樊 華，王治國(guó)，李小芳，張 超

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”“山水田林湖草系統(tǒng)治理”等一系生態(tài)文明建設(shè)的新理念，黨中央國(guó)務(wù)院在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方面提出了一系列部署，為水土保持生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。水利部水土保持蒲司長(zhǎng)在“貫徹落實(shí)十九大精神，做好新時(shí)代水土保持工作”一文中，總結(jié)了新時(shí)代水土保持面臨的新形勢(shì)，分析了新時(shí)代對(duì)水土保持的新要求，并在新時(shí)代水土保持工作的總體思路和重點(diǎn)任務(wù)中，明確提出新時(shí)代水土保持工作應(yīng)有宏觀的新目標(biāo)。本文結(jié)合全國(guó)水土保持規(guī)劃編制過程中對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的相關(guān)研究成果，對(duì)全國(guó)水土保持近期(2035年)和遠(yuǎn)期(2050年)目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)行論證分析，并提出了相關(guān)建議。

1 全國(guó)水土保持規(guī)劃(2016—2030年)目標(biāo)設(shè)置有關(guān)情況

全國(guó)水土保持(2016—2030年)從2010開始，到2015年批復(fù)，期間對(duì)水土保持規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行過廣泛討論和研究，提出過一系列可能采用的指標(biāo)。但考慮當(dāng)時(shí)技術(shù)條件、現(xiàn)實(shí)狀況和具體操作，規(guī)劃審查和征求各部委意見過程中，規(guī)劃定量指標(biāo)僅采用新增水土流失治理面積(包括了新增水蝕治理面積)和年均新增減少水土流失量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)。

1.1 近期目標(biāo)任務(wù)

到2020年，基本建成與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，基本實(shí)現(xiàn)預(yù)防保護(hù)，重點(diǎn)防治地區(qū)的水土流失得到有效治理，生態(tài)進(jìn)一步趨向好轉(zhuǎn)。全國(guó)新增水土流失治理面積32萬(wàn)km2，其中新增水蝕治理面積29萬(wàn)km2，風(fēng)蝕面積逐步減少，水土流失面積和侵蝕強(qiáng)度有所下降，人為水土流失得到有效控制；林草植被得到有效保護(hù)與恢復(fù)；年均減少土壤流失量8億t，輸入江河湖庫(kù)的泥沙有效減少。

1.2 遠(yuǎn)期目標(biāo)任務(wù)

到2030年，建成與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)防保護(hù)，重點(diǎn)防治區(qū)的水土流失得到全面治理，生態(tài)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。全國(guó)新增水土流失治理面積94萬(wàn)km2，其中新增水蝕治理面積86萬(wàn)km2，中度及以上侵蝕面積大幅減少，風(fēng)蝕面積有效削減，人為水土流失得到全面防治；林草植被得到全面保護(hù)與恢復(fù)；年均減少土壤流失量15億t，輸入江河湖庫(kù)的泥沙大幅減少。全國(guó)水土保持規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)指標(biāo)(批復(fù)稿)見表1。

表1 全國(guó)水土保持規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)指標(biāo)(批復(fù)稿)

2 近遠(yuǎn)期目標(biāo)指標(biāo)及論證

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有水土保持相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以及全國(guó)水土保持規(guī)劃近遠(yuǎn)期目標(biāo)論證與確定情況，按照全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與水土保持長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展情況，以及將來(lái)實(shí)現(xiàn)水土流失治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，提出全國(guó)水土保持近遠(yuǎn)期目標(biāo)指標(biāo)，見表2。綜合分析各類指標(biāo)科學(xué)性、可獲取條件和可操作性，對(duì)提出的各種指標(biāo)目標(biāo)進(jìn)行逐一計(jì)算分析，提出推薦目標(biāo)指標(biāo)值和宏觀目標(biāo)。

表2 全國(guó)水土保持近遠(yuǎn)期目標(biāo)指標(biāo)匯總

3 目標(biāo)指標(biāo)篩選

3.1 水土流失類型情況指標(biāo)篩選

3.1.1水土流失率

水土流失率是指某一區(qū)域的水土流失面積占其國(guó)土總面積的百分比。

該指標(biāo)能夠綜合反映一定區(qū)域一定時(shí)間段內(nèi)水土流失面積的消長(zhǎng)情況，是反映水土流失狀況的有效指標(biāo)，能準(zhǔn)確反映區(qū)域水土流失的現(xiàn)況，也能夠與全國(guó)水利普查和水土流失動(dòng)態(tài)調(diào)查結(jié)果相銜接，具有可操作性。但隨著全國(guó)水土流失治理效果的顯現(xiàn)，水土流失率指標(biāo)在遠(yuǎn)期會(huì)達(dá)到一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的值，從遠(yuǎn)期看還需要輔助指標(biāo)支撐，可作為推薦目標(biāo)指標(biāo)。

3.1.2中度及以上水土流失面積削減率

中度及以上水土流失面積削減率是指，經(jīng)治理削減的中度及以上侵蝕面積占基準(zhǔn)年中度及以上侵蝕面積的百分比。

該指標(biāo)在區(qū)域水土流失率達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)后，可反映在水土流失面積基本不變的情況下，水土流失強(qiáng)度的變化，能夠較好的反應(yīng)水土流失治理成效，也是進(jìn)一步開展水土流失防治工作的依據(jù)，可作為水土流失率穩(wěn)定后的目標(biāo)指標(biāo)。但目前我國(guó)只有2000年和2011年的全國(guó)水土流失數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)只能以2000年水土流失強(qiáng)度中度及以上的面積為基準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算推導(dǎo)，但因?yàn)椴煌瑫r(shí)間段內(nèi)，水土流失率指標(biāo)變化幅度比較大的情況下，其基準(zhǔn)值在不同年分間會(huì)不斷變化，指標(biāo)的分子分母都在變化，很難分析估判2035年和2050年指標(biāo)狀況。理論上，只有在水土流失率達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定值之后才能使用，建議作為推薦目標(biāo)指標(biāo)之一，并結(jié)合水土保持動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)作進(jìn)一步的研究。

3.1.3水土流失強(qiáng)度指數(shù)

水土流失強(qiáng)度指數(shù)是指中度及以上土壤侵蝕面積之和與輕度土壤侵蝕面積的比值。

該指標(biāo)與中度及以上水土流失面積削減率一樣，是反映當(dāng)區(qū)域水土流失率達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)后，在水土流失面積基本不變的情況下，水土流失強(qiáng)度的變化，可較好的反應(yīng)水土流失治理成效的指標(biāo)。

水土流失率通過長(zhǎng)期治理后應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的數(shù)據(jù)，水土流失總面積基本穩(wěn)定，土流失區(qū)域的土壤侵蝕強(qiáng)度逐漸由高向低轉(zhuǎn)化，水土流失強(qiáng)度指數(shù)會(huì)隨著水土流失治理標(biāo)準(zhǔn)和要求的提高，指標(biāo)值逐漸變小。該指標(biāo)同樣存在分子分母都在變化的情況，很難分析估判2035年和2050年指標(biāo)狀況。理論上，只有在水土流失率達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定的值之后才能使用。水土流失強(qiáng)度指數(shù)與中度及以上水土流失面積削減率含義相近，規(guī)律性不強(qiáng)，暫不推薦。

3.2 水土保持情況類型指標(biāo)篩選

3.2.1新增水土流失治理面積

新增水土流失治理面積是指某一區(qū)域某一時(shí)段內(nèi)新增加的實(shí)施的治理水土流失的措施面積之和。

新增水土流失治理面積主要包括實(shí)施達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的坡改梯田、造林、種草面積、封禁等面積，并不能完全反應(yīng)水土流失面積的消減情況，只反映在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下根據(jù)投資和治理的可能性安排的治理任務(wù)。當(dāng)全國(guó)水土流失面積普遍實(shí)施治理一遍的條件下，該指標(biāo)就應(yīng)當(dāng)從維護(hù)和提高水土保持功能角度來(lái)安排任務(wù)。

新增水土流失治理面積是全國(guó)水土保持規(guī)劃批復(fù)確定的指標(biāo)值，操作性強(qiáng)，也與現(xiàn)行水土保持規(guī)劃考核評(píng)估指標(biāo)相銜接，所以推薦作為目標(biāo)指標(biāo)。

3.2.2水土保持指數(shù)

水土保持指數(shù)是指累計(jì)水土保持措施保存面積與國(guó)土總面積的比值。

該指標(biāo)能反映發(fā)揮效益的水土保持措施保存率，其變化體現(xiàn)了我國(guó)防治水土流失，保護(hù)、改良與合理利用水土資源，維護(hù)和提高土地生產(chǎn)力，減輕洪水、干旱和風(fēng)沙災(zāi)害，充分發(fā)揮水、土資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的能力。但該指標(biāo)由于保存率在各地區(qū)受自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、生產(chǎn)傳統(tǒng)等多方面的影響，很難做出較為合理的判斷，水土保持措施保存面積前后變化情況難以界定，所以不推薦。

3.2.3林草覆蓋率

林草覆蓋率是指區(qū)域(流域)內(nèi)實(shí)施綜合治理的林草植被面積(包括有林地、灌木林地、覆蓋度20%以上的草地)占區(qū)域(流域)總面積的百分比(目前這一概念只有水土保持專業(yè)提出其他行業(yè)并無(wú)此指標(biāo))。

該指標(biāo)綜合反映森林、草地對(duì)某一區(qū)域的覆蓋情況，同一區(qū)域內(nèi)林草覆蓋率指標(biāo)越高，水土流失面積越小。其與水土流失率指標(biāo)可相互印證，既能反映水土流失治理狀況，也可反映水土保持對(duì)生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)和提高的貢獻(xiàn)，是水土保持規(guī)劃指標(biāo)中最能有效反映生態(tài)改善效果的指標(biāo)。在某一區(qū)域一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下由于可供森林生長(zhǎng)和造林、草地及種草的面積是有限的，該指標(biāo)最終在某一區(qū)域內(nèi)可能趨于一個(gè)穩(wěn)定值，鑒于國(guó)家已成立林草局，建議經(jīng)協(xié)調(diào)后作為與水土流失率一并作為目標(biāo)指標(biāo)。

3.2.4年有效水土流失治理率

年有效水土流失治理率是指年水土流失治理面積刨除當(dāng)年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的水土流失面積后占年水土流失治理面積自身的比例。

年有效水土流失治理率為100%時(shí)，說(shuō)明當(dāng)年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失得到全部治理，整體水土保持工作取得有效進(jìn)展；當(dāng)年有效水土流失治理率介于100%—0之間時(shí)，說(shuō)明當(dāng)年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失未能得到全部治理，整體水土保持現(xiàn)狀良好，呈良性發(fā)展趨勢(shì)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)督管理工作還有待加強(qiáng)；當(dāng)年有效水土流失治理率小于0時(shí)，說(shuō)明當(dāng)年生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失嚴(yán)重，整體水土流失現(xiàn)狀呈惡化趨勢(shì)，水土保持治理工作的開展趕不上生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的破壞，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)督管理工作。

年有效水土流失治理率能夠很好地反應(yīng)水土保持預(yù)防和治理的總體情況。但生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的水土流失面積需通過天地一體化項(xiàng)目的進(jìn)一步開展研究其可行性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，條件成熟時(shí)可作為新增水土流失治理面積的替代指標(biāo)。

3.3 水土保持功能提高類型指標(biāo)篩選

3.3.1年均減少土壤流失量

年均減少土壤流失量是指區(qū)域(流域)治理后的土壤流失量(包括水蝕量和風(fēng)蝕量)與治理前的土壤流失量的減少量的年均值，單位為t/y。是指規(guī)劃實(shí)施各類措施后，預(yù)期形成的年均減少土壤侵蝕量的能力。

3.3.2年土壤流失量

年土壤流失量是指某一區(qū)一年內(nèi)土壤流失總量。反映區(qū)域土壤流失整體量級(jí)上的概念，與面積和強(qiáng)度呈正相關(guān)系，其值越大說(shuō)明水土流失問題越嚴(yán)重，造成的危害也越大。

這兩個(gè)目標(biāo)指標(biāo)在當(dāng)前技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下很難進(jìn)行全面的科學(xué)測(cè)算，是一個(gè)效益分析指標(biāo)，加之我國(guó)區(qū)域差異比較大，不同時(shí)間段的指標(biāo)相互比較很困難，所以不推薦，但可作效益指標(biāo)進(jìn)行分析計(jì)算。

3.4 水土保持區(qū)域性指標(biāo)篩選

梯田化率：指區(qū)域(流域)坡耕地實(shí)施修建梯田面積占坡耕地總面積的百分?jǐn)?shù)。

耕地保護(hù)率：指區(qū)域(流域)受保護(hù)的耕地(林網(wǎng)等)面積占區(qū)域(流域)耕地總面積的百分?jǐn)?shù)。

侵蝕溝治理率：指區(qū)域(流域)實(shí)施治理的侵蝕溝道數(shù)量占區(qū)域(流域)總侵蝕溝道數(shù)量的百分?jǐn)?shù)

石漠化率：指區(qū)域(流域)內(nèi)石漠化面積占區(qū)域(流域)總面積的百分?jǐn)?shù)。

崩崗治理率：指區(qū)域(流域)實(shí)施治理的崩崗數(shù)量占區(qū)域(流域)崩崗總數(shù)量的百分?jǐn)?shù)。

水土保持區(qū)域性指標(biāo)是反映某一區(qū)域水土流失或水土保持的特征指標(biāo)，不具備在全國(guó)推行條件，可作為區(qū)域規(guī)劃與評(píng)估指標(biāo)。

4 推薦目標(biāo)指標(biāo)值論證

4.1 水土流失率

以國(guó)土二調(diào)的土地利用現(xiàn)狀及水土保持規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)中獲取的影響水土流失的地面坡度組成、植被覆蓋度、土壤侵蝕類型與強(qiáng)度等主要因素為基礎(chǔ)，綜合土壤侵蝕分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，各類相關(guān)規(guī)劃、國(guó)家相關(guān)行業(yè)實(shí)施治理和預(yù)防的可能性和有效性、各地的典型區(qū)域剖析情況，按照全國(guó)水土保持區(qū)劃115個(gè)三級(jí)區(qū)進(jìn)行專家綜合估判分析，獲取各分區(qū)土壤侵蝕發(fā)展趨勢(shì)，計(jì)算結(jié)果見表3。

表3 土地利用情況推導(dǎo)結(jié)果與遠(yuǎn)期預(yù)測(cè)對(duì)照表 單位：萬(wàn)km2

4.2 林草覆蓋率

4.2.1森林資源

根據(jù)第七次森林資源清查，2008年，森林資源面積為195.5萬(wàn)km2。森林覆蓋率20.36%。

根據(jù)全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃(2016—2050年)，到2020年全國(guó)森林覆蓋率達(dá)到23.04%；根據(jù)全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，到2030年全國(guó)森林覆蓋率達(dá)到24%以上；根據(jù)全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃(2016—2050年)，到2050年全國(guó)森林覆蓋率穩(wěn)定在26%以上(森林資源面積249.6萬(wàn)km2，增加54.1萬(wàn)km2)。具體數(shù)據(jù)見表4。

表4 1950—2013年中國(guó)森林資源清查數(shù)據(jù)及2020—2050年規(guī)劃數(shù)據(jù)

由表4可以看出，隨著森林覆蓋率的提高，森林覆蓋率年均增加速度逐漸降低。2030—2035年森林覆蓋率按年均增加0.1%計(jì)算，到2035年森林覆蓋率為24.5%，森林資源面積235.2萬(wàn)km2，較2008年增加39.7萬(wàn)km2；到2050年全國(guó)森林覆蓋率穩(wěn)定在26%以上，森林資源面積249.6萬(wàn)km2，增加54.1萬(wàn)km2。

4.2.2草地資源

根據(jù)《全國(guó)草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》，到2010年，改良草原面積達(dá)到40萬(wàn)km2，人工種草保留面積達(dá)到20萬(wàn)km2。到2020年，改良草原60萬(wàn)km2，人工種草面積達(dá)到30萬(wàn)km2。綜合考慮水土保持造林種草，估計(jì)2035年覆蓋度大于草地面積增加30萬(wàn)km2，到2050年預(yù)期增加45萬(wàn)km2。

綜上所述預(yù)計(jì)林草覆蓋率2035年目標(biāo)為52%，2050年目標(biāo)為55%。

4.3 年有效水土流失治理率

目前全國(guó)每年平均治理5.4萬(wàn)km2，據(jù)統(tǒng)計(jì)每生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失面積約1萬(wàn)km2，現(xiàn)階段年有效水土流失治理率來(lái)均約為80%。

根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、科技進(jìn)步，水土保持治理和監(jiān)督管理管理工作將不斷加強(qiáng)，預(yù)計(jì)2035年年有效水土流失治理率為90%，2050年年有效水土流失治理率將達(dá)到100%。

目標(biāo)可行性主要在于對(duì)每年水土流失治理面積和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失面積的統(tǒng)計(jì)，根據(jù)現(xiàn)有水土流失監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看是可行的。

4.4 新增水土流失治理面積

2006—2013年全國(guó)水土保持綜合治理完成的治理規(guī)模每年完成年治理規(guī)模在4.0～5.4萬(wàn)km2，如圖1所示。

圖1 2006年至2013年全國(guó)水土保持綜合治理完成的治理規(guī)模圖

根據(jù)實(shí)施情況，每年完成的治理規(guī)模約5萬(wàn)km2，國(guó)家重點(diǎn)工程完成約2萬(wàn)km2，其他部門和社會(huì)力量完成約2萬(wàn)km2，地方完成約1萬(wàn)km2。

全國(guó)水土保持規(guī)劃(2016—2030年)擬定期間的新增水土流失治理面積每年平均為5.4萬(wàn)km2。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)、全面深化改革和城鎮(zhèn)化推進(jìn)等新形勢(shì)，水土保持方面的投資將不斷加大，從國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、科技進(jìn)步、地方和群眾治理積極性等情況分析，在確保治理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，2035年以前完成每年水土流失綜合治理5.4萬(wàn)km2完全有可能，但到2035年新增水土流失治理面積117萬(wàn)km2，能夠治理的水蝕面積將基本治理一遍，2035—2050年期間，將必須采取對(duì)已治理過區(qū)域的功能維護(hù)和提高措施，標(biāo)準(zhǔn)如何確定很難分析，需要做大量的研究工作，由于該階段水土流失治理工作以維護(hù)提高為主，水土流失綜合治理應(yīng)在5.4萬(wàn)km2以上，初擬為86.25萬(wàn)km2，每年5.75萬(wàn)km2。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，建議下階段根據(jù)即將開展的水土流失普查和年度縣級(jí)水土流失動(dòng)態(tài)調(diào)查，深入研究水土流失率最終穩(wěn)定值、所需要的時(shí)間，以及中度及以上水土流失面積削減率指標(biāo)的可行性；結(jié)合全國(guó)水土保持規(guī)劃考核評(píng)估工作、水土保持天地一體化和水土保持圖斑化管理，深入研究年有效水土流失治理率的可行性和操作性，以及近期啟用的可行性；結(jié)合第三次全國(guó)土地調(diào)查及土地利用規(guī)劃、國(guó)家開展的森林資源和草地資源調(diào)查及有關(guān)規(guī)劃，研究林草覆蓋率的最終穩(wěn)定值和所需要的時(shí)間，以及穩(wěn)定之后可能采用的其他指標(biāo)，同時(shí)深入研究林草覆蓋率與水土流失率的關(guān)系，通過研究可相互推導(dǎo)兩指標(biāo)遠(yuǎn)期的目標(biāo)值。