地方濕地立法保護(hù)的思考：以《鹽城市黃海濕地保護(hù)條例》起草為例

王華 花德政 田偉 徐海燕

（1 東臺(tái)市林業(yè)中心，江蘇 東臺(tái) 224200；2 鹽城市林業(yè)局，江蘇 鹽城 224002；3 鹽城市濕地與野生動(dòng)植物保護(hù)站，江蘇 鹽城 224002）

江蘇省鹽城市人大常委會(huì)第29次主任會(huì)議將《鹽城市黃海濕地保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《黃海濕地條例》）正式列為2019年立法項(xiàng)目，通過(guò)立法保護(hù)濕地是建設(shè)美麗中國(guó)、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要體現(xiàn)。在國(guó)家尚未出臺(tái)濕地保護(hù)法的情況下，如何根據(jù)《立法法》《江蘇省濕地保護(hù)條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合鹽城市濕地資源的具體情況，找出切實(shí)可行的保護(hù)、管理方法，并反映到地方性法規(guī)上，值得探討。

1 《黃海濕地條例》制定的必要性

鹽城市位于江蘇中部沿海，鹽城市濕地總面積76.98萬(wàn)hm2，其中近海與海岸濕地53.12萬(wàn)hm2，占全省的53.54%。鹽城市近海與海岸濕地保護(hù)對(duì)于整個(gè)鹽城乃至全省的濕地保護(hù)至關(guān)重要。

鹽城市濕地資源豐富，但目前濕地保護(hù)管理存在以下問(wèn)題：一是自然濕地保護(hù)率較低，截至2017年底，鹽城市自然濕地保護(hù)率僅為45.0%，遠(yuǎn)低于全省48.2%的平均水平；二是圍墾等人為干擾因素導(dǎo)致黃海濕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量下降（王華等,2018）；三是區(qū)域水環(huán)境仍存在污染，表現(xiàn)為總磷和有機(jī)污染，入海河口水質(zhì)輕度污染；四是濕地生物資源不合理利用導(dǎo)致濕地破壞，外來(lái)物種威脅逐漸加重（姚志剛等,2014）；五是濕地保護(hù)體系雖然初步建立，但部門間矛盾較為突出，部門間職責(zé)不清、職能交叉，濕地保護(hù)管理低效（龍耀,2014）。

鹽城濕地保護(hù)管理中存在立法缺失以及現(xiàn)有法規(guī)執(zhí)行不力的問(wèn)題。一是現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章實(shí)施后相關(guān)配套規(guī)定尚未出臺(tái)，對(duì)濕地保護(hù)產(chǎn)生一定的難度；二是相關(guān)法規(guī)尚未明確濕地保護(hù)主管部門，大量條文使用了“有關(guān)主管部門”的概念，造成部門間的推諉扯皮；三是人為活動(dòng)對(duì)濕地資源的開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)超越濕地生態(tài)系統(tǒng)的承載力。因此，制定和實(shí)施《黃海濕地條例》可以為鹽城市濕地保護(hù)尤其是近海與海岸濕地的保護(hù)提供扎實(shí)的基礎(chǔ)。

2 濕地立法對(duì)《黃海濕地條例》起草的啟示

2.1 合理界定濕地概念

科學(xué)界定“濕地”的法律概念是濕地保護(hù)立法的關(guān)鍵問(wèn)題。從原國(guó)家林業(yè)局《濕地保護(hù)管理規(guī)定》這一部門規(guī)章到各省、市的地方性法規(guī)，對(duì)濕地的定義呈現(xiàn)出多樣性，以兩種類型為主，一類是從濕地保護(hù)與管理角度出發(fā)，參考《濕地公約》給出的濕地定義；另一類是從本地區(qū)濕地資源自然狀態(tài)、濕地分類角度出發(fā)給出的濕地定義（殷書(shū)柏等, 2010）。對(duì)濕地的定義描述大多采用復(fù)合式，結(jié)合本地濕地資源的特點(diǎn)給出濕地的基礎(chǔ)定義，再列舉本地主要的濕地類型（賀光銀等, 2017）。如《江蘇省濕地保護(hù)條例》對(duì)濕地的定義是先概括濕地的概念，再列舉江蘇5個(gè)常見(jiàn)濕地類型。鹽城黃海灘涂濕地是具有全球意義的生物多樣性保護(hù)基地，2002年被批準(zhǔn)為“國(guó)際重要濕地”，主要保護(hù)對(duì)象為濕地及濕地珍稀水禽?！饵S海濕地條例》起草時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)黃海濕地的主要保護(hù)對(duì)象來(lái)明確黃海濕地條例的調(diào)整范圍，對(duì)濕地的定義在不違背《濕地公約》和《江蘇省濕地保護(hù)條例》的前提下，通過(guò)概括黃海濕地的內(nèi)涵特征、列舉影響黃海濕地及其生態(tài)系統(tǒng)的各類濕地類型，明確鹽城黃海濕地的定義。

2.2 明確濕地管理體制

我國(guó)濕地保護(hù)法規(guī)大多按照“綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施”的管理體制，明確林業(yè)部門牽頭，國(guó)土、海洋等有關(guān)主管部門按照各自的職責(zé)參與濕地保護(hù)，這是目前濕地保護(hù)地方立法中具有普遍性的規(guī)定，這種“要素式”管理模式因各部門在濕地保護(hù)、利用和管理方面的目標(biāo)、利益不同，從資源開(kāi)發(fā)和利用的角度考慮得較多，而從濕地生態(tài)系統(tǒng)功能保護(hù)的角度考慮相對(duì)較少（陳海嵩等,2017）。為解決這一狀況，遼寧、四川等地明確縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作，建立濕地保護(hù)管理地方人民政府負(fù)責(zé)制，林業(yè)部門作為濕地主管部門，承擔(dān)濕地保護(hù)的具體工作，構(gòu)筑地方政府主導(dǎo)的濕地保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，并建立起監(jiān)督及責(zé)任追究機(jī)制（余濤,2017）。因此，《黃海濕地條例》在起草時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確市縣兩級(jí)人民政府負(fù)責(zé)黃海濕地的保護(hù)工作，林業(yè)主管部門為濕地主管部門，同時(shí)成立林業(yè)、水利、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、自然資源、環(huán)保、建設(shè)等部門參加的濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確林業(yè)部門的濕地管理地位和其它濕地保護(hù)部門的濕地保護(hù)義務(wù)。

2.3 建立濕地分級(jí)體系

《南京市濕地保護(hù)條例》《西安市濕地保護(hù)條例》等地方性濕地法規(guī)，大多規(guī)定濕地應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)定并公布，并定期調(diào)整濕地保護(hù)名錄，強(qiáng)調(diào)了法律屬性，減少“什么地方都管，什么地方都管不好”的問(wèn)題，避免行政資源的浪費(fèi)，進(jìn)而有效減輕行政機(jī)關(guān)的濕地保護(hù)壓力。多個(gè)省市地方性濕地法規(guī)從濕地所處生態(tài)區(qū)位、濕地生態(tài)系統(tǒng)典型性以及濕地科研和保護(hù)價(jià)值等方面制定了重要濕地和一般濕地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立了濕地分級(jí)體系，公布濕地名錄，以法律形式明確濕地分級(jí)體系（郭子良等,2018）。《黃海濕地條例》可以借鑒各地的成功經(jīng)驗(yàn)，確立濕地分級(jí)體系的原則標(biāo)準(zhǔn)，明確濕地名錄制定、調(diào)整、公布主體以及相關(guān)程序，并設(shè)置濕地界標(biāo)。

2.4 健全濕地保護(hù)利用規(guī)定

目前各地地方性法規(guī)及各有關(guān)部門涉及濕地的一些政策文件大多輕保護(hù)、重利用，部分地方立法將有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的濕地資源立法開(kāi)發(fā)利用，十八大以來(lái)黨和國(guó)家的一些濕地保護(hù)要求未得到具體落實(shí)（潘佳等,2017），因此需要通過(guò)地方立法完善濕地保護(hù)制度，規(guī)范占用或者征收濕地行為，探索濕地生態(tài)效益補(bǔ)償，編制地方濕地保護(hù)利用規(guī)劃并組織實(shí)施?！饵S海濕地條例》起草時(shí)，可以明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制本行政區(qū)域內(nèi)黃海近海與海岸濕地保護(hù)利用規(guī)劃并組織實(shí)施，明確林業(yè)部門及其他濕地保護(hù)部門濕地保護(hù)利用的職責(zé)權(quán)限。

3 《黃海濕地條例》的地方元素構(gòu)想

3.1 完善濕地名錄的申報(bào)與審核

包括江蘇在內(nèi)的很多省規(guī)定了濕地名錄由林業(yè)部門會(huì)同有關(guān)部門提出，經(jīng)專家委員會(huì)論證后報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)公布，但在目前生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾的格局下，名錄申報(bào)制度存在一定的局限性，受認(rèn)知因素及地方行政勢(shì)力等因素的影響，名錄認(rèn)定特別是重要濕地認(rèn)定較為滯后（姜文等, 2014）。2018年4月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意黃（渤）海濕地作為2019年國(guó)家申報(bào)世界自然遺產(chǎn)項(xiàng)目之一，為進(jìn)一步保護(hù)鹽城黃海濕地，可以采取強(qiáng)制申報(bào)和主動(dòng)申報(bào)相結(jié)合的原則，由縣（市、區(qū)）人民政府向上級(jí)人民政府主動(dòng)申報(bào)本行政區(qū)域內(nèi)的重要黃海濕地；必要時(shí)，市人民政府林業(yè)部門可以通過(guò)專家委員會(huì)審定后直接提請(qǐng)市人民政府公布重要濕地。而一般濕地的公布，原則上由縣（市、區(qū)）林業(yè)部門提出，同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布；必要時(shí)，市人民政府林業(yè)部門可以通過(guò)專家委員會(huì)審定后直接公布。

3.2 鼓勵(lì)公眾參與濕地保護(hù)

為提高公眾的濕地保護(hù)意識(shí)，濕地國(guó)際聯(lián)盟組織確定2月2日為世界濕地日。由于2月2日適逢我國(guó)傳統(tǒng)的春節(jié)假期，對(duì)濕地保護(hù)公共參與的作用受限，而徐秀娟及其丹頂鶴的故事在鹽城家喻戶曉，以徐秀娟?duì)奚?月16日作為鹽城市濕地保護(hù)宣傳日意義更大。在9月16日，林業(yè)部門等濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)、民間濕地保護(hù)組織等可以采取多種活動(dòng)，提高公眾參與濕地保護(hù)的意識(shí)。

通過(guò)地方立法鼓勵(lì)公眾參與濕地保護(hù)，并由林業(yè)及其他有關(guān)部門加以引導(dǎo)和規(guī)范，賦予公民和有關(guān)濕地保護(hù)組織濕地權(quán)益、濕地資源管理舉報(bào)和監(jiān)督權(quán)；公眾參與的行為可進(jìn)一步促進(jìn)各項(xiàng)濕地保護(hù)政策的實(shí)施，解決鹽城黃海濕地保護(hù)與利用過(guò)程中存在的問(wèn)題，減少濕地保護(hù)部門決策錯(cuò)誤的概率。公眾參與濕地保護(hù)，特別是一些非政府濕地與野生動(dòng)植物保護(hù)組織參與濕地保護(hù)，有利于營(yíng)造良好的濕地保護(hù)氛圍，推動(dòng)濕地保護(hù)健康發(fā)展，有利于濕地保護(hù)部門全方位管理和保護(hù)濕地(胥阿妮等,2013)。

3.3 建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償

林業(yè)主管部門可以參考森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，對(duì)基于保護(hù)濕地致使其生活工作條件或者財(cái)產(chǎn)利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，甚至喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域及相關(guān)群體給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而構(gòu)建和諧的濕地保護(hù)和發(fā)展模式。以地方性法規(guī)的形式對(duì)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度適用的主體、對(duì)象、范圍、補(bǔ)償方式和途徑作出原則性的規(guī)定，可以激勵(lì)社會(huì)公眾和群體參與濕地保護(hù)和管理工作。

3.4 立法停止圍填海工程，開(kāi)展使用濕地項(xiàng)目后評(píng)估

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》的相關(guān)精神，地方立法可以直接禁止圍填海項(xiàng)目（國(guó)家另有規(guī)定的除外），將黃海濕地保護(hù)置于優(yōu)先位置；并立法規(guī)定對(duì)于已完成的圍填海項(xiàng)目以及其它建設(shè)使用濕地應(yīng)當(dāng)進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)估，科學(xué)地分析其在經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、生態(tài)文明建設(shè)方面的利弊。如東臺(tái)條子泥一期工程項(xiàng)目已圍墾利用濕地，是東亞—澳大利西亞候鳥(niǎo)遷徙線上重要的停歇地之一，鸻鷸類數(shù)量和種類較多，同時(shí)也是黑嘴鷗以及雁鴨類等濕地鳥(niǎo)類的重要越冬地，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行再評(píng)估，全面檢查區(qū)域內(nèi)按國(guó)務(wù)院不少于20%的生態(tài)用地落實(shí)情況以及落實(shí)地點(diǎn)是否合理，對(duì)濕地生態(tài)影響是否可以彌補(bǔ)和恢復(fù)，評(píng)估發(fā)現(xiàn)對(duì)濕地影響較大的工程，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整和實(shí)施濕地修復(fù)措施。

《黃海濕地條例》作為地方濕地立法的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)遵循地方立法的基本要求，在執(zhí)行上位法《江蘇省濕地保護(hù)條例》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等法規(guī)、規(guī)章的前提下，體現(xiàn)出一定的地方特色和制度創(chuàng)新，更好地推進(jìn)黃海濕地保護(hù)。