姜國剛，陳思文，左 鵬

一、選題依據(jù)

(一)高質(zhì)量發(fā)展的要求

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展要求經(jīng)濟發(fā)展要加強生態(tài)環(huán)境保護，改變現(xiàn)有產(chǎn)品低技術含量、低附加值的現(xiàn)狀，實現(xiàn)從數(shù)量優(yōu)勢轉(zhuǎn)向質(zhì)量優(yōu)勢。從《2019年政府工作報告》精神可以看出，國家對環(huán)保要求越來越高，執(zhí)法力度也越來越大，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型是產(chǎn)業(yè)演進的必然選擇。

江蘇是我國石化產(chǎn)業(yè)大省。石化行業(yè)生產(chǎn)消耗大量的能源和資源[1]，是眾所周知的重污染行業(yè)，其生產(chǎn)過程還存在一定的危險性，對區(qū)域生態(tài)安全和社會穩(wěn)定存在一定的負面影響[2]。在高質(zhì)量發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略指引下，江蘇石化產(chǎn)業(yè)必須改變現(xiàn)有的發(fā)展模式，積極向高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，走綠色發(fā)展之路[3]。

(二)江蘇石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的安全環(huán)保約束

江蘇石化產(chǎn)業(yè)具有總量大、企業(yè)多、規(guī)模小、分布散的特點[4]。規(guī)模小源于先天不足，這可以追溯到20世紀鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)大發(fā)展時期，當時的蘇南小化工廠舉目皆是，推動了蘇南地區(qū)經(jīng)濟飛速發(fā)展。然而小化工廠存在技術含量低、產(chǎn)品附加值低、設備老化、環(huán)保不達標、安全管理不到位、資源消耗大、污染排放大等一系列問題[5]，導致蘇南地區(qū)環(huán)境問題凸顯。

為淘汰落后產(chǎn)能、促進石化行業(yè)轉(zhuǎn)型， 2006—2014年江蘇連續(xù)開展了三輪“石化行業(yè)專項整治”，累計關停生產(chǎn)規(guī)模小、技術水平低、環(huán)境污染嚴重、安全保障能力弱的化工生產(chǎn)企業(yè)7 237家，江蘇石化行業(yè)安全生產(chǎn)質(zhì)量和環(huán)境保護水平都有了明顯的提高。2016年10月，江蘇發(fā)布了《江蘇省政府關于深入推進全省化工行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實施意見》。2016年12月，“兩減六治三提升”專項行動(簡稱“263”專項行動)有序推進，一個主要目的就是“減少落后化工產(chǎn)能”。2017年2月，江蘇省人民政府辦公廳印發(fā)了《江蘇省政府辦公廳關于開展全省化工企業(yè)“四個一批”專項行動的通知》，堅定了整治石化行業(yè)的決心，加大了淘汰低端落后石化企業(yè)的力度。

近年來，全國石化企業(yè)安全事故時有發(fā)生，社會影響巨大。近期江蘇的幾起石化安全事故均對社會造成了巨大損失。響水“3·21”重大爆炸事故之后，江蘇省人民政府辦公廳于2019年4月1日印發(fā)了《江蘇省化工行業(yè)整治提升方案(征求意見稿)》，對石化產(chǎn)業(yè)提出了更高要求，進一步嚴格規(guī)范石化企業(yè)生產(chǎn)行為。2019年5月23日，江蘇化工產(chǎn)業(yè)安全環(huán)保整治提升工作會議召開，進一步強調(diào)要徹底整治低端落后石化產(chǎn)能。2019年7月，第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護督察全面啟動，江蘇雖然不在此列，但嚴控石化風險的趨勢已然形成。石化產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、安全發(fā)展，是江蘇高質(zhì)量發(fā)展的首要任務。

(三)本文的貢獻

在此背景下，課題組分別于2018年8—9月、2019年8—9月對南京、南通、常州、鹽城、淮安、連云港的應急管理局、工業(yè)和信息化局、商務局、環(huán)保局、“263”專項行動領導小組辦公室等部門進行了調(diào)研，匯總數(shù)據(jù)并有針對性地分析,挖掘了當前江蘇石化產(chǎn)業(yè)存在的現(xiàn)實問題，提出了江蘇石化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略思路和關鍵舉措:通過完善發(fā)展機制和政策引導，提升江蘇石化產(chǎn)業(yè)綠色競爭力，推進江蘇石化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、江蘇石化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的困境

(一)江蘇石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

江蘇石化產(chǎn)業(yè)起步較早，曾經(jīng)形成了沿江布點的區(qū)域發(fā)展格局[6]。近年來，在宏觀經(jīng)濟發(fā)展速度整體放緩的背景下，江蘇石化產(chǎn)業(yè)仍然保持了較好的發(fā)展態(tài)勢[7]：資源技術密集，產(chǎn)業(yè)鏈長、關聯(lián)度高、帶動性強，產(chǎn)業(yè)規(guī)模大、發(fā)展速度快，產(chǎn)值、主營業(yè)務收入、利潤總額、固定資產(chǎn)投資額不斷攀升[8]，主要指標均居全國前列(如圖1-3、見表1)。

2017年全省石化行業(yè)生產(chǎn)總值突破8萬億元，占全國石化行業(yè)生產(chǎn)總值的15%；其中,石化行業(yè)主營業(yè)務收入超過2萬億元，占全省工業(yè)收入的比重為13.3%；利潤1 395億元，占全省工業(yè)利潤的比重為13.5%。

(二)制約江蘇石化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸

1.政府監(jiān)管持續(xù)強化與企業(yè)安全意識缺位的矛盾

當前正在進行的“263”專項行動以及前三輪江蘇石化專項整治，提高了江蘇石化行業(yè)安全生產(chǎn)與環(huán)保水平。在這一進程中，江蘇各級政府及相關部門起了重要的作用。盡管如此，石化安全事故仍未杜絕?？梢?，政府監(jiān)管持續(xù)強化與企業(yè)安全意識缺位之間的矛盾突出。

3）加快發(fā)展民族教育，各類教育項目持續(xù)向新疆、西藏等區(qū)域傾斜。針對中西部和邊遠貧困地區(qū)缺少師資、開不齊課的問題，集中力量開發(fā)音樂、美術、英語、科學等短缺課程，開發(fā)民族雙語教學急需課程，開發(fā)職業(yè)教育新設專業(yè)課程。

注：1. 港、澳、臺數(shù)據(jù)獲取困難，故未做統(tǒng)計。2.數(shù)據(jù)來源于《中國石油和化學工業(yè)年鑒》和《江蘇統(tǒng)計年鑒》。 圖2、 圖3、 圖4同。圖1 2017年全國各省份石化產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值

億元

注：數(shù)據(jù)來源于《中國石油和化學工業(yè)年鑒》《江蘇統(tǒng)計年鑒》。

圖2 江蘇2006—2017年石化行業(yè)固定資產(chǎn)投資

圖3 江蘇2006—2017年規(guī)模以上石化企業(yè)主營業(yè)務收入與利潤

調(diào)研結果顯示，事故的具體原因雖各不相同，但企業(yè)員工的過失是導致事故的最主要原因，這從側(cè)面證實了石化企業(yè)安全生產(chǎn)存在一定的隱患，具體包括：石化企業(yè)管理層更加關注企業(yè)生產(chǎn)和營業(yè)收入，對安全意識和潛在風險關注甚少；員工未能主動關注作業(yè)流程安全問題，存在推諉心理；石化企業(yè)遠離市區(qū)、交通不便，對高素質(zhì)員工缺乏吸引力，增大了安全事故的風險概率[9]。

2.行業(yè)發(fā)展體量增大與發(fā)展條件制約的矛盾

2000年，我國石化產(chǎn)能全球占比不足9%，之后一路飆升，到2016年為36%，其中江蘇石化產(chǎn)業(yè)功不可沒。快速發(fā)展必然要付出代價，石化產(chǎn)能也不例外[10]。環(huán)保壓力是石化產(chǎn)能快速發(fā)展所導致的應激反應。隨著體量不斷增大，江蘇石化企業(yè)發(fā)展空間嚴重不足。第一，內(nèi)部創(chuàng)新驅(qū)動不足。江蘇石化企業(yè)主要依靠勞動力成本優(yōu)勢獲取市場競爭力。部分石化企業(yè)為中小型企業(yè)，產(chǎn)品多為同質(zhì)化的中低端產(chǎn)品，創(chuàng)新驅(qū)動能力不足，這一情況抑制了石化企業(yè)的發(fā)展?jié)摿11]。第二，園區(qū)接納能力有限。目前江蘇石化園區(qū)數(shù)量少、接納能力不足，仍有2 300余家企業(yè)不在石化園區(qū)，面臨“關停并轉(zhuǎn)”的壓力。這些企業(yè)既沒有合適的搬遷地點，又難以在園區(qū)外繼續(xù)生存發(fā)展。在環(huán)保壓力持續(xù)增大的趨勢下，有意愿接受石化企業(yè)轉(zhuǎn)移的省份也提高了接納條件，出現(xiàn)觀望的態(tài)度。第三，危廢處理能力不足。有資質(zhì)的危廢專業(yè)處理機構數(shù)量不足，處理能力跟不上處理需求，這就導致石化企業(yè)危廢庫存量增大，直接影響了石化企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營。

3.企業(yè)高端發(fā)展與政策審批瓶頸的矛盾

目前，國內(nèi)外環(huán)保標準相繼提高，公民環(huán)保意識也逐漸增強。外部環(huán)境變化給企業(yè)、產(chǎn)業(yè)帶來新的競爭壓力。為了實現(xiàn)綠色、環(huán)保、可持續(xù)的發(fā)展目標，近年來江蘇各級政府加大了對石化行業(yè)監(jiān)管的力度，提高了石化項目準入門檻，實行更為嚴格的審批制度，新建、改建、擴建石化項目審批極為困難。大部分被調(diào)研的企業(yè)認為：目前的監(jiān)管力度并不合理，部分政策科學依據(jù)不足，未能充分考慮石化行業(yè)的特殊性；地方政府對政策的解讀也存在一定的偏差，導致部分企業(yè)發(fā)展方向不明確。這些在很大程度上影響了石化企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的積極性。

三、江蘇石化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢

(一)創(chuàng)新體系逐步完善，產(chǎn)品結構逐步優(yōu)化

江蘇石化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，不僅需要資源與產(chǎn)出的支撐，更需要科技、人才的驅(qū)動。目前，江蘇石化行業(yè)逐漸實現(xiàn)了由資本密集型向技術密集型發(fā)展的轉(zhuǎn)變，全行業(yè)總體發(fā)展取得了顯著成績，結構調(diào)整也取得了顯著的進步，形成了一批在國內(nèi)外知名度高、競爭力強、市場占有率高、供需關系和銷售量都相對穩(wěn)定的品牌產(chǎn)品。其中，專利申請量突破百萬，石化新產(chǎn)品產(chǎn)值和占比均不斷提高(如圖4)，傳統(tǒng)石化企業(yè)所占比重已經(jīng)大幅度減小，創(chuàng)新驅(qū)動體系初步建立，在國內(nèi)優(yōu)勢明顯。結構變化表明，傳統(tǒng)石化產(chǎn)品大幅度減少，新興石化產(chǎn)品正逐漸取代傳統(tǒng)石化產(chǎn)品，成長為市場需求的主力軍[12]。盡管如此，石化新產(chǎn)品產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重仍不高。

圖4 江蘇2006—2017年石化行業(yè)總產(chǎn)值與新產(chǎn)品產(chǎn)值

(二)空間布局日趨合理，企業(yè)集聚發(fā)展已漸成態(tài)勢

近年來，江蘇石化產(chǎn)業(yè)由“沿江”向“沿?！鞭D(zhuǎn)移，在轉(zhuǎn)移的同時實現(xiàn)改造升級[13]。推進江蘇沿海地區(qū)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，石化產(chǎn)業(yè)加快了向沿海石化園區(qū)轉(zhuǎn)移集聚的步伐。通過引進和培育大型石化企業(yè)，石化企業(yè)整體入園率和產(chǎn)業(yè)集聚水平大大提高，產(chǎn)業(yè)逐步向高端化、精細化發(fā)展。

目前，江蘇石化產(chǎn)業(yè)已基本形成了以石化園區(qū)(集中區(qū))為載體的集聚態(tài)勢，園區(qū)基礎設施建設投入也逐步完善；能源、環(huán)保、安全、交通等公用配套保障設施，污水處理、固廢處置、集中供熱、在線監(jiān)測等環(huán)?；A設施建設基本完成，防護距離、封閉管理、園區(qū)消防等安全基礎設施基本完善，園區(qū)整體環(huán)境明顯提升，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比重上升，行業(yè)布局日益成熟。

(三)企業(yè)安全環(huán)保水平不斷提高

表2 江蘇2006—2016年規(guī)模以上石化企業(yè)數(shù)量

圖5 江蘇2006—2017年石化產(chǎn)業(yè)污染排放情況

四、推進江蘇石化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關鍵措施

雖然石化產(chǎn)業(yè)面臨諸多問題，但是石化產(chǎn)業(yè)仍是國家的重要產(chǎn)業(yè)。政府主管部門應正確認識石化產(chǎn)業(yè)的重要地位，持續(xù)關注石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標定位為“集聚發(fā)展、整體提升、本質(zhì)安全、綠色轉(zhuǎn)型”，進行科學規(guī)劃，完善政策引導，加強行業(yè)監(jiān)管，排除安全隱患。

(一)政府層面：完善發(fā)展機制，實現(xiàn)有序引導

弱化各級政府對石化產(chǎn)業(yè)的指令性影響，強化政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導和協(xié)調(diào)，制定科學合理的產(chǎn)業(yè)整合規(guī)劃和實施方案，從政策層面給予石化行業(yè)支持與保障，推進高質(zhì)量發(fā)展。

第一，實現(xiàn)政府由“主導”向“引導”的角色轉(zhuǎn)變?？茖W決策、細化分工，制定實施方案和配套政策措施，科學安排指標進度，明確部門職責分工和工作任務，提升執(zhí)法監(jiān)管能力；通過政策創(chuàng)新，引導和規(guī)范企業(yè)行為，減少市場自行調(diào)節(jié)的時間成本，減少對企業(yè)下達行政指令的做法，實現(xiàn)政府由“主導”向“引導”的角色轉(zhuǎn)變。

第二，與企業(yè)有效溝通，提升政策適用性。在政策出臺前，政府可以與相關企業(yè)、行業(yè)協(xié)會協(xié)商溝通，并結合溝通形成的意見，制定針對性和適用性的政策。在政策出臺后，政府可以通過靈活的方式對政策進行解讀，幫助企業(yè)更好地理解政策，減少誤解。

第三，支持石化行業(yè)技術創(chuàng)新。“江蘇省生態(tài)環(huán)保發(fā)展基金”是具有創(chuàng)新特色的產(chǎn)業(yè)基金。應充分發(fā)揮基金的引導作用，拓寬企業(yè)環(huán)保投融資渠道；加大對中小科技型企業(yè)、特色石化產(chǎn)品專項資金支持力度；加大對技術創(chuàng)新示范基地、技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等具有行業(yè)引領作用的平臺項目的支持力度[16]。

第四，注重輿論引導，宣傳綠色理念。如何在國民經(jīng)濟發(fā)展中樹立積極形象，是石化行業(yè)面臨的重要挑戰(zhàn)之一。各級政府宣傳部門應高度重視新聞傳播和輿論引導的作用，充分發(fā)揮新媒體作用，積極傳播石化產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展理念，引導民眾增強對石化產(chǎn)業(yè)的正確認識。

(二)企業(yè)層面：重視安全生產(chǎn)，強化主體責任

一是要引入并落實風險管理理念。通過專家指導、專項督查、現(xiàn)場考評、召開推進會等形式，督促企業(yè)在生產(chǎn)工藝、設備設施、操作行為、職業(yè)健康、環(huán)境條件、工作場所、安全管理等領域開展危險因素辨識與管控教育。

二是要強化作業(yè)安全管理，重視員工培訓。江蘇石化企業(yè)要真正實現(xiàn)安全生產(chǎn)，最行之有效的措施就是進行員工安全教育培訓。培訓可以提高企業(yè)負責人和管理層的安全意識，提高員工的安全理念和業(yè)務素質(zhì)，實現(xiàn)安全生產(chǎn)的目標。

三是要重視技術研發(fā)，延伸石化產(chǎn)業(yè)鏈。加速發(fā)展精細化工業(yè)是當前世界各發(fā)達國家提高技術研發(fā)水平、調(diào)整石化產(chǎn)業(yè)結構的戰(zhàn)略重點。精細化工產(chǎn)品附加值高，不僅能大大降低成本，而且能牽制進口產(chǎn)品價格，在市場上形成制衡關系，對于江蘇石化產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化具有重要意義。

(三)社會組織：為企業(yè)服務,推進協(xié)同發(fā)展

江蘇現(xiàn)有省石化行業(yè)協(xié)會、省石化裝備行業(yè)協(xié)會、省能源行業(yè)協(xié)會等多個省級行業(yè)協(xié)會，以及省工程咨詢中心、省石化發(fā)展戰(zhàn)略研究基地等多個行業(yè)智庫。這些社會組織要為維護石化產(chǎn)業(yè)的應有地位、促進石化產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展建言獻策。

一是聯(lián)系政企雙方，建立多向溝通機制。作為非營利組織，社會組織應建立與政府的有效溝通機制，及時響應政府的監(jiān)管要求，就常見問題和困難與政府進行溝通，以確保政策解讀的一致性；應向利益相關方推廣“責任關懷”理念，樹立石化產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的正面形象。

二是協(xié)助制定標準，完善行業(yè)發(fā)展規(guī)范。政府可以充分發(fā)揮石化行業(yè)社會組織和行業(yè)協(xié)會的專業(yè)知識優(yōu)勢，讓其參與制定行業(yè)發(fā)展政策；社會組織也可利用自身的專業(yè)知識，為政府提供技術支持，牽頭組織或參與制定行業(yè)標準；應加強對石化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟運行與發(fā)展的監(jiān)測，建立安全環(huán)保預警信息發(fā)布平臺，為石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

三是參與項目決策，切實有效為企業(yè)服務。石化行業(yè)社會組織和行業(yè)協(xié)會應積極匯聚專家、專業(yè)機構、公益組織等第三方力量為公眾參與石化行業(yè)決策提供咨詢指導。在石化企業(yè)搬遷、項目審批、核準、備案以及銀行放貸等環(huán)節(jié)，政府應充分聽取石化行業(yè)社會組織的意見，提高決策精準性。