李佐軍，俞 敏

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010)

草原是我國重要的生態(tài)資源，保護(hù)好建設(shè)好草原不僅關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)，還關(guān)乎脫貧攻堅(jiān)、民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。然而，我國草原生態(tài)保護(hù)欠賬較多，草原生態(tài)系統(tǒng)仍很脆弱，草原生態(tài)保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻。目前，國家和地方政府的財(cái)政投入仍難以滿足草原生態(tài)建設(shè)的需求，需要多種市場主體共同參與到草原保護(hù)和建設(shè)中來。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理?！秶伊謽I(yè)和草原局關(guān)于促進(jìn)林草產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(林改發(fā)〔2019〕14號(hào))指出：“實(shí)施林草碳匯市場化建設(shè)工程，完善碳匯計(jì)量監(jiān)測體系，加快發(fā)展碳匯交易?！币蚨斜匾谔冀灰资袌鲋虚_辟碳匯板塊，加快探索建立草碳匯(1)草碳匯包括草原碳匯、草地碳匯、草坪碳匯、草本農(nóng)作物碳匯等多種類型。交易市場，助力我國草原生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。

一、建立草碳匯交易市場意義重大

(一)我國草地面積廣闊，草碳匯潛力巨大

我國草地面積廣闊。我國天然草原面積約為3.9億公頃，占全球的12%，位列全球第一。草原是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，覆蓋了約2/5的陸地面積，草原面積分別是耕地、森林面積的2.9倍、1.9倍。此外，我國非草原地區(qū)還有大量的草坡、草坪、草本農(nóng)作物等。草原主要分布在西藏、新疆、內(nèi)蒙古、青海、甘肅等北方旱區(qū)和青藏高原區(qū)，這些地區(qū)的草原面積占全國的比重超過70%。這些地方是我國的江河源頭區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、邊疆地區(qū)和重要生態(tài)屏障區(qū)，保護(hù)好這些地區(qū)的草原對保障國家生態(tài)安全具有重要意義。

草原是重要的碳匯載體。長期以來，有學(xué)者認(rèn)為草原植物被家畜采食后又變成二氧化碳排向大氣，沒有穩(wěn)定的生物累積量和固碳效果，是碳源而非碳匯。而實(shí)際上草原植物發(fā)達(dá)的根系可時(shí)刻與土壤進(jìn)行物質(zhì)循環(huán)和能量交換，能在土壤中積累大量有機(jī)物質(zhì)，同時(shí)草原因“一歲一枯榮”而產(chǎn)生的大量枯落物可形成厚厚的泥炭或腐質(zhì)層，產(chǎn)生碳匯。此外，我國約1/3的草原由于坡度大、交通不便等因素不能用于放牧，可放牧的草原也有大量不可食用的牧草，由此也可形成碳匯。

我國草碳匯潛力巨大。種草、改變經(jīng)營方式等途徑可帶來巨大碳匯。首先，種草可改變土地類型并增加固碳能力，若將荒漠化土地全部恢復(fù)成草地，每年可新增碳匯5億～10億噸。其次，我國中度和重度退化草原面積仍占1/3以上，通過實(shí)施禁牧休牧、草畜平衡等方式恢復(fù)草原固碳能力，可新增碳匯約40億～60億噸，約為植樹造林新增碳匯量的1.4倍(2)本文中草碳匯為筆者依據(jù)參考文獻(xiàn)[1]參數(shù)和方法計(jì)算得到。。第三，在單位時(shí)間、單位面積內(nèi)，草可以反復(fù)收割，其吸碳固碳能力比樹強(qiáng)。例如，據(jù)測算，在同等條件下，5年時(shí)間，中南林業(yè)科技大學(xué)雷學(xué)軍教授發(fā)明的“速生碳匯草”固碳量是榕樹的100倍，通過新技術(shù)將速生碳匯草開發(fā)成磚頭等耐用產(chǎn)品和新材料，可以將草碳匯有效封存在人類能長期使用的物質(zhì)材料中，從而新增大量碳匯[2]。

(二)有助于緩解減排壓力，為排放大戶開辟新的綠色發(fā)展路徑

2018年我國碳排放總量較上年增長超過2%，我國實(shí)現(xiàn)2030年二氧化碳達(dá)峰排放承諾面臨較大壓力。已有的節(jié)能減排、碳排放權(quán)交易等措施不能完全實(shí)現(xiàn)減少二氧化碳排放的目的。與此同時(shí)，過去十年多來我國植樹造林工作已覆蓋絕大多數(shù)荒山荒地，新增森林碳匯潛力有限。草原具有很強(qiáng)的吸碳固碳能力，草原保護(hù)和生態(tài)修復(fù)、非草原地區(qū)種草等可新增巨額碳匯，從而有效緩解我國碳減排壓力。

草碳匯交易可為排放大戶降低綠色發(fā)展成本。2015年，中國在巴黎大會(huì)上承諾將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值，國際碳減排承諾給火電、煤炭、鋼鐵等碳排放大戶帶來了一定的減排壓力。升級(jí)改造、碳捕捉等減碳措施的每噸固碳成本高達(dá)上千元，大大提高了企業(yè)的成本。而碳匯交易給碳排放大戶提供了更低成本的完成減排任務(wù)的路徑和方式。草原固碳成本約為200元/噸，森林固碳成本約為450元/噸。碳排放大戶通過種草或購買草碳匯的減碳成本不足工業(yè)減排措施的五分之一，具有較高的經(jīng)濟(jì)效益[3]。因此，加快探索草碳匯交易將為碳減排開辟一條新路。

(三)有助于加快草原生態(tài)建設(shè)，為種草護(hù)草主體提供新的動(dòng)力

黨的十九大報(bào)告指出，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。草原在山水林田湖草系統(tǒng)治理中具有重要作用。草原是黃河、長江等重要江河的發(fā)源地，長江水量的30%和黃河水量的80%直接源自草原。同時(shí)，草原是重要的動(dòng)植物物種資源庫，分布著數(shù)千種植物和上萬種動(dòng)物。然而，我國草原生態(tài)保護(hù)欠賬最多，總體惡化局面尚未根本扭轉(zhuǎn)。

草原是我國山水林田湖草系統(tǒng)治理的重要短板。一方面，我國草原多位于青藏高原等江河源頭區(qū)，這些地區(qū)人跡罕至，生態(tài)環(huán)境脆弱，保護(hù)難度較高，資金需求較大。另一方面，過度放牧、開礦等行為導(dǎo)致大量優(yōu)質(zhì)草原消失，很多草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化等現(xiàn)象，草原生態(tài)功能嚴(yán)重下降。草原逐漸成為我國沙塵暴的主要源頭，其植被覆蓋度的高低直接關(guān)系沙塵暴的強(qiáng)度和大氣環(huán)境質(zhì)量。近年來，我國加大了對草原生態(tài)建設(shè)的投入力度，但這方面的投資大、周期長、見效慢、資金缺口巨大。以內(nèi)蒙古為例，每年草原生態(tài)建設(shè)實(shí)際投入總金額約為8億元，但資金需求約為50億元，資金缺口巨大[4]。

草碳匯交易可為種草護(hù)草主體帶來收益，提高其草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性。只有為種草護(hù)草者開辟更多融資渠道，才能實(shí)現(xiàn)草原的可持續(xù)發(fā)展，而草碳匯交易是重要的融資渠道。按目前碳市場價(jià)格，種草護(hù)草者可通過碳匯交易獲益150元/公頃，約為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍，并且隨著碳價(jià)的提高，草碳匯交易的經(jīng)濟(jì)效益將進(jìn)一步增加。當(dāng)牧民看到通過草碳匯交易可換取財(cái)富時(shí)，就會(huì)更積極地投入到草原保護(hù)和建設(shè)中。草碳匯交易，一方面可有效改善生態(tài)環(huán)境，另一方面可解決部分農(nóng)牧民的就業(yè)難題。

(四)有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，提高全社會(huì)資源配置效率

草碳匯交易可為實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提供新的市場途徑。草原可以提供多種生態(tài)產(chǎn)品，包括草、牛、奶等物質(zhì)產(chǎn)品，旅游等服務(wù)產(chǎn)品，以及固碳釋氧、調(diào)節(jié)氣候等調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品。其中，草原提供的物質(zhì)產(chǎn)品和旅游文化服務(wù)產(chǎn)品可以通過市場交易、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等途徑實(shí)現(xiàn)價(jià)值。但草原的防風(fēng)固沙、固碳釋氧等調(diào)節(jié)服務(wù)功能主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼等政府途徑實(shí)現(xiàn)價(jià)值，仍缺乏有效的市場途徑。草碳匯交易可以為實(shí)現(xiàn)草原調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)值提供新的市場途徑。

草碳匯交易可提高全社會(huì)的資源配置效率。當(dāng)前，我國工業(yè)企業(yè)主要分布在東南沿海地區(qū)，技術(shù)減排潛力日益減小，碳減排成本卻快速上升。西北內(nèi)陸地區(qū)擁有大面積的草原區(qū)，面臨發(fā)展和保護(hù)的兩難選擇。在草碳匯交易市場中，邊際減碳成本較高的東部碳排放大戶可通過購買西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的草碳匯降低自身成本，西北草原保護(hù)者和建設(shè)者可以通過售賣草碳匯獲得可觀的經(jīng)濟(jì)收益。通過草碳匯交易，全國各地可發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)宜草則草、宜工則工的布局，從而提高全社會(huì)的資源配置效率。

二、借鑒其他生態(tài)環(huán)境交易市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

我國的碳交易市場主要通過碳配額控制重點(diǎn)排放單位的碳排放量，并通過交易提高碳減排效率。該市場可以約束排放大戶的碳排放行為，卻無法有效激勵(lì)吸碳固碳主體增加碳匯。已有碳匯項(xiàng)目主要通過抵消機(jī)制參與碳交易，碳匯成交量比重不足0.5%，超過70%的碳匯項(xiàng)目是森林碳匯。當(dāng)前，我國草碳匯交易尚處于探索階段，仍未有草碳匯項(xiàng)目進(jìn)入碳市場交易[5]。青海省正在開展三江源高原草地碳匯研究，內(nèi)蒙古自治區(qū)成立了內(nèi)蒙古碳匯評估研究院。政府、企業(yè)和公眾對草碳匯重要性認(rèn)識(shí)還不到位，草原基礎(chǔ)數(shù)據(jù)仍較薄弱。在探索建立草碳匯交易市場中，我國需要充分借鑒排污權(quán)交易、林權(quán)交易等已有市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。

(一)規(guī)則先行

與商品交易市場不同，生態(tài)環(huán)境交易市場屬于創(chuàng)建性市場，需要政府在法律上明確產(chǎn)權(quán)、提出要求等。如我國在推進(jìn)排污權(quán)交易過程中，先后出臺(tái)了很多法律、法規(guī)、規(guī)劃和指導(dǎo)意見，包括《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(國發(fā)〔2005〕39號(hào))、《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2014〕38號(hào))、《大氣污染防治法》《水污染防治法》等。因此，建立草碳匯交易市場，也需要規(guī)則先行，制定相應(yīng)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策等。

(二)開展試點(diǎn)

我國在推進(jìn)排污權(quán)、碳排放權(quán)、林權(quán)、水權(quán)等生態(tài)環(huán)境交易市場建設(shè)過程中均積極開展了地方試點(diǎn)。以排污權(quán)交易為例，我國從2007年開始試點(diǎn)排污權(quán)交易，至今已覆蓋超過28個(gè)省市。試點(diǎn)區(qū)域由于經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)條件等不同，排污權(quán)交易市場的機(jī)制也有所不同，但都形成了通過行政手段明確一級(jí)市場確權(quán)、通過監(jiān)督監(jiān)管條例明確二級(jí)市場交易規(guī)則等經(jīng)驗(yàn)。因此，探索建立草碳匯交易市場也可以先開展地區(qū)試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行推廣。

(三)突出重點(diǎn)

以碳排放權(quán)交易為例，2011—2017年，我國在七省市試點(diǎn)中均將碳排放重點(diǎn)企業(yè)列為重點(diǎn)減排對象。在建立全國碳排放交易市場過程中，我國以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動(dòng)全國碳排放交易體系，將逐步擴(kuò)大到石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、航空等其他高碳排放行業(yè)。因此，探索建立草碳匯交易市場，也需要明確重點(diǎn)，選取重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)類型草碳匯，優(yōu)先開展草碳匯交易的相關(guān)工作。

(四)夯實(shí)基礎(chǔ)

生態(tài)環(huán)境交易市場需要有完善的支撐體系，以保障交易的平穩(wěn)與公平。以排污權(quán)交易為例，排放企業(yè)排污量核查、排污權(quán)初始分配、交易監(jiān)管等是維護(hù)市場公平競爭秩序的重要內(nèi)容。在國家環(huán)保部門的排污量審核、監(jiān)控、報(bào)告體系之外，我國多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)形成了地方排污權(quán)交易市場監(jiān)測審查制度。因此，探索建立草碳匯交易市場，也需要建立健全統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、登記、監(jiān)測、核查、評價(jià)、考核等制度。

(五)分步實(shí)施

建設(shè)生態(tài)環(huán)境交易市場具有探索性、創(chuàng)新性，難以一蹴而就。以碳排放交易市場為例，我國分三步推動(dòng)建立全國碳排放權(quán)交易市場：2014—2015年為準(zhǔn)備階段，主要完成碳排放權(quán)交易市場基礎(chǔ)建設(shè)工作；2016—2020年為運(yùn)行完善階段，主要完成配額分配、市場啟動(dòng)、穩(wěn)定運(yùn)營等工作；2020年以后為穩(wěn)定深化階段，將進(jìn)一步增加交易產(chǎn)品，發(fā)展多元化交易模式。建立草碳匯交易市場也是一項(xiàng)復(fù)雜的制度創(chuàng)新，需要借鑒已有經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立不同階段的目標(biāo)，分步有序推進(jìn)。

三、建設(shè)草碳匯交易市場的政策建議

(一)將草碳匯交易市場納入國家生態(tài)文明制度體系中

探索建立草碳匯交易市場，可以為草原生態(tài)建設(shè)開辟新的融資渠道，可以緩解減排壓力，可以優(yōu)化資源配置等。因此，迫切需要從國家生態(tài)文明建設(shè)的高度來明確草碳匯交易市場的地位，將建設(shè)草碳匯交易市場納入生態(tài)文明制度建設(shè)的“四梁八柱”中，作為環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系的重要組成部分。與此同時(shí)，還需要將建設(shè)草碳匯交易市場納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃中，提高政府、企業(yè)和公眾對草碳匯的認(rèn)知，為草碳匯項(xiàng)目的開發(fā)和市場交易提供保障。

(二)著手研究制定草碳匯交易的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見

制定和完善草碳匯交易市場的相關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。一是完善《草原法》，新增草碳匯確權(quán)、草碳匯交易法律要求等內(nèi)容。二是推進(jìn)草碳匯交易法治化，在《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》中對碳匯交易各方的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任等明確規(guī)定，確保草碳匯交易有法可依。三是推動(dòng)草碳匯評估法治化，建立官方評估制度，對草碳匯交易相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審查和評價(jià)，出臺(tái)草碳匯相關(guān)的計(jì)量和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。四是針對草碳匯交易出臺(tái)國家層面或部門層面的專門指導(dǎo)意見，明確建設(shè)草碳匯交易市場的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施，為建設(shè)草碳匯交易市場提供方向指引。

(三)盡快開展草碳匯交易市場建設(shè)試點(diǎn)

盡快出臺(tái)草碳匯交易市場建設(shè)的試點(diǎn)方案，選取內(nèi)蒙古、青海等草原大省和其他人工種草做得較好的地區(qū)或基地作為試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)內(nèi)容可包括4方面。一是加快探索草碳匯核算方法學(xué)。試點(diǎn)地區(qū)可重點(diǎn)關(guān)注種草、草地經(jīng)營、草產(chǎn)品封存等三類草碳匯項(xiàng)目核算方法學(xué)。二是加快探索草碳匯項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制。在試點(diǎn)地區(qū)開展草碳匯項(xiàng)目的申報(bào)、核查等，解決草碳匯交易環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的問題。三是探索草碳匯交易機(jī)制。探索建立草碳匯交易平臺(tái)，制定草碳匯量核證、一級(jí)市場交易、二級(jí)市場交易流程，探索通過金融資本推動(dòng)碳匯項(xiàng)目擴(kuò)張的途徑。四是探索建立草碳匯交易的政府管理體制。試點(diǎn)地區(qū)探索成立或明確草碳匯交易政府管理部門、交易平臺(tái)公司等，探索制定草碳匯交易的監(jiān)管制度和財(cái)稅等配套支持政策。

(四)利用碳排放權(quán)交易市場推進(jìn)草碳匯交易市場建設(shè)

碳匯交易市場是碳交易市場的重要組成部分，碳匯可通過抵消機(jī)制、碳中和機(jī)制等途徑進(jìn)入碳排放交易市場。草碳匯交易是碳匯交易的重要內(nèi)容，草碳匯交易市場建設(shè)需依托現(xiàn)有的碳排放權(quán)交易市場。目前是我國建設(shè)全國性碳排放交易市場的關(guān)鍵時(shí)期，交易規(guī)則、監(jiān)管制度等正在形成。因此，探索建設(shè)草碳匯交易市場需要抓住這一機(jī)遇，推動(dòng)將草碳匯項(xiàng)目納入碳排放交易體系中，在碳排放交易相關(guān)條例中明確碳匯項(xiàng)目的交易途徑和方法，提高碳匯交易在碳排放交易市場中的地位。

(五)加快建設(shè)草碳匯交易市場的支撐體系

建設(shè)草碳匯交易市場是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要建立起一整套支撐體系。一是建立草碳匯交易體制機(jī)制。明確草碳匯交易管理機(jī)構(gòu)，建立草碳匯監(jiān)測、驗(yàn)證與認(rèn)證機(jī)構(gòu)，形成政府、企業(yè)和公眾參與的三方監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建完整的草碳匯統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、監(jiān)測、核查、評價(jià)、考核和監(jiān)督體系。二是加快專業(yè)人才培養(yǎng)。加大草碳匯市場開發(fā)等專業(yè)人才的引進(jìn)培養(yǎng)力度，加快培養(yǎng)草碳匯方面的碳基金、碳信用、碳交易、碳評估等專業(yè)人才。三是夯實(shí)草碳匯信息基礎(chǔ)。建立健全草原地上地下監(jiān)測體系，逐步建立起草碳匯信息庫，形成各地區(qū)的草碳匯基準(zhǔn)賬戶，為草碳匯交易市場發(fā)展提供信息支撐。