中國(guó)食品安全檢查員監(jiān)管制度構(gòu)建探索

李 波，李 雪，劉師卜，肖平輝，宋元德，侯田田

（1.中國(guó)食品藥品檢定研究院，北京 100050；2.北京市豐臺(tái)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局，北京 100070；3.廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006；4.中國(guó)食品發(fā)酵工業(yè)研究院有限公司，北京 100015）

食品是重大的民生問題，受到黨和國(guó)家高度重視，尤其是三聚氰胺奶粉、地溝油、天津假冒調(diào)味料等事件[1-2]的發(fā)生，不僅事關(guān)公眾對(duì)食品安全和品質(zhì)的信任，更是對(duì)監(jiān)管能力的重大考驗(yàn)。當(dāng)前的部分食品違法行為都具有行為隱蔽、制假售假專業(yè)性強(qiáng)、發(fā)現(xiàn)識(shí)別難度大等特點(diǎn)，單靠常規(guī)的日常監(jiān)管、形式檢查、程序?qū)徍说葌鹘y(tǒng)方式，不易發(fā)現(xiàn)潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)及違法行為。因此，如何借鑒世界各國(guó)食品安全專業(yè)化監(jiān)管領(lǐng)域的有益經(jīng)驗(yàn)、全面提升食品安全專業(yè)化監(jiān)管水平以應(yīng)對(duì)當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，是我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域亟待解決的重要課題。

1 國(guó)際專業(yè)化食品檢查員監(jiān)管制度借鑒

食品檢查員制度是西方發(fā)達(dá)國(guó)家施行已久的一項(xiàng)專業(yè)化監(jiān)管制度，20世紀(jì)80年代在英國(guó)出現(xiàn)的瘋牛病[3]，對(duì)促進(jìn)西方發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全專業(yè)化監(jiān)管制度的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用。現(xiàn)代食品專業(yè)化監(jiān)管制度的制定和實(shí)施在發(fā)現(xiàn)食品安全隱患、保障食品安全等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，對(duì)我國(guó)食品安全專業(yè)化監(jiān)管制度的建設(shè)具有重要的借鑒意義。

1.1 食品檢查員的法律法規(guī)

從法律制度層面而言，美國(guó)、加拿大、歐盟、英國(guó)等國(guó)家和地區(qū)都對(duì)食品檢查員有明確的規(guī)定。美國(guó)《食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）食品安全現(xiàn)代化法案》第201、306節(jié)規(guī)定美國(guó)國(guó)內(nèi)食品、進(jìn)口食品的設(shè)施及食品加工的各個(gè)環(huán)節(jié)都要接受監(jiān)督和檢查，未通過食品檢查員檢查的食品不能進(jìn)口至美國(guó)；第209節(jié)規(guī)定需對(duì)參與食品檢查等工作的人員進(jìn)行充分培訓(xùn)[4]?！都幽么蟀踩称贩ò浮返?3條規(guī)定食品檢查員需要獲得加拿大食品檢驗(yàn)局局長(zhǎng)或者加拿大邊境服務(wù)局局長(zhǎng)簽發(fā)的證書用以證明檢查員的資質(zhì)，以便進(jìn)入法案中規(guī)定的場(chǎng)所開展檢查工作，必要時(shí)需向被檢查者出示證明文件[5]。歐盟（EC）第854/2004號(hào)條例規(guī)定了歐盟對(duì)供人類食用的動(dòng)物源性食品的官方監(jiān)管流程，包括對(duì)準(zhǔn)入企業(yè)檢查的頻率、檢查人員及其專業(yè)資質(zhì)等[6-7]。日本《屠宰場(chǎng)法》第15條規(guī)定屠宰場(chǎng)的檢查員由都道府縣知事從都道府的職員中任命，檢查員的資格及標(biāo)準(zhǔn)由政府令制定[8]。韓國(guó)《食品衛(wèi)生法》第32條規(guī)定在食品醫(yī)藥安全廳、特別市等地設(shè)置食品衛(wèi)生監(jiān)督員，其資格、任命、職務(wù)范圍等由總統(tǒng)令規(guī)定[9]。

雖然不同國(guó)家和地區(qū)關(guān)注食品安全的重點(diǎn)有所不同，但通過職業(yè)化的食品檢查員來實(shí)施專業(yè)化的監(jiān)管和檢查思路是相似的，這對(duì)我國(guó)構(gòu)建專業(yè)化的食品安全檢查員監(jiān)管制度具有重要的借鑒意義。

1.2 食品檢查員的資質(zhì)和培訓(xùn)

食品檢查員的制度規(guī)定是檢查工作開展的法律依據(jù)和前提，但食品檢查員的資質(zhì)和能力是確保檢查員履職、盡責(zé)的根本保障。為了達(dá)到該目標(biāo)，各國(guó)都對(duì)食品檢查員的培訓(xùn)和資質(zhì)有著明確的要求。

《加拿大食品檢驗(yàn)局法案》第13條規(guī)定了針對(duì)檢驗(yàn)局的工作職責(zé)，由檢驗(yàn)局局長(zhǎng)設(shè)定檢查人員應(yīng)當(dāng)具備的資質(zhì)和條件，由檢驗(yàn)局長(zhǎng)任命或委派檢查員、分析師、獸醫(yī)檢查員等[10]。加拿大食品檢查員在任職前需要參加一項(xiàng)為期6 周的培訓(xùn)，以打造一支高水平的檢查員隊(duì)伍，構(gòu)建統(tǒng)一強(qiáng)大的檢查網(wǎng)絡(luò)，使其檢查更精準(zhǔn)有效[11]。美國(guó)食品企業(yè)檢查員不僅需要掌握食品檢驗(yàn)知識(shí)，還需要熟悉食品安全法律知識(shí)，具備專業(yè)學(xué)歷背景和一定年限的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，還需要通過美國(guó)FDA法規(guī)事務(wù)辦公室（Office of Regulatory Affairs，ORA）負(fù)責(zé)檢查員的資質(zhì)認(rèn)證[12-14]。歐盟條例及各國(guó)法規(guī)對(duì)官方獸醫(yī)等食品檢查員的要求和資質(zhì)做出了規(guī)定，通常需由受過專門教育和/或培訓(xùn)的有經(jīng)驗(yàn)的專職檢查員承擔(dān)相應(yīng)檢查工作，除具有相關(guān)的專業(yè)背景外，掌握一定的食品安全法律法規(guī)和一定年限的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)都是任職的必備條件[7]。英國(guó)有6 所大學(xué)可以培養(yǎng)食品檢查員，檢查員需具備本科學(xué)歷，并通過一年的檢查員實(shí)習(xí)，畢業(yè)時(shí)需通過認(rèn)證機(jī)構(gòu)的考核認(rèn)證，上崗后每年還要參加不少于30 h的再培訓(xùn)[15]。

由于食品檢查是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的職業(yè)，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和公眾健康都將產(chǎn)生重大影響，從不同國(guó)家地區(qū)對(duì)食品檢查員的資質(zhì)條件和培訓(xùn)要求來看，專業(yè)背景強(qiáng)、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富、綜合素質(zhì)高、持續(xù)的教育培訓(xùn)缺一不可。

1.3 食品檢查的主要內(nèi)容

明確食品檢查的主要內(nèi)容是食品檢查員制度的核心要素，也是食品安全和質(zhì)量得到有效保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歐盟（EC）第882/2004號(hào)條例規(guī)定，需根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制的需要，對(duì)食品企業(yè)生產(chǎn)、加工和銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查。檢查的內(nèi)容涉及企業(yè)內(nèi)部書面文件審查、危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（hazard analysis critical control point，HACCP）體系檢查、可追溯性檢查、儀器設(shè)備運(yùn)行狀況檢查、抽樣檢驗(yàn)、標(biāo)簽標(biāo)識(shí)審查等各個(gè)方面。檢查員在合理的時(shí)間內(nèi)無需許可即可進(jìn)入企業(yè)檢查，企業(yè)必須向檢查員開放企業(yè)內(nèi)所有場(chǎng)所并提供信息，包括查閱企業(yè)的IT系統(tǒng)和數(shù)據(jù)。檢查員根據(jù)實(shí)際檢查情況形成檢查報(bào)告[7]。《加拿大安全食品法案》第24條對(duì)食品檢查員賦予了很大的自主檢查權(quán)限，檢查的內(nèi)容包括抽樣檢驗(yàn)、查閱復(fù)制文件數(shù)據(jù)、拍照取證、打開檢查任何容器和包裝、責(zé)令企業(yè)封存受檢查的物品等，可以根據(jù)法規(guī)規(guī)定進(jìn)入私人場(chǎng)所進(jìn)行檢查。企業(yè)需向檢查員提供必要的協(xié)助以滿足檢查的需求[5]。美國(guó)FDA檢查員對(duì)企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)檢查的重點(diǎn)包括：原材料的質(zhì)控及溯源記錄、工藝驗(yàn)證的檢查、生產(chǎn)過程的檢查、生產(chǎn)記錄的檢查、抽樣檢測(cè)、嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)食品扣押等[12-14]。日本屠宰場(chǎng)檢查員可進(jìn)入屠宰業(yè)者的事務(wù)所、倉(cāng)庫(kù)以及其他設(shè)施，開展食用動(dòng)物的活體檢查、分割前檢查、分割后檢查，并檢查設(shè)備、賬簿、文書等，有權(quán)要求屠宰場(chǎng)的管理者、屠宰業(yè)者等有關(guān)人員提交相關(guān)報(bào)告[8]。一項(xiàng)針對(duì)肯尼亞西部屠宰場(chǎng)設(shè)施、衛(wèi)生條件和可能對(duì)員工造成職業(yè)危害的調(diào)查研究顯示：肉類檢查員檢查了90%的屠宰場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)9%的屠宰場(chǎng)屠宰了患病動(dòng)物，約53%的員工穿防護(hù)服，約49%的員工穿膠靴；員工對(duì)人畜共患病的了解很少，只有31%的工人知道疾病可以通過動(dòng)物傳播。研究指出肯尼亞西部屠宰場(chǎng)目前的工作條件不符合《肯尼亞肉類控制法》的基本要求，報(bào)告建議屠宰場(chǎng)要改進(jìn)設(shè)施設(shè)備和操作要求，強(qiáng)化員工的教育培訓(xùn)，以改善工人的安全，減少食品污染的風(fēng)險(xiǎn)[16]。世界各國(guó)的法律法規(guī)和食品安全檢查實(shí)踐的目的都在于通過食品安全檢查確保食品的安全和品質(zhì)以及從業(yè)人員的健康。

總之，針對(duì)食品企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)檢查的內(nèi)容，均包括了原材料、生產(chǎn)過程、設(shè)施設(shè)備、生產(chǎn)記錄文件等整個(gè)生產(chǎn)過程的全面檢查，檢查員具有很大的自主權(quán)以確保檢查過程的完整權(quán)威。對(duì)我國(guó)而言，應(yīng)充分借鑒和吸納其他國(guó)家在食品檢查重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容方面的有益經(jīng)驗(yàn)，可以使我們少走彎路，提高檢查的效率，及時(shí)規(guī)避食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 食品檢查員的監(jiān)管

食品檢查員在食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中扮演著至關(guān)重要的作用，也具有很大權(quán)威性和自主權(quán)。那么，如何對(duì)食品檢查員的履職情況進(jìn)行有效的考核、約束和監(jiān)管，避免履職偏差可能對(duì)企業(yè)產(chǎn)生的不良影響，這也是確保該制度得以有效運(yùn)行的核心要素。

歐盟對(duì)食品檢查員的監(jiān)管和考核首先關(guān)注檢查員的行為是否符合法定職責(zé)、是否遵守官方指導(dǎo)程序、檢查人員是否具有獨(dú)立性并不存在利益沖突，即首先保證程序上的合規(guī)性；其次對(duì)檢查員是否定期參加培訓(xùn)、是否了解法律規(guī)定、是否具備足夠的專業(yè)判斷力以及檢查員的工作文書質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行審核，以確保檢查員履職的合規(guī)、有效[7]。美國(guó)州政府主要通過3 種方式對(duì)檢查員的履職行為進(jìn)行監(jiān)管審核，第一種是通過實(shí)地檢查審核，委派監(jiān)督檢查員、高級(jí)檢查員等實(shí)施實(shí)地檢查審核，以確保檢查員的檢查過程符合既定的政策和程序；第二種是對(duì)檢查員的檢查報(bào)告定期進(jìn)行審核，以確保檢查結(jié)果及匯報(bào)程序合法合規(guī)；第三種是對(duì)樣品的檢查報(bào)告定期進(jìn)行審核，以驗(yàn)證樣品的采集、檢查及提交符合規(guī)定[13]。

1.5 國(guó)際專業(yè)化食品檢查員制度形成剖析

歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟、專業(yè)的食品檢查員制度建設(shè)并不是一蹴而就，而是經(jīng)歷了眾多的磨煉逐步達(dá)成的。專業(yè)化食品檢查員制度的逐步完善就是西方現(xiàn)代食品工業(yè)發(fā)展歷程的一個(gè)縮影。在以初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品作為主要食品的階段，食品安全主要是防止食品的腐爛、霉變、污染等，食品安全檢查主要靠肉眼和經(jīng)驗(yàn)等予以鑒別。隨著西方食用農(nóng)產(chǎn)品、畜牧養(yǎng)殖業(yè)的集約化，食品加工工業(yè)的規(guī)?；⒆詣?dòng)化進(jìn)程加速，食品原料及產(chǎn)品的生產(chǎn)速度、效率、供應(yīng)量大幅提升，生產(chǎn)周期日益縮短；但與此同時(shí)，也帶來了潛在的食品安全隱患。

1985年英國(guó)“瘋牛病”的爆發(fā)、1999年比利時(shí)“二噁英食品污染事件”就是現(xiàn)代食品生產(chǎn)、加工方式風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)，也是西方專業(yè)化食品安全檢查員制度建設(shè)的關(guān)鍵“助推劑”。西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過對(duì)食品種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工等方式的反思，深刻體會(huì)到光靠以前傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，已經(jīng)無法發(fā)現(xiàn)其中潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)FDA采用食品管理人員培訓(xùn)認(rèn)證的方式強(qiáng)化食品安全管理，這對(duì)減少食品企業(yè)發(fā)生與食源性疾病風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的違規(guī)行為非常有效。有認(rèn)證食品管理人員的餐廳，很少發(fā)現(xiàn)不遵從降低沙門氏菌污染的操作程序[17]。但研究也表明，這種內(nèi)部管理的有效性與是否采用第三方食品檢查員對(duì)食品安全進(jìn)行審計(jì)和檢查也有著密切的關(guān)系[18]。芬蘭一項(xiàng)針對(duì)乳制品、水產(chǎn)品和肉制品食品企業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)地方政府食品監(jiān)管效果評(píng)價(jià)的調(diào)查表明，食品企業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)與其合作的食品檢查員的評(píng)價(jià)越好，他們對(duì)地方政府食品監(jiān)管的質(zhì)量、一致性和效益的評(píng)價(jià)也就越高[19]。因此，外部獨(dú)立第三方食品檢查員的審計(jì)和檢查對(duì)促進(jìn)食品安全具有非常重要的意義。瘋牛病中的“朊病毒”、比利時(shí)食品安全事件中的“二噁英”都是經(jīng)過反復(fù)的科學(xué)研究和食品生產(chǎn)鏈條溯源才發(fā)現(xiàn)最終的原因[3,20]。隨著食品工業(yè)化進(jìn)程的加速，分工日漸精細(xì)，從食品原料的種植養(yǎng)殖，到初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品粗加工、終產(chǎn)品的精加工等從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈，涉及的專業(yè)領(lǐng)域紛繁復(fù)雜，某一個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)人才很難兼顧整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈，因此，需將農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)、食品加工業(yè)等各領(lǐng)域的專業(yè)人才納入食品安全檢查員隊(duì)伍，才能充分履行食品檢查的職責(zé)[21-23]。經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐，西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐步形成了門類齊全、監(jiān)管制度較為完善的專業(yè)化的食品檢查員制度。

2 中國(guó)食品安全檢查員制度探索

針對(duì)當(dāng)代中國(guó)食品安全監(jiān)管工作面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何提升食品安全監(jiān)管人員的專業(yè)化水平，增強(qiáng)監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)食品風(fēng)險(xiǎn)的能力和水平，防患于未然，以滿足未來保障食品安全的需要，是食品安全監(jiān)管需要優(yōu)先考慮的問題。為此，中央和地方政府提出了明確的要求，黑龍江、云南、河北、河南等地均進(jìn)行了有益的探索[24-29]。國(guó)務(wù)院辦公廳在《2015年食品安全重點(diǎn)工作安排》中明確提出：“探索建立食品檢查員制度，加大企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查和現(xiàn)場(chǎng)行政處罰力度”。2015年1月，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局副局長(zhǎng)滕佳材在全國(guó)食品生產(chǎn)監(jiān)督工作會(huì)上明確提出：“在著力抓好現(xiàn)有食品生產(chǎn)加工企業(yè)監(jiān)督檢查規(guī)定落實(shí)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)過去食品安全生產(chǎn)監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)，充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有效方法，建立實(shí)施食品安全檢查員制度”。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)各地食品監(jiān)管部門積極探索建立食品安全檢查員制度，以應(yīng)用于日常的食品安全檢查和監(jiān)管。2015年7月19日黑龍江省出臺(tái)《黑龍江省乳制品質(zhì)量安全檢查員管理規(guī)定（試行）》；2015年7月22日云南省出臺(tái)《云南省食品生產(chǎn)監(jiān)督檢查員管理辦法》；2016年石家莊市先后出臺(tái)《石家莊市食品安全職業(yè)檢查員管理規(guī)定》、《石家莊市食品安全職業(yè)檢查員隊(duì)伍建設(shè)整體規(guī)劃》、《石家莊市食品安全職業(yè)檢查員隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施方案》等系列文件。這些有益的探索對(duì)食品安全檢查員的制度建設(shè)產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。2017年8月，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局在世界貿(mào)易組織發(fā)布的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例（修訂草案）》征求意見稿[30]第65條規(guī)定：“國(guó)家建立食品安全檢查員制度，建立職業(yè)化檢查員隊(duì)伍”。這是迄今為止我國(guó)明確提出構(gòu)建食品安全檢查員法律制度的立法建議，是食品安全專業(yè)化監(jiān)管制度建設(shè)的法律基石，對(duì)培養(yǎng)食品安全專業(yè)化檢查員隊(duì)伍、建立食品安全專業(yè)化監(jiān)管制度，具有非常重大的意義。2018年1月16日，廣東省食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《廣東省食品藥品職業(yè)化檢查員管理辦法》，同時(shí)公布了相關(guān)考評(píng)辦法和培訓(xùn)制度，并發(fā)布加快實(shí)施推進(jìn)廣東省食品藥品職業(yè)化檢查員隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施意見的通知[31-32]，表明我國(guó)的食品檢查員制度正向規(guī)范化、職業(yè)化逐步邁進(jìn)。2019年3月26日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例（草案）》[33]，標(biāo)志著我國(guó)專業(yè)化食品安全檢查員監(jiān)管制度又向前邁出堅(jiān)實(shí)的一步。

3 中國(guó)食品安全檢查員制度建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

3.1 法律制度亟待構(gòu)建完善

關(guān)于食品安全檢查員法律制度的建設(shè)，無論是從國(guó)家還是地方政府的層面，都給予了高度的重視，并進(jìn)行了深入的探索?！耙婪ㄖ螄?guó)、依法行政”是政府履行監(jiān)管職責(zé)的基本要求，隨著國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例（草案）》，關(guān)于食品安全檢查員的法律制度建設(shè)將逐步得到有效落實(shí)，地方政府建立食品安全專業(yè)化檢查隊(duì)伍將有據(jù)可依。盡管從草案通過到食品安全法實(shí)施條例的正式出臺(tái)還需要細(xì)致的研究論證，但加快推動(dòng)食品安全檢查員法律制度的出臺(tái)，從法律層面給予食品安全檢查員以合法地位，對(duì)食品安全專業(yè)化監(jiān)管制度的建設(shè)具有極強(qiáng)的導(dǎo)向性，也是食品專業(yè)化監(jiān)管制度能夠真正落地實(shí)施最為重要的法律保障。

3.2 專業(yè)化監(jiān)管人才隊(duì)伍嚴(yán)重不足

截至2017年11月底，我國(guó)共發(fā)放食品生產(chǎn)許可證15.9萬 張、食品添加劑生產(chǎn)許可證3 695 張、保健食品生產(chǎn)許可證2 317 張、食品經(jīng)營(yíng)許可證1 284.3萬 張，約1 300萬 家企業(yè)獲得食品、保健食品、食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可，90余萬家企業(yè)獲得藥品醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可[34]，但食品監(jiān)管系統(tǒng)具備資質(zhì)的現(xiàn)場(chǎng)檢查人員嚴(yán)重不足，通過考核認(rèn)定的藥品醫(yī)療器械專職檢查員不到1 200 人，食品專職檢查員尚處于探索階段。針對(duì)龐大的食品專業(yè)化檢查的工作需求，具備資質(zhì)的專業(yè)化監(jiān)管人才隊(duì)伍嚴(yán)重不足，完全無法滿足當(dāng)前的工作需要。

3.3 專業(yè)化監(jiān)管配套制度有待建立

由于食品安全檢查員在我國(guó)是一項(xiàng)新制度，除了食品安全檢查員的法律制度亟待完善以外，與食品安全檢查員配套的制度設(shè)計(jì)更幾乎全是空白，包括食品檢查員的資質(zhì)條件、培訓(xùn)考核、職稱晉升、薪酬待遇、監(jiān)督管理等均有待建立。完善的制度才能吸引高水平的專業(yè)技術(shù)人才穩(wěn)定地從事食品專業(yè)檢查工作，才能推動(dòng)食品安全專業(yè)化監(jiān)管制度的有序建立。

4 關(guān)于建立中國(guó)食品安全專業(yè)化檢查員制度的思考

在我國(guó)長(zhǎng)期的食品、保健食品許可檢查、藥品良好操作規(guī)范（good manufacturing practice，GMP）認(rèn)證等監(jiān)管實(shí)踐中，各地監(jiān)管部門已初步建立了具有一定經(jīng)驗(yàn)的食品、藥品審查專家隊(duì)伍，這是我國(guó)食品、藥品安全專業(yè)化監(jiān)管的雛形[35-37]，尤其是近年來藥品的GMP檢查員制度建設(shè)發(fā)展迅猛，各地積極探索建立標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)體系、檢查員分級(jí)管理等制度[38-39]。盡管食品、藥品在專業(yè)屬性構(gòu)成、專業(yè)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面存在很大的差異，但對(duì)食品安全專業(yè)化檢查員制度建設(shè)而言，藥品的寶貴經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)吸納。另外，新時(shí)代食品專業(yè)化監(jiān)管制度的建立對(duì)專業(yè)化檢查員隊(duì)伍提出了更高的要求，既需要具備一定的法律法規(guī)知識(shí)，更需要專業(yè)技術(shù)過硬、現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)和解決問題的突出能力。因此，如何達(dá)到這個(gè)目標(biāo)是我們需要深入思考的關(guān)鍵問題。

4.1 加快推動(dòng)和完善食品安全檢查員法律制度

《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例（修訂草案）》提出構(gòu)建食品安全檢查員制度的立法建議，是黨和國(guó)家關(guān)于建立食品安全專業(yè)化監(jiān)管制度的重大頂層設(shè)計(jì)，對(duì)食品安全監(jiān)管制度的完善具有重要的指導(dǎo)意義。在法律制度構(gòu)建過程中，應(yīng)充分借鑒不同國(guó)家和地區(qū)在食品檢查員的制度設(shè)計(jì)、人員資質(zhì)、專業(yè)培訓(xùn)、評(píng)價(jià)考核、監(jiān)督管理等領(lǐng)域的有益經(jīng)驗(yàn)，逐步建立我國(guó)食品安全檢查員相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，明確職責(zé)、細(xì)化分工、加強(qiáng)培訓(xùn)考核和監(jiān)督管理，逐步建立和完善符合我國(guó)食品安全專業(yè)化監(jiān)管實(shí)際需求的食品安全檢查員法律制度，真正做到有法可依、有規(guī)可循。

4.2 完善食品安全檢查員資質(zhì)要求

食品安全檢查員責(zé)任重大，涉及企業(yè)利益、公眾安全，因此，嚴(yán)把食品安全檢查員入門條件，是確保檢查員合法、正確履職的前提?？傮w而言，檢查員需要專業(yè)知識(shí)過硬、現(xiàn)場(chǎng)處置能力突出、法律綜合素養(yǎng)高等條件。基本的資質(zhì)條件應(yīng)當(dāng)包括：1）具有食品相關(guān)專業(yè)本科以上學(xué)歷、中級(jí)以上技術(shù)職稱；2）有5 年以上從事食品生產(chǎn)質(zhì)量管理、檢驗(yàn)檢測(cè)，或2 年以上食品現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管核查、認(rèn)證認(rèn)可等具體實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)；3）熟悉食品安全管理法律法規(guī)，掌握食品GMP、HACCP等制度；4）經(jīng)過專門的食品安全檢查員培訓(xùn)并通過考核；5）獲得食品安全監(jiān)管部門授權(quán)。

4.3 明晰食品安全檢查員職責(zé)

不同國(guó)家和地區(qū)關(guān)于食品檢查員的職責(zé)定位都是比較明確的，主要是針對(duì)企業(yè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的整個(gè)鏈條提供專業(yè)化的檢查，以確保食品安全、質(zhì)量可靠。食品安全檢查應(yīng)覆蓋食品生產(chǎn)加工的原輔料、半成品和成品、產(chǎn)品檢驗(yàn)、生產(chǎn)過程關(guān)鍵控制點(diǎn)、標(biāo)簽標(biāo)識(shí)、進(jìn)貨查驗(yàn)記錄、產(chǎn)品銷售臺(tái)賬、食品生產(chǎn)質(zhì)量安全管理體系運(yùn)行、管理制度落實(shí)等各個(gè)方面。食品安全檢查員應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度要求，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行專業(yè)檢查，必要時(shí)應(yīng)抽樣送檢，對(duì)存在的疑問進(jìn)一步核實(shí)，以確保檢查的科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確和公正，檢查完畢后應(yīng)向監(jiān)管部門提交完整的現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告。這些都是食品安全檢查員應(yīng)當(dāng)履行的基本職責(zé)。有研究認(rèn)為，為了食品安全檢查員職責(zé)的履行更加行之有效，建議食品安全現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告應(yīng)在食品監(jiān)督管理部門網(wǎng)站上公布，做到信息公開并接受公眾的監(jiān)督[40]。

4.4 加強(qiáng)食品安全檢查員的培訓(xùn)考核

不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)檢查員的資質(zhì)條件限制頗為嚴(yán)格，其中培訓(xùn)考核制度更是不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)。在FDA發(fā)布新版食品法典以指導(dǎo)餐飲企業(yè)檢查的實(shí)踐過程中，發(fā)現(xiàn)無論是食品檢查員還是餐飲從業(yè)人員，都對(duì)新的三級(jí)分級(jí)制度的理解存在一定的偏差，從而指出在檢查工作開展之前，進(jìn)行額外的培訓(xùn)是非常重要的[41]。新西蘭采用對(duì)養(yǎng)殖鹿腸系膜異常淋巴結(jié)進(jìn)行檢查，以診斷新西蘭養(yǎng)殖鹿慢性細(xì)菌性腸炎發(fā)生的狀況，從而評(píng)估2 個(gè)鹿廠4 名肉類食品檢查員對(duì)該問題的敏感性、特異性和一致性評(píng)價(jià)水平，評(píng)估結(jié)果表明肉類食品檢查員對(duì)鹿腸系膜異常淋巴結(jié)診斷的特異性較高，但敏感性較低，研究提示需要強(qiáng)化肉類食品檢查員的培訓(xùn)[42]，以確保肉類食品檢查員能夠正確履職。歐盟對(duì)畜禽的檢查非常重視，獸醫(yī)檢查員的培訓(xùn)在履職前必不可少。由于歐盟及其成員國(guó)法律法規(guī)及監(jiān)管系統(tǒng)的差異，導(dǎo)致獸醫(yī)檢查員的培訓(xùn)面臨巨大的挑戰(zhàn)，不僅要求具備很強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，還要求熟悉相應(yīng)的法律法規(guī)及其立法的變化；因此需要終身學(xué)習(xí)以保持知識(shí)的有效更新和能力的不斷提升，以應(yīng)對(duì)日益變化的檢查工作需要[43]。這主要是基于食品安全檢查員職責(zé)的履行涉及食品安全的各個(gè)層面，現(xiàn)行的教育體系下，還很難做到覆蓋各個(gè)領(lǐng)域的通識(shí)型人才的培養(yǎng)；因此，對(duì)食品安全檢查員進(jìn)行專門的培訓(xùn)就顯得非常重要。在我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系下，具備豐富專業(yè)知識(shí)的人員并不欠缺，但熟悉食品安全法律法規(guī)知識(shí)、具有豐富現(xiàn)場(chǎng)檢查經(jīng)驗(yàn)的食品安全專業(yè)人員則非常稀缺。因此，在選擇專業(yè)知識(shí)過硬人員的前提下，培訓(xùn)的重點(diǎn)首先在于如何提升檢查員法律法規(guī)等方面的綜合素養(yǎng)，以使其在履職盡責(zé)時(shí)合法合規(guī)。其次是現(xiàn)場(chǎng)檢查能力的培訓(xùn)和提升，食品安全檢查員最為關(guān)鍵的能力和職責(zé)是在檢查現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別問題、提出解決處理問題的基本意見；這種能力的培訓(xùn)既需要專業(yè)知識(shí)和基本理論的培訓(xùn)，更重要的是檢查現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐操作技能的培訓(xùn)，這才能真正提升檢查員發(fā)現(xiàn)和解決問題的能力。因此，為了提升未來食品檢查工作開展的質(zhì)量和效率，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)組織具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的食品現(xiàn)場(chǎng)檢查人員為學(xué)員開展示教培訓(xùn)，建議設(shè)定6 個(gè)月以上的現(xiàn)場(chǎng)檢查實(shí)踐操作。只有通過培訓(xùn)考核、獲得監(jiān)管部門授權(quán)的人員才能持證上崗。上崗后，每年還需要接受不少于1 周的再培訓(xùn)，每3 年需接受1 次考核，以確保知識(shí)的及時(shí)更新和對(duì)食品安全態(tài)勢(shì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展前沿最新動(dòng)態(tài)的把握。對(duì)履職優(yōu)異的檢查員給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核不合格的檢查員，應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制，確保檢查員隊(duì)伍的專業(yè)性和戰(zhàn)斗力。

4.5 分步構(gòu)建專業(yè)化食品檢查員隊(duì)伍

食品檢查員對(duì)我國(guó)來說是新鮮事物，法律法規(guī)、人才隊(duì)伍、管理制度等均有待逐步構(gòu)建和完善，目前想一步到位并不現(xiàn)實(shí)。因此，分步建立食品安全專業(yè)化監(jiān)管隊(duì)伍是符合當(dāng)前食品安全監(jiān)管實(shí)際的現(xiàn)實(shí)選擇。

第一步是借鑒既往食品藥品許可檢查和GMP認(rèn)證等監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，初步組建一支少而精的食品安全檢查員隊(duì)伍。這些檢查人員可從食品檢驗(yàn)技術(shù)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、認(rèn)證核查和科研院所等機(jī)構(gòu)選調(diào)，人員要求專業(yè)能力強(qiáng)、綜合素養(yǎng)高，能勝任食品安全現(xiàn)場(chǎng)檢查任務(wù)，主要用于應(yīng)對(duì)緊急重大的食品安全現(xiàn)場(chǎng)檢查的需要。有研究認(rèn)為，現(xiàn)階段由于各地編制非常緊張，設(shè)置專職的食品安全檢查員很難做到，專兼職相結(jié)合的崗位設(shè)置可能更為妥當(dāng)[40]。也有研究認(rèn)為食品檢查員可分為初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)或?qū)＜壹?jí)等職級(jí)，省級(jí)食品監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)組織高級(jí)以上檢查員開展食品生產(chǎn)企業(yè)檢查，市縣級(jí)食品監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)開展食品流通、餐飲企業(yè)檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)開展小作坊、小攤販、小餐飲檢查[44]。另有研究對(duì)基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的官方食品安全檢查和獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)開展的食品安全審計(jì)活動(dòng)進(jìn)行了反思，認(rèn)為二者在一定程度上存在重疊的情況，更多地借鑒和參考第三方的檢驗(yàn)數(shù)據(jù)，或許在某些情況下可以一定程度減少官方的檢查工作[45]。就我國(guó)當(dāng)前的食品安全檢查階段而言，應(yīng)當(dāng)充分借鑒和應(yīng)用審計(jì)、認(rèn)證認(rèn)可等工作開展過程中發(fā)現(xiàn)的食品安全問題及風(fēng)險(xiǎn)隱患，提升食品安全檢查的針對(duì)性，增加有因檢查，在不大幅增加官方檢查及預(yù)算的基礎(chǔ)上，提升食品安全隱患排查和問題發(fā)現(xiàn)的效率。

第二步是加強(qiáng)專識(shí)化培訓(xùn)，逐步擴(kuò)大食品檢查員隊(duì)伍。監(jiān)管部門可根據(jù)食品安全現(xiàn)場(chǎng)檢查需要，如企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)場(chǎng)日常檢查、飛行檢查、特殊食品注冊(cè)現(xiàn)場(chǎng)核查等不同監(jiān)管的需求，通過短期的專識(shí)化培訓(xùn)，逐步擴(kuò)大不同專業(yè)領(lǐng)域的食品檢查員隊(duì)伍。

第三步是建立食品安全檢查員培養(yǎng)考核的長(zhǎng)效機(jī)制，建立規(guī)?；?、專職化的食品安全檢查員培養(yǎng)體系。食品安全監(jiān)管部門教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、高等院校等可以根據(jù)食品安全檢查員的職責(zé)定位、專業(yè)知識(shí)體系架構(gòu)和食品安全監(jiān)管實(shí)際需求，探索設(shè)置食品安全檢查員專業(yè)，逐步制定和完善食品安全檢查員的培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)[22]，建立規(guī)模化、專業(yè)化的培養(yǎng)考核體系和長(zhǎng)效機(jī)制，從而為《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例（修訂草案）》提出的“國(guó)家建立食品安全檢查員制度，建立職業(yè)化檢查員隊(duì)伍”提供源源不斷的人才隊(duì)伍，確保專業(yè)化檢查員隊(duì)伍能夠落地生根、遍地開花。

4.6 注重綜合執(zhí)法改革與專業(yè)化監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

世界各國(guó)食品安全和品質(zhì)保障的經(jīng)驗(yàn)是推動(dòng)食品專業(yè)化檢查的重要依據(jù)，無論是食品原材料的種養(yǎng)殖，或是成品的生產(chǎn)、加工、銷售等各環(huán)節(jié)，均強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、職業(yè)化，其出發(fā)點(diǎn)是基于食品HACCP理念，通過對(duì)食品生產(chǎn)全鏈條的專業(yè)化檢查，確保食品風(fēng)險(xiǎn)的安全可控。我國(guó)既往的食品安全監(jiān)管體制經(jīng)過了多次的變革，從以衛(wèi)生行政部門監(jiān)管為主，到農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、食藥系統(tǒng)分段監(jiān)管與綜合協(xié)調(diào)相配合的監(jiān)管制度[46]，再到國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局綜合監(jiān)管執(zhí)法為主的新模式。我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的不斷改革完善，主要是為解決既往食品安全監(jiān)管存在多頭管理、職責(zé)不清等弊端[47]，尤其是強(qiáng)調(diào)綜合執(zhí)法的市場(chǎng)監(jiān)管模式，更是著眼于激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)和諧發(fā)展的重要舉措。不僅僅關(guān)注食品，更強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌國(guó)家商品市場(chǎng)生產(chǎn)、流通和監(jiān)管的全局。因此，將既往分屬于工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、食藥等領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了整合，在監(jiān)管執(zhí)法過程中強(qiáng)調(diào)綜合執(zhí)法改革，才能覆蓋以往分屬不同部門、不同領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)管執(zhí)法需要綜合統(tǒng)籌，但原材料的種養(yǎng)殖以及食品的注冊(cè)、生產(chǎn)、加工和現(xiàn)場(chǎng)核查等環(huán)節(jié)的危害發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)控制需要專業(yè)化、職業(yè)化。既要充分體現(xiàn)綜合執(zhí)法改革在優(yōu)化資源配置、提高執(zhí)法效率等方面的先進(jìn)性[48-49]，又要避免“多合一”后弱化食品安全監(jiān)管的職能[50-51]。因此，專業(yè)化檢查和綜合執(zhí)法改革是當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革進(jìn)程中一個(gè)硬幣的兩面，相輔相成。專業(yè)化檢查為綜合執(zhí)法提供科學(xué)證據(jù)，高效執(zhí)法為專業(yè)檢查提供法律保障，確保市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，二者和諧統(tǒng)一。隨著市場(chǎng)監(jiān)管制度改革進(jìn)程的不斷深入，綜合執(zhí)法和專業(yè)化檢查隊(duì)伍的有機(jī)融合，將是未來國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管體制改革發(fā)展的方向和歸宿。

5 結(jié) 語

為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神和新時(shí)代全面深化改革的重大舉措，2018年3月召開的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面做出重大變革，以進(jìn)一步推動(dòng)食品安全監(jiān)管治理體系的調(diào)整。將既往國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職能進(jìn)行了整合，組建了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，這對(duì)食品監(jiān)管制度的整合統(tǒng)一、監(jiān)管能力和效率的提升提供了重要的契機(jī)。因此，在食品安全監(jiān)管體制改革的重大時(shí)代背景下，加快推動(dòng)食品安全專業(yè)化監(jiān)管法律制度的建設(shè)，完善專業(yè)化監(jiān)管配套體系的構(gòu)建，逐步打造出一支專業(yè)技術(shù)精湛、綜合素質(zhì)突出的專業(yè)化食品檢查員隊(duì)伍，這對(duì)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的防控、監(jiān)管水平的提升和食品安全的長(zhǎng)治久安都具有深遠(yuǎn)的意義。