阮麗娟，朱雨婷

人與環(huán)境息息相關，人類的生存和發(fā)展依賴于環(huán)境的饋贈。也正是對環(huán)境的不當和無止境的開發(fā)利用，造成了當前嚴峻的環(huán)境形勢。造成生態(tài)嚴重破壞、污染嚴重、資源匱乏等問題，很大程度上是因為人類對于環(huán)境沒有一個正確、清晰的認識。雖然外在的政策工具或法律強制手段能在一定程度上達到環(huán)境治理的效果，但社會公眾環(huán)保意識與環(huán)保素質的提高則能直接影響人類對環(huán)境開發(fā)利用的程度，也能直接決定環(huán)境保護的成效。域外實踐表明，環(huán)境教育的推進與普及能夠最有效地傳播環(huán)境知識，提高社會公眾的環(huán)保意識，推動其對環(huán)境保護的參與。在生態(tài)文明建設的進程中，如何通過行之有效的法律制度保障、規(guī)范環(huán)境教育的推進與普及從而提升社會公眾環(huán)保意識與環(huán)保素質，是當前我國生態(tài)環(huán)境法治的重要議題。

一、環(huán)境教育嵌入生態(tài)文明建設的制度邏輯

在黨的十七大基礎上，黨的十八大再次詳盡闡明“生態(tài)文明”，并將生態(tài)文明建設提升至與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設同等重要的位置，形成“五位一體”的總體布局。黨的十九大全面闡述了生態(tài)文明建設的意義、理念和措施。2018年3月11日，十三屆全國人大所通過的《中華人民共和國憲法(修正案)》(以下簡稱為《憲法(修正案)》)將生態(tài)文明作為與物質文明、政治文明、精神文明、社會文明并列的文明形態(tài)(1)《中華人民共和國憲法》序言。?！稇椃?修正案)》對生態(tài)文明法律地位的確定，為我國未來生態(tài)文明制度建設提供了基本的保障和依據[1]。

(一)生態(tài)文明理念的樹立需要環(huán)境教育

黨的十八大提出，“面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念”(2)胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》。。黨的十九大再次提出，“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然”(3)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》。。尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念的培育事關生態(tài)文明建設大局，而生態(tài)文明理念的培育離不開環(huán)境教育。正如曲格平所指出的“環(huán)境保護靠宣傳教育起家，也要靠宣傳教育發(fā)展”(4)1992年第一次全國環(huán)境教育大會，曲格平做了題為《發(fā)展環(huán)境教育,走有中國特色的環(huán)境保護道路》的報告。。2014年2月20日，原環(huán)保部發(fā)布我國首份《全國生態(tài)文明意識調查研究報告》。該調研報告顯示，受訪者的生態(tài)文明意識呈現“高認同、低認知、踐行度不夠”的特點[2]。

這一調查結果與2005年、2008年、2010年的《中國公眾環(huán)保指數年度報告》以及2007年中科院的《中國公眾環(huán)境意識調查》的結果基本一致[3]。以上報告結果皆彰顯一個事實，即公眾生態(tài)知識不足，生態(tài)文明理念亟須提高。中共中央國務院充分認識到了生態(tài)文明理念的樹立對于推進生態(tài)文明建設的重要意義，其發(fā)布的《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》強調，“加強生態(tài)文化的宣傳教育，倡導勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，提高全社會生態(tài)文明意識”(5)《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，2015年4月25日發(fā)布。。

我國的環(huán)境教育不僅有國家層面的政策支持，而且地方層面也認可環(huán)境教育的重要作用。甘肅省生態(tài)環(huán)境廳于2018年12月17日所發(fā)布的《甘肅省生態(tài)環(huán)境廳關于全面加強生態(tài)環(huán)境宣傳工作的意見》便是地方層面加強環(huán)境教育樹立生態(tài)文明理念的嘗試。該意見從頂層設計層面對甘肅省生態(tài)環(huán)境宣傳工作進行了規(guī)劃和部署[4]。生態(tài)文明應當是人與自然關系的一種升華，是公眾環(huán)境生態(tài)知識水平、環(huán)境道德提升的體現。生態(tài)文明建設離不開公眾參與，而公眾能否積極有效參與取決于其是否具備生態(tài)文明理念。而公眾對生態(tài)文明建設的認同度以及生態(tài)文明理念的踐行度，較大程度上取決于環(huán)境教育的深度和廣度。環(huán)境教育是生態(tài)文明理念樹立必不可少的一個步驟，是生態(tài)文明意識形成的催化劑。我們必須直面公眾環(huán)保意識欠缺的實際，重視環(huán)境教育，通過構建良好的環(huán)境教育制度以提升全民生態(tài)環(huán)保意識。

(二)探索推進生態(tài)文明建設基本途徑依賴環(huán)境教育

《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，堅持把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為推進生態(tài)文明建設的基本途徑。黨的十九大報告亦提出，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。綠色發(fā)展理念不僅體現了建設生態(tài)文明的本質，也是推進生態(tài)文明建設、實現美麗中國夢的必由之路。從農業(yè)文明到工業(yè)文明，經濟的發(fā)展是以資源過度開發(fā)消耗和環(huán)境污染為代價的，現代國家必然將推進生態(tài)文明建設放在重要位置。生態(tài)文明建設以推進環(huán)境保護為前提，體現出的是公眾綠色意識的普遍覺醒，進而形成綠色、文明、發(fā)展的健康生活方式[5]。首先，生態(tài)文明建設除了通過政策性的號召又或是硬性規(guī)定來規(guī)制，更為重要的當然是民眾自身內心的轉變、對自然的關懷，以轉變生產生活方式，從源頭緩解生態(tài)的嚴峻形勢[6]。其次，生態(tài)文明建設的各項政策、法規(guī)、制度的推進實施需要公眾加以認可和配合，公眾的各項認知和技能以及生活生產方式也都依賴于有序、有效的環(huán)境教育。目前，我國民眾對于生態(tài)文明建設尚未形成足夠的認知，也未熟練掌握相關技能。他們即便是思想價值觀上高度認同生態(tài)文明理念，但受限于個人生態(tài)綜合素質以及受周圍社會環(huán)境的影響，也不能完全在實踐中加以應用[7]。因此，環(huán)境認知應當與行動緊密相聯系，不僅生態(tài)文明理念的樹立需要環(huán)境教育，生態(tài)文明理念的踐行亦離不開環(huán)境教育。環(huán)境教育應當發(fā)揮其推進生態(tài)文明建設的引導作用，提高民眾的環(huán)境行動能力和技能，填平思想和實際行動之間的鴻溝。

總而言之，環(huán)境教育一方面通過加強環(huán)境資源國情宣傳，普及生態(tài)文明法律法規(guī)、科學知識等方式，增強民眾的生態(tài)環(huán)保知識與綠色理念；另一方面通過綠色生活方式的培育，推動全民在衣、食、住、行、游等方面加快向勤儉節(jié)約、綠色低碳方式轉變，繼而推動綠色生產，通過綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展推動生態(tài)文明建設，實現美麗中國夢。

二、生態(tài)文明建設背景下環(huán)境教育制度運行的現實困境

為了充分彰顯新時期黨和國家在生態(tài)治理能力現代化上的決心和信心，建設美麗中國，必須在全社會廣泛開展環(huán)境教育，提高公眾參與度[8]。環(huán)境教育制度對于樹立生態(tài)文明理念，構建綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展途徑并最終推進生態(tài)文明建設意義重大，但該制度在現實運行中面臨諸多困境。

(一)我國環(huán)境教育制度的建立與現狀

1973年第一次全國環(huán)保大會的召開標志著我國環(huán)境教育的萌芽，而1992年第一次全國環(huán)境教育大會則標志著環(huán)境教育體系規(guī)?；拈_始[9]。在此次環(huán)境教育大會上，曲格平做了題為《發(fā)展環(huán)境教育,走有中國特色的環(huán)境保護道路》的報告，報告提出了“環(huán)境保護、教育為本”的口號。培養(yǎng)全民環(huán)保素質，激發(fā)人們保護環(huán)境的主觀能動性，進行環(huán)境教育是最有效的手段。

目前，我國環(huán)境教育正在蓬勃發(fā)展。從中央層面來看，我國生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護部)內設專門的宣傳教育司負責組織指導和協調全國的環(huán)境保護宣傳教育工作。生態(tài)環(huán)境部每年會舉行“世界環(huán)境日”主題活動，評選“綠色中國年度人物”。2007年起針對企業(yè)增設了“中華環(huán)境獎”，充分彰顯了企業(yè)的環(huán)境保護義務。從各地的情況來看，寧夏、天津以及廈門、南京等地區(qū)紛紛根據本地實際情況出臺了環(huán)境教育法規(guī)規(guī)章，且開展了形式多樣的環(huán)境教育活動。如廈門環(huán)境教育平臺作為深入落實《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》的重要平臺，于2017年6月16日上線，實現了在線環(huán)境教育，并在平臺針對被處罰企業(yè)實行嚴格的培訓考試。大連市環(huán)保局針對中小學生和社區(qū)居民，在泰達垃圾焚燒發(fā)電廠、沙口區(qū)中小學生科技中心、泡崖街道玉峰社區(qū)投資新建了3個環(huán)境教育基地，結合多種形式讓參觀者在獲得視聽享受的同時全面了解環(huán)境保護的重要性。大連計劃新建5個社區(qū)環(huán)境教育基地，逐步實現區(qū)域、人群、類型的全覆蓋[10]。2010年，深圳地區(qū)參與創(chuàng)建綠色家園系列的單位，包括機關、學校、公司和組織在內有數萬個，有綠色單位916個，環(huán)境教育課程覆蓋率達到100%，僅南山區(qū)就建成了3個環(huán)境教育基地[11]。眾多地區(qū)都在積極開展環(huán)境教育工作，但環(huán)境宣傳教育離環(huán)境保護的需求差距甚遠，我國環(huán)境教育存在諸多問題。

(二)我國環(huán)境教育制度實施的現實困境

1.國家政策的倡導性導致環(huán)境教育實踐的隨意性

我國推行環(huán)境教育目前主要還是通過領導重視、中央政策以及政府文件等方式?！度珖h(huán)境宣傳教育行動綱要(1996—2010年)》指出，“環(huán)境宣傳教育是社會主義精神文明建設的重要組成部分，加大宣傳力度、推廣環(huán)境教育是環(huán)境保護的一項基礎性工程，到2000年，使廣大青少年和兒童掌握保護環(huán)境的基本知識；培養(yǎng)一批跨世紀的環(huán)保專門人才……”。而《全國環(huán)境宣傳教育工作綱要(2016—2020年)》則提出了“構建全民參與環(huán)境保護社會行動體系，推動形成自上而下和自下而上相結合的社會共治局面，積極引導公眾知行合一，自覺履行環(huán)境保護義務，力戒奢侈浪費和不合理消費，使綠色生活方式深入人心”的奮斗目標。《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》也強調了“從娃娃和青少年抓起，從家庭、學校教育抓起，引導全社會樹立生態(tài)文明意識；把生態(tài)文明教育作為素質教育的重要內容，納入國民教育體系和干部教育培訓體系”(6)《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，2015年4月25日發(fā)布。。從這些中央政策和政府文件的規(guī)定可以發(fā)現，我國環(huán)境教育的推行及發(fā)展都缺乏法律的硬性保障與規(guī)范。

政府推出的一系列文件將環(huán)境教育作為政府工作內容，這讓環(huán)境教育活動處于“政府力量高于民眾參與行為、民眾缺乏自覺性，宣傳高于教育、公眾環(huán)境素質缺乏實質性提高”的局面。此外，因為缺少法律的明文規(guī)定，僅僅依靠國家政策和政府文件，難免會出現實施上的非專業(yè)性和手段、效果上的差異性。青島市科協副主席表示，因為缺少法規(guī)引領，盡管山東已有省級環(huán)境教育基地88家，國家級中小學環(huán)境教育基地6所，但生態(tài)環(huán)境教育工作依然難以做到有章可循、有法可依[12]。生態(tài)環(huán)境教育重要性在國民教育體系中沒有得到應有體現，存在邊緣化現象[13]。

2.國家立法并沒有為環(huán)境教育提供有效的制度保障

2015年1月1日起施行的新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第九條首次從法律上明確了承擔環(huán)境教育的義務主體包括各級人民政府、群眾性自治組織、社會組織、志愿者、教育行政部門、學校和新聞媒體，并將環(huán)境教育義務籠統(tǒng)規(guī)定為環(huán)境保護法律法規(guī)、環(huán)境保護知識的宣傳普及。該條只是總綱領性、原則性、倡導性的規(guī)定。至于環(huán)保法律法規(guī)、環(huán)境知識宣傳的具體受眾以及以何種方式、何種手段進行等均未加以規(guī)定。而環(huán)境科學內容復雜繁多，粗線條的規(guī)定并不能起到良好的環(huán)境教育效果，有待于專門的環(huán)境教育立法對相關問題進行細化。

3.地方環(huán)境教育立法在具體制度構建上存在缺陷

為了更好地支持和保障環(huán)境教育事業(yè)，雖然我國諸多省(區(qū)、市)、市已頒布地方性的環(huán)境教育法規(guī)規(guī)章，但亦存在諸多問題：

一是立法主體不同導致效力有別。寧夏回族自治區(qū)位于我國西北地區(qū)，生態(tài)脆弱且地域廣闊，通過環(huán)境教育立法加強民眾環(huán)境意識意義重大。2012年1月1日在全自治區(qū)范圍內正式施行《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》，這是我國第一部有關環(huán)境教育的專門法規(guī)，填補了我國環(huán)境教育立法的空白，對推動全國其他地方環(huán)境教育立法起到了重要作用。2012年9月11日天津市人大常委會審議通過了《天津市環(huán)境教育條例》，2015年3月18日哈爾濱市出臺了《環(huán)境教育辦法》，同年12月20日《南京市環(huán)境教育促進辦法》正式施行，《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》于2017年1月1日起施行……從立法主體和適用范圍來看，上述地區(qū)行政區(qū)劃級別不同。作為自治區(qū)的寧夏與作為直轄市的天津屬于同一級別行政單位，在全領域范圍內適用；哈爾濱、南京、廈門等為市級，只局限于一個城市。雖然《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》《天津市環(huán)境教育條例》《哈爾濱市環(huán)境教育辦法》《南京市環(huán)境教育促進辦法》《廈門市環(huán)境教育規(guī)定》等法規(guī)、規(guī)章的制定與實施為其他省(區(qū)、市)、市出臺地方環(huán)境教育立法提供了實踐經驗，但寧夏、天津、南京、廈門、哈爾濱等地的經濟發(fā)展水平不一，立法資源不同，地方政府立法缺乏統(tǒng)一的原則規(guī)范，多種因素造成許多不足之處并且實際效力只能停留在本省(區(qū)、市)、市范圍，無法適用于我國其他地區(qū)。

二是環(huán)境教育主體各異且籠統(tǒng)。寧夏回族自治區(qū)以及廈門市將環(huán)境教育分為學校環(huán)境教育與社會環(huán)境教育。其中，寧夏回族自治區(qū)非常注重政府作為環(huán)境教育主體的主導地位，其條例第八條規(guī)定縣級以上人民政府設立環(huán)境教育委員會，由各級政府領導下的相關部門組成，組織、協調、指導、監(jiān)督、檢查本行政區(qū)域內的環(huán)境教育工作，并明確了各個行政部門的環(huán)境教育職責：教育主管部門制定學校環(huán)境教育計劃，文化、新聞出版、廣播電視等部門的宣傳、普及、推廣職責，司法行政部門的普法工作，人社部門工作人員的培訓，等等，分工明確。而《天津市環(huán)境教育條例》第七、八條明確規(guī)定本市環(huán)境教育工作的組織協調和監(jiān)督管理由環(huán)保局負責，成立環(huán)境教育工作領導小組，負責環(huán)境教育重大問題全面協調工作，兩者之間協調工作有重合，易導致兩機構之間踢皮球現象的發(fā)生。同時，該條例主張財政、教育、人力社保、司法行政、文化廣播影視等部門要做好環(huán)境教育相關工作，但并沒有明確各部門的工作職責，易產生相互推諉不加以執(zhí)行的局面?！赌暇┦协h(huán)境教育促進辦法》第十四條列舉了二十余個承擔環(huán)境教育職責的行政部門，但只是籠統(tǒng)規(guī)定為結合自身職責加以開展。

三是欠缺穩(wěn)定的環(huán)境教育資金來源及資金使用規(guī)范。要充分開展環(huán)境教育事業(yè)，最重要的條件之一就是經費充足。對此，天津以及南京、廈門都規(guī)定將環(huán)境教育預算納入市、區(qū)人民政府財政預算。寧夏回族自治區(qū)則規(guī)定國家機關、事業(yè)單位、社會團體、企業(yè)和其他組織開展環(huán)境教育所需費用在本單位預算經費內支出、由本單位承擔。這兩類規(guī)定雖然都給環(huán)境教育提供了一定的資金來源，但未規(guī)定明確的經費額度或者占本單位財政預算的百分比，就無法保障教育經費的充足性。由環(huán)境教育工作方承擔資金，可能會導致環(huán)境教育職責履行不徹底，達不到理想的環(huán)境教育效果。哈爾濱環(huán)境教育立法僅鼓勵公民和法人及其他各社會組織以諸如捐款、捐贈、提供志愿服務等多種方式支持參與環(huán)境教育活動。缺乏資金保障，僅僅依靠公眾的自覺性和主動性，難以支撐環(huán)境教育活動的長期進行。環(huán)境教育經費需要更加細致的規(guī)定，規(guī)定內容不僅僅包括資金額度，還應當包括經費如何具體使用。

四是環(huán)境教育監(jiān)管機制的缺乏。首先，從監(jiān)管組織來看，各地立法并沒有涉及專門的環(huán)境教育監(jiān)管組織?！赌暇┦协h(huán)境教育促進辦法》只在第十一條規(guī)定教育行政主管部門負責對中小學學校環(huán)境教育進行考核、監(jiān)督。《廈門市環(huán)境教育條例》除第二十七條規(guī)定由環(huán)境保護行政管理部門對排污單位環(huán)境教育工作開展監(jiān)督檢查外，并沒有其他條文提及監(jiān)督工作?！短旖蚴协h(huán)境教育條例》則是籠統(tǒng)規(guī)定了市和區(qū)、縣人民政府向本級人大常委會報告環(huán)境教育工作，接受監(jiān)督檢查。這并沒有詳細規(guī)定和區(qū)、縣如何對下屬相關單位環(huán)境教育工作進行監(jiān)督，也沒有明確本區(qū)域環(huán)境教育活動的監(jiān)督機構。只須向人大常委會報告，易導致人民政府做表面工程，政績有所凸顯而實績卻跟不上。盡管寧夏回族自治區(qū)專門設“保障與監(jiān)督”這一章節(jié)來保障與監(jiān)督環(huán)境教育工作的落實，但其中真正提及“監(jiān)督”二字的只有第三十條，即縣級以上人民政府應定期向本級人大常委會匯報工作并接受監(jiān)督?？傮w而言，上述地方立法均缺少專門的監(jiān)督制度，只是條例中有零零散散的規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性。其次，監(jiān)管不僅需要有監(jiān)管主體，更需要法律責任作為強制性保障，督促社會各主體履行環(huán)境教育義務。天津市、寧夏回族自治區(qū)未規(guī)定不履行環(huán)境教育工作的法律后果，只是規(guī)定有此種情況給予通報批評。南京有拒不改正由有關部門予以處分的規(guī)定，卻也未詳細說明由何單位給予何種性質的處分，也沒有具體的罰金措施，監(jiān)管力量甚是薄弱。廈門重點放在對拒不改正的排污單位及其法定代表人、負責人給予罰金處罰，分別為10 000元和1 000元，處罰力度過小。雖然排污單位是環(huán)境教育工作普及、深入的重點單位，但環(huán)境教育工作是否履行的監(jiān)管對象也不應當局限于排污單位，對負有環(huán)境教育義務的行政機關、事業(yè)單位也應當有相應的處罰規(guī)定?？傮w而言，盡管有些地方進行了立法，但還是處在摸索階段，監(jiān)管機制不夠完善。國家應通過制定環(huán)境教育法律法規(guī)強化環(huán)境教育，鼓勵不同主體積極履行環(huán)境教育職能。同時，可以根據實踐中遇到的問題制定《環(huán)境教育法》配套性措施和辦法[14]。

三、生態(tài)文明建設背景下的環(huán)境教育專門立法

我國寧夏回族自治區(qū)、天津以及廈門、南京等地區(qū)的立法模式在實踐中能夠充分反映出各個地區(qū)環(huán)境教育的實際問題，為中央進行統(tǒng)一、高效的環(huán)境教育專門立法積累經驗，提供可借鑒思路。結合國內外現有環(huán)境教育實踐來看，教育手段是提升國民環(huán)境意識的最有效方式，在建設生態(tài)文明社會中起著重要作用[15]。以下是汲取國內外經驗應對我國環(huán)境教育專門立法所要解決的一些基本問題的設想。

(一)科學界定“環(huán)境教育”的概念

美國將環(huán)境教育定義為“關于人與其自然環(huán)境和人造環(huán)境之間的關系教育過程……”[14]；日本認為環(huán)境教育是“為加深理解環(huán)保而進行的有關環(huán)保的教育及學習”[16]；巴西把環(huán)境教育界定為“為使個人和集體就環(huán)境保護——人民共同享有財富、生活健康質量及其可持續(xù)之根本——樹立社會價值觀、獲得知識、技能、確定立場和權限所進行的教育…… ”[17]；在我國臺灣地區(qū)，環(huán)境教育則被視為“運用教育方法……增進國民保護環(huán)境之知識、技能、態(tài)度及價值觀，促使國民重視環(huán)境，采取行動，以達永續(xù)發(fā)展之公民教育過程”[18]。不同國家和地區(qū)對環(huán)境教育的認識有所區(qū)別，美國強調的環(huán)境既包括自然環(huán)境也包括人造環(huán)境，涵蓋面廣，且更強調教育過程。日本對環(huán)境教育的概念認定較為簡單，環(huán)境教育的目標在于鼓勵公眾理解環(huán)保事業(yè)而不在于強調環(huán)境意識本身。巴西環(huán)境教育內涵豐富，既包括知識、技能、價值觀，又包括確立立場，強調內在意識的改變。我國臺灣地區(qū)對環(huán)境教育的認識符合環(huán)境教育的本質，以教育的形式讓民眾對人與環(huán)境有科學認識，從而發(fā)揮自身主動性投身到環(huán)保事業(yè)當中。

部門法對概念的解釋應該清晰統(tǒng)一，對制定本法的目的也應規(guī)定得簡潔明確。我國地方立法及世界各國環(huán)境教育立法對環(huán)境教育概念缺乏共識。應根據我國國情在環(huán)境教育立法中對環(huán)境教育做出界定。廈門對環(huán)境教育做出的界定是“通過多種形式普及環(huán)境保護知識，提高環(huán)境保護技能，增強環(huán)境保護意識……的教育活動”，提高技能在前增強環(huán)保意識在后，這與天津、南京立法中對環(huán)境教育“……增強環(huán)境意識、提高環(huán)境保護技能……”的界定有所區(qū)別。環(huán)境教育法應當以環(huán)境意識提高為最終目標，因為只有環(huán)境意識提高才能進行環(huán)境保護，努力提高環(huán)境保護技能?；诖朔N認識，我們應將環(huán)境教育定義為：為了實現公民提高環(huán)境意識，發(fā)揮主觀能動性投身環(huán)境保護這一目標，從而通過各種形式提升其環(huán)境保護技能的系列活動。而環(huán)境教育法則是將此系列活動納入法治化的軌道，為其提供制度保障。

(二)確立環(huán)境教育法的基本原則

環(huán)境教育法的基本原則是環(huán)境教育主體開展一切環(huán)境教育活動所必須遵循的準則，在該法里發(fā)揮指導性、綱領性作用。環(huán)境教育法可規(guī)定五個原則以指導環(huán)境教育的展開。一是全面規(guī)劃原則。環(huán)境教育是長期性活動、全民性教育，需要政府發(fā)揮領頭羊的主導作用，涵蓋不同年齡層次以及各行各業(yè)，要充分調動好社會資源，注重教育活動的完整性。二是公眾參與原則。這里的公眾不僅包括公民，更涵蓋企事業(yè)單位、新聞媒體。既然是全民教育，保障和加強公眾參與一方面可以以最快、最有效的方式深入對環(huán)境教育的理解，另一方面又可以賦予公眾監(jiān)督政府及相關單位的權利。三是分級管理原則。環(huán)境教育事務的具體管理應當實行層層遞進的形式，形成國家、省、市、縣四級環(huán)境教育管理體系。四是分類實施原則。環(huán)境教育是全民教育，社會大眾所處地區(qū)不同，經濟發(fā)展水平、教育程度不同會導致其最初對環(huán)境保護、環(huán)境教育的認識差異，也會影響進行環(huán)境教育活動時其自身的知識接受度。為了達到事半功倍的效果，必須針對不同對象實施不同的環(huán)境教育方式。五是理論與實踐相結合原則。環(huán)境科學內容龐雜，涉及自然科學、人文科學、法學等各方面知識，人的認知需要過程，傳授理論知識的同時應當積極開展戶外體驗活動。

(三)明確環(huán)境教育主體

環(huán)境教育主體包括教育方和受教育方兩大類。環(huán)境教育不是各機關、單位工作的選做題、加分項，要將環(huán)境教育機構明確化、規(guī)范化，將環(huán)境教育責任落實到各主體。關于環(huán)境教育機構的確立，美國在環(huán)境保護署下設環(huán)境教育處，負責設立和直接管理資助項目；環(huán)境教育委員會負責將環(huán)境教育質量、環(huán)境教育法實施情況以及環(huán)境教育相關的一些建議匯報給聯邦議會[19]。日本環(huán)境教育職責由國家環(huán)境省、文部科學省、農林水產省、經濟產業(yè)省和國土交通省負責[16]，并規(guī)定都道府制定加強環(huán)境教育方針計劃要符合本地自然社會條件并向民眾公布[20]。作為與我國同為發(fā)展中國家的巴西，其環(huán)境教育基本的原則就是“人道、整體、民主和參與……”，明確規(guī)定了環(huán)境教育是全社會的責任，上至政府帶頭下至社會整體參與，主體涵蓋政府、教育機構、全國環(huán)境體系機構、企業(yè)行業(yè)組織等等[17]。而我國臺灣地區(qū)不僅將環(huán)境教育機構界定為環(huán)境教育人員訓練或講習場所、學校、社會團體，而且也規(guī)定了環(huán)境教育人員均需要經臺灣地區(qū)“中央”主管機關及“中央”目的事業(yè)主管機關認證，環(huán)境教育機構的收費標準、評鑒、有效期限、撤銷、廢止、管理等等相關事項均由“中央”主管機構決定。這形成了一個以“中央”為主導的、由“中央”推行環(huán)境教育政策，地方具體施行的自上而下的環(huán)境教育模式，環(huán)境教育的質量提高有了保障。

環(huán)境教育的最終目的是喚醒主體的環(huán)境保護意識促使其自覺保護環(huán)境。我國教育系統(tǒng)雖然缺乏現實的環(huán)境教育課程體系，加之環(huán)境教育內容繁多復雜，教育部門不具備主管環(huán)境教育活動的專業(yè)性。為此，可以充分借鑒日本立法經驗，明確環(huán)境教育不僅是環(huán)保部門的職責，教育部門、人社部門、廣播電視部門、海事部門等單位應當在與自身職能相關方面承擔具體的環(huán)境教育義務。比如教育部門負責中小學環(huán)境教育教材的編寫；人社部門可以針對不同崗位需要進行環(huán)境教育人才的選任及培訓；海事部門可以將環(huán)境教育重點放在海洋與湖泊上，通過在社區(qū)街道等處舉辦系列講座或是安排群眾參觀相關單位等形式，使公眾了解海洋環(huán)境。我國環(huán)境保護宣傳政策、規(guī)劃、綱要、行政法規(guī)等主要是由生態(tài)環(huán)境部宣傳教育司擬定，可以從中央層面開始增設環(huán)境教育委員會，成員從各行政主管部門當中挑選，盡可能集齊各行政部門的工作人員，群策群力，負責生態(tài)環(huán)境部宣傳教育司擬定工作后的審議、評估及實施情況的監(jiān)督工作，其他行政主管部門環(huán)境教育項目的制定、實施及其實施過程中所遇到的問題等均向環(huán)境教育委員會匯報，環(huán)境教育委員會需要協調好各行政機構間的環(huán)境教育工作。地方層面，也應在省、市設置環(huán)境教育委員會，具體負責環(huán)境教育工作。

此外，企事業(yè)單位、大中小學以及居委會(村委會)亦是環(huán)境教育主體，應制訂環(huán)境教育計劃，所在地環(huán)保部門內設環(huán)境教育處，負責考核其環(huán)境教育實施頻率、時長并進行備案。同時，環(huán)境教育是全民事業(yè)，教育對象以在校學生、居委會(村委會)居民以及企事業(yè)單位職工為主。

(四)規(guī)范環(huán)境教育專業(yè)人才制度

從專業(yè)人才角度，幾乎每個國家、地區(qū)環(huán)境教育法都提及了人才制度，人才制度各具特色。美國聯邦環(huán)保署下的環(huán)境教育辦公室的主要任務就是組織開展環(huán)境教育的師資培訓，側重于對環(huán)境教育人才的培養(yǎng)。日本專門規(guī)定了環(huán)境教育人才認定制度，并且規(guī)定申請者提交的申請書須包含環(huán)境教育的具體對象和場地[16]。我國臺灣地區(qū)環(huán)境教育人員是按其學歷、經驗、專長、薦舉、考試或培訓等來分類認定的。缺乏認證制度就如同沒有入行標準，培訓成果無法得到檢驗。與美國注重教育本身這個過程有所差別，日本與我國臺灣地區(qū)則更加注重“質”本身，對環(huán)境教育工作人員有著嚴苛的標準，體現了嚴格選用專業(yè)人才的決心。為培養(yǎng)專業(yè)環(huán)境教育人才，我國可借鑒日本與我國臺灣地區(qū)的經驗，明確全環(huán)境教育工作的準入門檻；可以借鑒法律職業(yè)資格考試有關從業(yè)資格規(guī)定的經驗，實行嚴格的分級認證制度。生態(tài)環(huán)境部門應當與人社部門、教育部門協調合作，共同進行資格審查，根據級別訂立多層次的合格標準，讓不同級別的考試合格者從事不同的環(huán)境教育工作。對環(huán)境教育工作者應該實施績效考核，針對其所具體從事的環(huán)境教育工作組織評估考核，考核不合格的不準許其再從事環(huán)境教育。

(五)明確經費投入與使用制度

第一，環(huán)境教育經費渠道要多元穩(wěn)定。環(huán)境教育法應當規(guī)定各級政府年度財政投入額度，并確保其用于環(huán)境教育活動開展；同時，通過政府網站、新聞媒體鼓勵企業(yè)和公眾捐助，尤其是重點環(huán)境教育計劃和項目，要充分吸收社會投資或捐助。第二，建立各級環(huán)境教育基金會。所有捐贈款項均由環(huán)境教育基金會主理，由基金會進行具體項目撥款。第三，規(guī)范經費使用，實現使用效益最大化。明確可以由基金會支持的項目，并實行事前申請制，申請書應包括環(huán)境教育具體內容、形式、方法、途徑、程序和預算，基金會評估并確定支持的比例。同時，經費使用要透明并接受嚴格監(jiān)督，經費的投入和使用的相關材料必須在基金會備案以供公眾查詢。

(六)明確獎懲機制

從獎懲機制來看，美國為鼓勵公眾積極為環(huán)境教育事業(yè)做貢獻推出了諸多獎勵政策。如每年美國有250名大學生獲得實習獎金，有50名在職教師獲得獎學金，有包括青年在內的200多人獲得“國家環(huán)境教育獎”以及“總統(tǒng)青年環(huán)境獎”[21]。除此以外，法律規(guī)定了環(huán)境保護署署長可將羅斯福獎金、梭羅獎金、卡遜獎、班卓獎等獎項頒發(fā)給那些對環(huán)境教育作出突出貢獻的人士，充分激勵各行各業(yè)人員投身環(huán)境教育事業(yè)。日本則規(guī)定了一些稅收優(yōu)惠政策。我國臺灣地區(qū)環(huán)境教育有關規(guī)定中的推動獎勵機制則更注重強制性，要求機關、公共機構、高級中等教育以下教育單位以及接受官方捐助資金累計超過其活動經費50%的財團法人，須指定專門負責推廣環(huán)境教育的專業(yè)人員，并且要求所有員工、教師、學生每年必須接受超過4小時的環(huán)境教育。違反規(guī)定的除會受到相應額度的罰款外，單位負責人還要接受8小時環(huán)境學習。這一系列的規(guī)定都把環(huán)境教育作為一項強制性任務，而非可以任意選擇的任務，切實推進了環(huán)境教育。為了激發(fā)環(huán)境教育人員的積極性，我國各級政府需要建立完善獎勵機制，設立政府環(huán)境教育獎，由環(huán)境教育委員會給獲獎者頒獎并在官方網站進行公布或由新聞媒體予以報道。除獎勵外，還要配套相應的處罰措施，而法律責任是監(jiān)督主體履行環(huán)境教育義務的最佳方式。對于不履行環(huán)境教育義務的單位，可以實行“雙罰”，即對于政府機關、企事業(yè)單位等處以罰款，對其主要負責人給予警告、記過、降級、降職等處分。同時，應豐富處罰形式，除了上述處罰之外，還可強制性要求在一段時間內學習環(huán)境教育法并必須通過相應的考試；規(guī)定一定時期的觀察期，在該時期內相關人員不可升職加薪；要求企業(yè)舉行固定次數的環(huán)境教育宣傳活動，并將文書、視頻、照片等材料交由當地生態(tài)環(huán)境部環(huán)境教育處審核。如我國臺灣地區(qū)充分利用了環(huán)境教育與環(huán)境保護法規(guī)的內在關系，規(guī)定停工停業(yè)及處5 000元新臺幣以上處罰的必須接受1～8小時的環(huán)境學習；對于接受捐贈基金累計超過其資金50%的財團法人,未完成相應環(huán)境教育工作拒不接受環(huán)境學習的將按次罰款直至其履行義務為止。罰款只是手段，接受環(huán)境學習，提高環(huán)境意識才是最終目的。

四、結語

在生態(tài)文明建設不斷推進的今天，環(huán)境問題的應對現實且緊迫，關乎生態(tài)文明建設目標的實現。環(huán)境問題存在的根本原因是人類對環(huán)境本身以及人與自然的關系缺乏深刻了解。美國、巴西、日本等國家頒布專門性的環(huán)境教育法后，環(huán)境教育發(fā)展迅速，環(huán)境意識深入人心。雖然我國在環(huán)境教育方面取得了很大進步，很多地區(qū)也相繼進行了立法，但因缺少國家專門立法，各地區(qū)只能自行探索，缺乏統(tǒng)一認識，規(guī)定也不夠全面。因此，有必要結合中國環(huán)境教育的實際，在借鑒各國及我國部分地區(qū)有關環(huán)境教育立法經驗的基礎上，制定專門的環(huán)境教育法，為環(huán)境教育活動提供堅實的規(guī)范基礎和有力的法律保障，力促環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，最終實現生態(tài)文明建設目標。