的棄渣場使用規(guī)劃，對土渣、石渣等堆棄位置進行合理分配，原則上將硬度大的石方堆置在中下部，土渣等較軟的堆放于上部，保證棄渣體穩(wěn)定。棄渣前，根據(jù)棄渣場穩(wěn)定計算結(jié)果，對于需要清除的第四系堆積物、樹木等按設計要求進行清除。按棄渣場設計要求進行分級堆放，并按設計穩(wěn)定邊坡分臺堆放。

棄渣場宜采取自下而上方式堆置，若不具備自下而上堆置方式的，棄渣方式必須報水土保持監(jiān)理單位審批，確保最終堆渣邊坡滿足設計要求。棄渣達到一定高度時，對坡面進行整平，及時實施覆土、植物措施等施工。

棄渣場的攔擋措施、排洪截排水措施按設計要求，并結(jié)合場區(qū)實際情況實施建設；斜坡防護工程以植物措施為主，不宜采取植物措施的，采用工程與植物相結(jié)合的措施，除淹沒于水庫中的棄渣場外，避免采取純工程措施。棄渣完成后及時進行土地整治并恢復植被或恢復耕地。

施工期負責棄渣場實施與管理的單位，加強棄渣作業(yè)規(guī)劃，避免造成存料和棄渣混雜。當多個施工單位共用一個棄渣場時，棄渣施工單位要服從施工單位指揮，在指定位置棄渣或堆存有用表土。嚴格限制棄渣外運車輛運輸路線和棄渣地點；加強棄渣場運輸管理工作，定人定責，實行渣土運輸雙向簽收制度，防止運輸車輛半路隨意倒渣。

4.5 料場

施工單位要按照水土保持施工專項方案中對料場開采的要求實施。剝離的表土及無用料要堆存于指定的堆存區(qū)域，并做好堆存期間的臨時擋護。

料場開采需嚴格自上而下的分臺階開采，確保料場開采過程中邊坡穩(wěn)定，開采邊坡坡比及馬道設置按照設計施工，并符合植被恢復的要求。在料場上緣布設截水溝，將雨水引至附近的排水系統(tǒng)，避免來水對料場的直接沖刷[11]。料場開采結(jié)束后及時對坡面浮土、石和松散體等進行清理，邊坡與頂面及時覆土恢復植被。

4.6 表土剝離及土地整治

各項工程開挖前需先剝離表土，以便工程完工后覆土恢復耕地或植被。表土剝離厚度根據(jù)實際需土量及分布情況統(tǒng)籌考慮。表土堆存在專門的場地，不得與一般土方、棄渣、建筑砂石料等混合堆存，并對表土堆存場實施防護措施。確需與土方、棄渣混堆的，需有隔離標識。表土剝離完成后，由施工監(jiān)理組織相關(guān)單位對表土剝離數(shù)量、效果、質(zhì)量進行驗收。

施工結(jié)束后按設計要求對全部擾動跡地進行土地整治。對地表凹凸不平的跡地進行粗整平，并予以翻松處理并覆表土，以滿足植被恢復或復耕的要求。

4.7 植被建設

植被建設工程包括種植喬木、灌木、攀援植物、撒播草籽、建植草皮等，以及后期養(yǎng)護管理。植被建設工程的實施，根據(jù)不同區(qū)域不同地段特性，在當?shù)剡m宜的種植季節(jié)進行施工作業(yè)。苗木的品種與規(guī)格、樹形及整形修剪質(zhì)量和草種選擇、配比、播種量以及修剪質(zhì)量等均要符合設計要求。植物種植后，適時撫育管理，提高成活率、保存率和植被覆蓋率。

對于綠化景觀建設，實施中按園林設計要求，在滿足水土保持功能的同時，滿足美化環(huán)境，提升景觀功能的要求。

5 結(jié)語

水土保持工程管理與主體工程管理相同，實行統(tǒng)一管理、分級管理和目標管理。水利部作為國家水土保持行政主管部門，在《水土保持法》的指導下，已制定一系列水土保持監(jiān)督管理政策與規(guī)定。項目法人及建設單位是項目建設與管理的主體，要加強水土保持工程建設管理，需通過加強建設單位及各參建單位的水土保持機構(gòu)建設，制定有效的管理制度，逐步完善水土保持建設管理體系。各參建單位按其管理職責做好各類工程、各防治區(qū)，尤其做好棄渣場的水土保持管理工作，減少建設期水土流失，保證棄渣場的安全穩(wěn)定。