石琨

（南京森林警察學(xué)院 江蘇南京 210023）

為了維護(hù)社會(huì)秩序與公共安全，根據(jù)中共中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)的統(tǒng)一部署，各地公安機(jī)關(guān)普遍建立了社會(huì)治安防控體系，依法對(duì)違法犯罪和突發(fā)事件進(jìn)行事前防范、事中處置和事后查處。其中事中處置處于中間環(huán)節(jié)，旨在把違法犯罪和突發(fā)事件的損失及延續(xù)性危害降到最低點(diǎn)。但由于傳統(tǒng)工作模式的影響，長(zhǎng)期以來(lái)公安機(jī)關(guān)在治安防范與緊急應(yīng)對(duì)工作的銜接、協(xié)同和轉(zhuǎn)換方面，即統(tǒng)合管理機(jī)制上仍然存在需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方。根據(jù)研究團(tuán)隊(duì)的調(diào)研，結(jié)合浙江省義烏市公安局的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行初步探討。

一、治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制的意義

治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制，是指公安機(jī)關(guān)常態(tài)下的治安防范工作與應(yīng)急狀態(tài)下的緊急應(yīng)對(duì)工作之間，相互銜接、協(xié)同、配合、支撐和轉(zhuǎn)換的工作制度體系。所謂常態(tài)，是指事物持續(xù)出現(xiàn)或經(jīng)常發(fā)生的狀態(tài)，過(guò)程比較平穩(wěn)，持續(xù)時(shí)間比較長(zhǎng)。應(yīng)急狀態(tài)或者稱作非常態(tài)，是指事物不經(jīng)常出現(xiàn)或發(fā)生的狀態(tài)，突發(fā)性、緊急性較強(qiáng)，過(guò)程和結(jié)果不確定性大，持續(xù)時(shí)間相對(duì)較短[1]。就公安機(jī)關(guān)社會(huì)治安防控體系而言，日常治安行政管理、突發(fā)事件預(yù)防等工作屬于常態(tài)管理工作，處于相對(duì)平穩(wěn)的社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境下，以管控和消除發(fā)生違法犯罪和突發(fā)事件的必要條件為核心，減少其發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，維系社會(huì)治安持續(xù)穩(wěn)定。公安機(jī)關(guān)非常態(tài)緊急應(yīng)對(duì)的情況則比較復(fù)雜，由于緊急應(yīng)對(duì)事件的性質(zhì)、規(guī)模、烈度、不確定性的差異，可以分為日?！?10”接處警對(duì)一般性警情進(jìn)行的緊急處置，以及不經(jīng)常性的針對(duì)突發(fā)事件的緊急處置兩類。盡管二者在緊急應(yīng)對(duì)運(yùn)行模式、管理方式、措施手段都有較大差異，然而在實(shí)際工作中二者的區(qū)分度有時(shí)并不明顯，由于劃分標(biāo)準(zhǔn)的原因二者之間的界限是有交叉的。這種交叉是合理的，它反映了緊急處置對(duì)象復(fù)雜多樣的客觀實(shí)際，以及我們根據(jù)緊急處置對(duì)象客觀實(shí)際區(qū)別使用和調(diào)動(dòng)處置資源的制度安排。然而兩類緊急應(yīng)對(duì)工作的反向兩極則迥然不同，一端可以接近國(guó)家戒嚴(yán)法規(guī)定的緊急狀態(tài)下的應(yīng)對(duì)警務(wù)，而另一端則屬于公安機(jī)關(guān)的日常接處警勤務(wù)，近乎于常態(tài)下的常規(guī)性工作。

公安機(jī)關(guān)治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制主要包括兩個(gè)層次：一是局內(nèi)各警種、各業(yè)務(wù)部門之間涉及防范與應(yīng)急的統(tǒng)合管理機(jī)制；二是基層綜合實(shí)戰(zhàn)單位各崗位、民警工作角色涉及防范與應(yīng)急的統(tǒng)合管理機(jī)制。如果擴(kuò)展到更大范圍，則包括各公安局之間涉及防范與應(yīng)急的統(tǒng)合管理機(jī)制，以及公安機(jī)關(guān)與相關(guān)單位和社會(huì)組織之間涉及防范與應(yīng)急的統(tǒng)合管理機(jī)制等，本文不涉及擴(kuò)展問(wèn)題的討論。

研究、建立和不斷完善治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制有重要意義和價(jià)值。

（一）有利于社會(huì)治安防控體系目標(biāo)的根本實(shí)現(xiàn)，提高社會(huì)治安管控的綜合效益

以確保公共安全、提升人民群眾安全感和滿意度為目標(biāo)的社會(huì)治安防控體系，是公安機(jī)關(guān)從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定需要出發(fā)，充分發(fā)揮職能作用，運(yùn)用各種手段科學(xué)整合現(xiàn)有警力和社會(huì)資源，把打擊、防范、管理、控制、建設(shè)等多種措施有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、整體聯(lián)動(dòng)，對(duì)社會(huì)治安實(shí)施全方位動(dòng)態(tài)防控的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

從本質(zhì)上看，社會(huì)治安防控體系能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，能否取得最佳的綜合效益，關(guān)鍵取決于兩個(gè)方面：一是公安機(jī)關(guān)各職能部門和警種能不能履職到位，有效完成各自的職能任務(wù)；二是各職能部門和警種能不能實(shí)現(xiàn)密切協(xié)作，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)。前一個(gè)問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)職能部門和警種履職盡責(zé)的“加法”，獲得既定效能的實(shí)現(xiàn)；而后者則是實(shí)現(xiàn)職能部門和警種履職盡責(zé)的“乘法”，獲得既定效能的擴(kuò)大和倍增。也就是說(shuō)，社會(huì)治安防控體系不僅要實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)警力資源的統(tǒng)一、系統(tǒng)使用，充分發(fā)揮每個(gè)子系統(tǒng)的獨(dú)特作用，而且要通過(guò)建立和運(yùn)行科學(xué)有效的機(jī)制，使各個(gè)子系統(tǒng)之間有效地交叉互補(bǔ)、無(wú)縫銜接，從而形成整體效益的擴(kuò)增，特別是工作交界面警力更加強(qiáng)化、更有優(yōu)勢(shì)，而非弱化和弱勢(shì)。所以，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)社會(huì)治安防控體系建設(shè)要“以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力”[2]，就是根據(jù)社會(huì)管理的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為有效解決社會(huì)治安防控體系建設(shè)關(guān)鍵問(wèn)題而明確提出的具體要求。即只有解決好體制和機(jī)制問(wèn)題，才能優(yōu)化警力配置，協(xié)同警務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)其“系統(tǒng)性防控”功能，真正形成“點(diǎn)線面結(jié)合、網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、打防管控結(jié)合的立體化社會(huì)治安防控體系”[2]。

（二）有利于加強(qiáng)警隊(duì)的社會(huì)治安防控能力建設(shè)，促進(jìn)公安隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高

公安隊(duì)伍的整體素質(zhì)是公安工作的前提和基礎(chǔ)?；仡櫄v史，公安隊(duì)伍建設(shè)歷程可謂歷盡坎坷與艱辛。經(jīng)過(guò)血雨腥風(fēng)的歲月洗禮，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放后30多年來(lái)的建設(shè)，公安隊(duì)伍的整體素質(zhì)有了較大提升，特別是文化素質(zhì)、法律素質(zhì)和科技素質(zhì)較為明顯。然而，相比之下業(yè)務(wù)素質(zhì)、協(xié)同配合等方面的改善并不盡如人意。例如許多治安民警，特別是公安派出所民警，不會(huì)現(xiàn)場(chǎng)勘查、不會(huì)使用滅火器、不會(huì)心肺復(fù)蘇、不會(huì)使用設(shè)備識(shí)別危險(xiǎn)、不會(huì)使用防毒面具；許多辦案民警不懂社會(huì)治理管理、不懂安全防范業(yè)務(wù)、不懂安防技術(shù)與工程、不會(huì)安全檢查、不會(huì)研判警情、不會(huì)調(diào)解糾紛、不會(huì)群眾工作，等等。雖然我們不能苛求每個(gè)民警成為全能型民警，但是，由于公安工作的預(yù)防和處置對(duì)象是完整的事件和行為過(guò)程，包括事前、事中和事后三個(gè)階段，一名民警特別是實(shí)戰(zhàn)一線的民警，如果只懂只會(huì)其中一段而不懂不會(huì)其他，顯然是難以勝任的，即使以片段能力應(yīng)對(duì)片段過(guò)程，也很難把工作做好。

可以看出，警隊(duì)業(yè)務(wù)能力的強(qiáng)弱，不僅表現(xiàn)在有自己的特長(zhǎng)和強(qiáng)項(xiàng)，還體現(xiàn)在具備防、控、打的基本能力和其他業(yè)務(wù)能力上。特別是身處一線的基層派出所和各種專業(yè)隊(duì)伍，應(yīng)該是警隊(duì)能力建設(shè)的重心所在。盡管各地公安機(jī)關(guān)有各種各樣職責(zé)任務(wù)劃分，但是就整體戰(zhàn)斗力和非常規(guī)緊急情況下互補(bǔ)性要求而言，警隊(duì)沒(méi)有較全面的業(yè)務(wù)基本能力，就存在出現(xiàn)“短板”和“缺位”的重大風(fēng)險(xiǎn)和隱患。加強(qiáng)治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制的建設(shè)，必然會(huì)帶動(dòng)基層警隊(duì)的專業(yè)能力建設(shè)，促進(jìn)公安隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。

二、治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制存在的問(wèn)題與原因

（一）治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制存在的主要問(wèn)題

1.各警種、業(yè)務(wù)部門雖然職能明確，但在非常規(guī)狀態(tài)緊急應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，相互銜接、補(bǔ)位、轉(zhuǎn)換機(jī)制普遍不夠健全，容易形成局部缺位和短板。2008年6月28日發(fā)生的貴州省甕安縣群體事件，定性為“因非正常死亡事件（女中學(xué)生李樹(shù)芬跳河自殺）前期處置不當(dāng)，引發(fā)矛盾沖突，后演變?yōu)閲?yán)重打砸搶燒的大規(guī)模群體性事件”[3]。就事件全過(guò)程來(lái)看，事件前因后果在公共場(chǎng)所歷時(shí)10天，“經(jīng)歷了萌芽—醞釀—發(fā)生—發(fā)展—惡化—結(jié)束的過(guò)程”[3]。研究總結(jié)各階段屬于公安機(jī)關(guān)法定職責(zé)的具體工作環(huán)節(jié)，實(shí)際上只要在前四個(gè)階段公安機(jī)關(guān)把化解矛盾、犯罪預(yù)防和前期處置工作做到位，特別是各職能部門、派出所相互配合正確履行公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，完全能夠防止和制止惡性群體事件的發(fā)生。因此，雖然發(fā)生甕安事件的社會(huì)深層原因很多很復(fù)雜，但是，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門缺乏風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)、預(yù)防與應(yīng)急銜接配合機(jī)制缺失或者失靈，未能盡責(zé)履職嚴(yán)密控制事態(tài)惡化也是其中主要原因之一。由此可見(jiàn)，就公安機(jī)關(guān)整體系統(tǒng)而言，在常態(tài)防范與非常態(tài)處置轉(zhuǎn)換交替過(guò)程中，無(wú)論哪一方出問(wèn)題，都會(huì)形成影響全局的短板；在危險(xiǎn)緊迫、時(shí)間緊急、資源困難的非常態(tài)下，如果治安防范與緊急應(yīng)對(duì)職能部門之間缺乏有效的銜接轉(zhuǎn)換機(jī)制，不能及時(shí)形成有效的補(bǔ)位，就會(huì)形成缺位，導(dǎo)致系統(tǒng)管理失效，整體目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)我們的調(diào)研，各地公安機(jī)關(guān)這方面存在問(wèn)題并不是個(gè)別現(xiàn)象。

2.基層實(shí)戰(zhàn)單位民警崗位職責(zé)雖然明確，但在非常規(guī)緊急情勢(shì)下，工作角色轉(zhuǎn)換、補(bǔ)位機(jī)制普遍不夠健全，日常治安防范的信息、方法和技術(shù)等資源與緊急應(yīng)對(duì)需求難以對(duì)接，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力不強(qiáng)?；鶎訉?shí)戰(zhàn)單位特別是公安派出所，不僅是社會(huì)治安防范工作的主力，也應(yīng)該是社會(huì)治安緊急應(yīng)對(duì)工作的主力。一直以來(lái)，雖然城鎮(zhèn)政府和公安機(jī)關(guān)都建立了消防救援、防暴特警、安檢排爆等具有應(yīng)急反應(yīng)功能的專業(yè)隊(duì)伍，并發(fā)揮了重要作用。然而，就緊急應(yīng)對(duì)工作的特點(diǎn)來(lái)看，在現(xiàn)場(chǎng)先期處置這一事關(guān)成敗的重要環(huán)節(jié)，核心要素是開(kāi)始實(shí)施有效處置的時(shí)間，而不是通常意義上到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)所用的時(shí)間。按照屬地責(zé)任管理原則，公安機(jī)關(guān)各派出所的民警遍布社會(huì)各個(gè)轄區(qū)，第一時(shí)間到達(dá)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)的概率最大，因而第一時(shí)間把突發(fā)事件解決在萌芽、初始狀態(tài)的概率也最大。然而，目前派出所民警第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，運(yùn)用科技方法、使用技術(shù)裝備，及時(shí)、科學(xué)地排除危險(xiǎn)、化險(xiǎn)為夷的卻屈指可數(shù)。還出現(xiàn)過(guò)民警到達(dá)化學(xué)危險(xiǎn)品泄露現(xiàn)場(chǎng)不懂防護(hù)措施、溺水現(xiàn)場(chǎng)不會(huì)游泳、火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)不會(huì)使用滅火器、救援現(xiàn)場(chǎng)不會(huì)心肺復(fù)蘇術(shù)等情況。目前，多數(shù)突發(fā)事件的應(yīng)急處置都依賴于專業(yè)隊(duì)伍，基層綜合實(shí)戰(zhàn)單位這方面的建設(shè)明顯薄弱，業(yè)務(wù)不精、技術(shù)落后、裝備缺乏，在現(xiàn)場(chǎng)往往只能起維持秩序的作用。實(shí)際上，安全防范、應(yīng)急準(zhǔn)備和緊急處置應(yīng)該是基層綜合實(shí)戰(zhàn)單位的基本業(yè)務(wù)，也是每一個(gè)民警應(yīng)具備的基本業(yè)務(wù)能力。基層應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)速度慢了、處置水平低了，會(huì)使公安機(jī)關(guān)整體應(yīng)對(duì)水平大打折扣。上層專業(yè)隊(duì)伍水平再高、裝備再先進(jìn)，也無(wú)法解決整體水平的提升問(wèn)題。

上述兩個(gè)方面存在的問(wèn)題，實(shí)際上是治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制系統(tǒng)深層次矛盾的反映。即在統(tǒng)合管理機(jī)制的設(shè)計(jì)理念、制度結(jié)構(gòu)、主體職權(quán)、協(xié)調(diào)運(yùn)行、督導(dǎo)反饋、資源保障等各個(gè)環(huán)節(jié)上，還沒(méi)有形成與實(shí)踐需求相適應(yīng)的系統(tǒng)、科學(xué)體系。管理主體方面，治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制的實(shí)施者，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從單一類型管理向綜合型管理轉(zhuǎn)變，從危機(jī)經(jīng)驗(yàn)型管理向風(fēng)險(xiǎn)全過(guò)程管理轉(zhuǎn)變，由單一主體疊加型向多主體交叉互補(bǔ)聯(lián)合型轉(zhuǎn)變；管理運(yùn)行方面，治安防范要延伸到緊急應(yīng)對(duì)領(lǐng)域，緊急應(yīng)對(duì)要以治安防范和充分的應(yīng)急準(zhǔn)備為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)二者交叉互補(bǔ)、有效“無(wú)縫”銜接，而不是簡(jiǎn)單疊加。管理保障方面，要將平日的宣傳教育、監(jiān)督管理、預(yù)案演練、安全防護(hù)、技術(shù)普及、裝備使用融為一體，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理全過(guò)程系統(tǒng)性的科學(xué)保障。

（二）治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制存在問(wèn)題的主要原因

機(jī)制問(wèn)題產(chǎn)生的原因固然很復(fù)雜，但最主要的，還是機(jī)制頂層設(shè)計(jì)所依據(jù)的理念、理論和政策，與警務(wù)工作現(xiàn)實(shí)情況和所需要解決的問(wèn)題之間存在著一定的矛盾。有些矛盾存在于統(tǒng)合管理機(jī)制本身的設(shè)計(jì)過(guò)程中，有些則存在于統(tǒng)合管理機(jī)制以外的相關(guān)機(jī)制和固有的體制中。

1.公安隊(duì)伍專業(yè)化分工過(guò)細(xì)與警務(wù)工作綜合性需求之間的矛盾。警務(wù)工作的形成有其客觀性和邏輯性基礎(chǔ)，主要是圍繞工作對(duì)象及其特點(diǎn)和所要達(dá)成的工作目標(biāo)形成的系統(tǒng)，在時(shí)間、空間、過(guò)程、行動(dòng)和信息等資源上具有緊密的關(guān)聯(lián)性和連貫性，因而，就針對(duì)具體對(duì)象的警務(wù)工作而言，其集預(yù)防、控制和打擊于一體，或者集教育、服務(wù)和管理于一體的綜合性，是適應(yīng)工作對(duì)象特點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管控的必然結(jié)果。需要強(qiáng)調(diào)的是，警務(wù)工作的關(guān)聯(lián)性、連貫性和綜合性，要求公安機(jī)關(guān)的具體工作主體越少越好，以減少相互間的協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)扁平化和快捷化。

然而，鑒于公安工作對(duì)象極其復(fù)雜，許多對(duì)象行為的專業(yè)化程度越來(lái)越強(qiáng)，公安機(jī)關(guān)設(shè)置了許多專業(yè)部門和專業(yè)警種。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是科學(xué)技術(shù)的日新月異，公安機(jī)關(guān)為適應(yīng)形勢(shì)變化的要求而新增內(nèi)設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)警種會(huì)越來(lái)越多。目前地市級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的專業(yè)部門和專業(yè)警種普遍有十多個(gè)。公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)專業(yè)部門和專業(yè)警種在綜合性警務(wù)工作上的作用和投入并不均衡，多數(shù)是強(qiáng)化了具體警務(wù)工作的專業(yè)化偵查能力，其次是應(yīng)急控制，專業(yè)預(yù)防則排在最后。大多數(shù)專業(yè)部門和警種把專業(yè)預(yù)防工作留給了基層派出所，形成了以治安預(yù)防為主要任務(wù)的基層派出所與以偵查打擊為主要任務(wù)的多頭專業(yè)部門和警種之間“以一對(duì)多”局面，產(chǎn)生出諸多的“交接地帶”。從派出所來(lái)講，在繁重的任務(wù)和緊缺的警力條件下，很難保證有充足的專業(yè)警力專門負(fù)責(zé)建設(shè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)，因而難以保障“多頭對(duì)接”的質(zhì)量。這種情形下，統(tǒng)合管理機(jī)制不完善或者運(yùn)行不到位，就會(huì)帶來(lái)整個(gè)系統(tǒng)失靈。所以，越來(lái)越細(xì)的專業(yè)分工容易形成多主體各負(fù)其責(zé)同時(shí)又各自為陣的局面，彼此沒(méi)有互補(bǔ)性和替代性，必然形成缺位和短板效應(yīng)。盡管我們有指揮中心統(tǒng)一調(diào)度指揮，但隊(duì)伍專業(yè)化分工過(guò)細(xì)仍然加大了系統(tǒng)整體運(yùn)行的難度和成本，增大了部門和警種之間因銜接協(xié)調(diào)不暢而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因而公安隊(duì)伍專業(yè)化分工過(guò)細(xì)與警務(wù)工作綜合性需求之間的矛盾，是造成治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制各類問(wèn)題的主要原因。

2.公安隊(duì)伍專業(yè)化分工越細(xì)，其專業(yè)力量越集中，專業(yè)工作的基層運(yùn)用率則越低，離公安派出所等基層綜合實(shí)戰(zhàn)部門越遠(yuǎn)。毋庸置疑，公安派出所特別是轄區(qū)治安情況相對(duì)復(fù)雜地區(qū)的派出所，其職能和任務(wù)決定了其最需要具有多方面專業(yè)化警務(wù)能力，如現(xiàn)場(chǎng)勘查能力、專業(yè)處置能力、專業(yè)救援能力等。按照傳統(tǒng)工作觀念，公安派出所等基層綜合實(shí)戰(zhàn)部門是比較全面的一般性業(yè)務(wù)工作單位，更加專業(yè)的工作需要上級(jí)專業(yè)隊(duì)伍完成。如現(xiàn)在公安派出所仍然普遍沿襲上世紀(jì)50年代形成的傳統(tǒng)，現(xiàn)場(chǎng)勘查取證工作仍然由上級(jí)機(jī)關(guān)派技術(shù)人員完成，多數(shù)派出所甚至連現(xiàn)場(chǎng)勘查裝備也沒(méi)有。民警辦案要么根據(jù)二手材料，要么僅依賴于言詞證據(jù)，辦案與現(xiàn)場(chǎng)勘查和分析相分離。事實(shí)上，現(xiàn)場(chǎng)勘查取證是公安民警執(zhí)法辦案的基本工作和必須具備的基本能力，現(xiàn)在公安派出所民警所受的現(xiàn)場(chǎng)勘查專業(yè)教育和所達(dá)到的專業(yè)能力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上世紀(jì)的技術(shù)民警，完全能夠勝任工作。緊急應(yīng)對(duì)工作中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、危險(xiǎn)識(shí)別、危險(xiǎn)排除和安全防護(hù)等環(huán)節(jié)所需要的專業(yè)知識(shí)和技能，也是目前實(shí)戰(zhàn)一線基層派出所民警完全能夠掌握的。

專業(yè)技術(shù)工作過(guò)于集中、不能普及到最需要的實(shí)戰(zhàn)一線，不僅弱化了實(shí)戰(zhàn)一線基層派出所的綜合戰(zhàn)斗能力，也造成了專業(yè)隊(duì)伍或因任務(wù)繁重而不能完全到位，或因任務(wù)過(guò)于單一而經(jīng)常待而無(wú)警，警力浪費(fèi)。所以，只有真正建設(shè)和發(fā)揮公安派出所的一線綜合戰(zhàn)斗實(shí)體作用，賦予實(shí)戰(zhàn)一線更多的職責(zé)和權(quán)限、更多的技術(shù)和裝備，真正提升實(shí)戰(zhàn)一線民警的實(shí)戰(zhàn)能力，才能從根本上提升各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的質(zhì)量，促進(jìn)治安防范與緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制的真正統(tǒng)合。業(yè)務(wù)下沉、技術(shù)下沉、裝備下沉是公安機(jī)關(guān)“警力下沉”的應(yīng)有之意，也是“科技強(qiáng)警”戰(zhàn)略的應(yīng)有之意，更是治安防范與緊急處置“無(wú)縫統(tǒng)合”的基礎(chǔ)和前提。

三、治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制的調(diào)試與建設(shè)

盡管公安工作實(shí)踐層面亟待建立和加強(qiáng)治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制，以滿足公安工作實(shí)戰(zhàn)的需求，但是，就目前情況來(lái)看，無(wú)論是理論研究論證，還是制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新，以及實(shí)踐探索改革，尚沒(méi)有形成應(yīng)有的重視和工作局面。一些公安機(jī)關(guān)在這方面有過(guò)一些實(shí)踐探索和嘗試，雖然有些并未明確統(tǒng)合管理機(jī)制創(chuàng)新主題，但實(shí)質(zhì)上解決的是同一問(wèn)題。浙江省義烏市公安局在治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制創(chuàng)新方面的做法，值得各地公安機(jī)關(guān)借鑒。

浙江省義烏市是一座以貿(mào)易、流通為經(jīng)濟(jì)主業(yè)的國(guó)際商貿(mào)型城市。2017年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值1155.2億元，小商品市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)交易額4153.9億元，進(jìn)出口總額2339.4億元，其中出口總額2304.5億元[4]。義烏市地處“一帶一路”戰(zhàn)略重要支點(diǎn)，是我國(guó)開(kāi)行國(guó)際鐵路貨運(yùn)班列線路最多的城市。2017年義務(wù)實(shí)有人口200多萬(wàn)，戶籍人口超過(guò)80萬(wàn)，外來(lái)建設(shè)者達(dá)144萬(wàn)，有來(lái)自199個(gè)國(guó)家的外國(guó)人1.3萬(wàn)余人和我國(guó)54個(gè)少數(shù)民族的14多萬(wàn)人[5]。這里有來(lái)自100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的1.5萬(wàn)多名常駐外商，每年進(jìn)出義烏來(lái)采購(gòu)的外商近50萬(wàn)人次[6]?？梢?jiàn)，義烏市具有城區(qū)財(cái)流、物流、人流超常集中，境內(nèi)境外流動(dòng)人員成分極為復(fù)雜，多國(guó)籍、民族和宗教人員交往密切，境外人員聚居區(qū)和宗教場(chǎng)所特定時(shí)段敏感度高、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)。義烏市社會(huì)治安的復(fù)雜度遠(yuǎn)比其他城市高，發(fā)生各類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)度高，公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定、處置各類突發(fā)事件的任務(wù)異常艱巨。義烏市發(fā)生刑事案件和治安案件總量一直較大，2016年接處警35.6萬(wàn)余起，日均975起；應(yīng)對(duì)突發(fā)事件啟動(dòng)三級(jí)以上響應(yīng)99天，其中一級(jí)響應(yīng)16天。在嚴(yán)峻的治安形勢(shì)下，義烏市公安機(jī)關(guān)始終盡責(zé)履職、勇于創(chuàng)新，努力“控發(fā)案、降警情”。2017年警情同比下降10%，打擊處理數(shù)同比上升15.8%，各類矛盾糾紛調(diào)處成功率達(dá)98.4%，實(shí)現(xiàn)連續(xù)3年命案全破，平安建設(shè)群眾滿意率為97.23%，安全感達(dá)到98.75%[5]，獲得全國(guó)優(yōu)秀公安局榮譽(yù)稱號(hào)。

警情多、案件多，處置快、效率高，安全好、秩序好。這是義烏市治安環(huán)境和公安工作格局的真實(shí)情況。在警務(wù)工作創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)中，他們的治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制的系統(tǒng)創(chuàng)新，值得深入研究和借鑒。

（一）機(jī)構(gòu)改革帶動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新，建立以派出所為主的多功能實(shí)戰(zhàn)型警隊(duì)

為了有效解決公安機(jī)關(guān)基層派出所以及治安、防暴、偵查等多個(gè)職能部門，在預(yù)防、處置和打擊具有事前、事中、事后連貫性的違法犯罪活動(dòng)時(shí)容易發(fā)生的工作銜接協(xié)調(diào)不暢的問(wèn)題，市局圍繞“統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動(dòng)、高校精干、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢”的工作目標(biāo)，系統(tǒng)推進(jìn)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制的改革。通過(guò)改革，壓縮合并機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)63%，指揮層精簡(jiǎn)優(yōu)化，警力資源整合下沉，專業(yè)技術(shù)力量充實(shí)到基層。通過(guò)制定改革意見(jiàn)、工作規(guī)范、協(xié)調(diào)方案、應(yīng)急預(yù)案，建章立制，建立以派出所為主的多警種、多技術(shù)的實(shí)戰(zhàn)型警隊(duì)，遵循“警力隨著警情走”的原則，建立健全工作協(xié)同配合機(jī)制，以提高管區(qū)“見(jiàn)警率、管事率和現(xiàn)場(chǎng)處置率”為目標(biāo)，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)治安的全時(shí)空有效控制，使治安防范與緊急應(yīng)對(duì)在主體職能、協(xié)同互補(bǔ)、責(zé)任共擔(dān)上形成科學(xué)、系統(tǒng)、高效的工作機(jī)制。

（二）以警情風(fēng)險(xiǎn)為指向，推行“一體化新勤務(wù)模式”

為夯實(shí)社會(huì)治理基層基礎(chǔ)，全市實(shí)行了“網(wǎng)格化管理+信用建設(shè)+志愿服務(wù)”三位一體社會(huì)治理模式。市公安局乘勢(shì)強(qiáng)化1065個(gè)網(wǎng)格的社會(huì)治安防范工作，完成“雪亮工程”視頻監(jiān)控云平臺(tái)一期建設(shè)，納入各類監(jiān)控探頭12014個(gè)，進(jìn)一步加強(qiáng)了社會(huì)治安面的控制。2017年全市公安機(jī)關(guān)網(wǎng)格化管理的治安問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率達(dá)到91.9%，規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦結(jié)率達(dá)到99.5%，基層基礎(chǔ)預(yù)防工作更加扎實(shí)有效。

在強(qiáng)化穩(wěn)固基礎(chǔ)預(yù)防的基礎(chǔ)上，為了快速、高效處置各類突發(fā)事件，義烏市公安局推行“一體化新勤務(wù)模式”，重點(diǎn)建設(shè)“135應(yīng)急防暴控制圈”?！?35應(yīng)急防暴控制圈”即將全市區(qū)安保重點(diǎn)部位、場(chǎng)所和區(qū)域分為3個(gè)應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別，分別為1分鐘、3分鐘和5分鐘內(nèi)開(kāi)展處置?！耙惑w化新勤務(wù)模式”主要內(nèi)涵，一是在確定的重點(diǎn)應(yīng)急響應(yīng)圈內(nèi)，整合警力資源，優(yōu)化配置轄區(qū)派出所、武裝巡邏大隊(duì)、防暴機(jī)動(dòng)大隊(duì)、警犬大隊(duì)、交警大隊(duì)警力，以警情風(fēng)險(xiǎn)為指向，哪里風(fēng)險(xiǎn)大各路警力就集中到哪里，具體勤務(wù)就集中到哪里。二是為加強(qiáng)一線警務(wù)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)一致，高效開(kāi)展各項(xiàng)具體工作，在“135應(yīng)急防暴控制圈”的每個(gè)重點(diǎn)安保部位、場(chǎng)所和區(qū)域，設(shè)立崗長(zhǎng)，實(shí)行“崗長(zhǎng)責(zé)任制”，由崗長(zhǎng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織指揮、協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)和訓(xùn)練磨合各路警力。三是推行“點(diǎn)上辦公模式”，即崗長(zhǎng)辦公完全在安保重點(diǎn)的備勤點(diǎn)位上，現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地召開(kāi)聯(lián)勤工作會(huì)，部署各路警力勤務(wù)工作，現(xiàn)場(chǎng)研究制定具體情景預(yù)案，現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展針對(duì)性訓(xùn)練和演練，查找存在的問(wèn)題和不足加以解決和完善。這種由具體點(diǎn)位的具體任務(wù)集結(jié)起來(lái)的綜合性警力，在平時(shí)治安防范與緊急現(xiàn)場(chǎng)處置的銜接和相互配合上，真正實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫對(duì)接和融為一體。

（三）“以練備戰(zhàn)”，提升整體效能，實(shí)戰(zhàn)演練養(yǎng)成“習(xí)慣動(dòng)作”

義烏市公安局各警種和部門之間配合協(xié)調(diào)機(jī)制改革取得了真切的實(shí)效，突發(fā)事件前期處置和一般警情快速處置到場(chǎng)時(shí)間都短于規(guī)定的時(shí)限，到場(chǎng)處置警員專業(yè)能力結(jié)構(gòu)合理，處置預(yù)案熟悉率、執(zhí)行率高，重點(diǎn)處置環(huán)節(jié)警力充足、互補(bǔ)替代能力強(qiáng)，因而整體效能得到了最大程度的發(fā)揮。

毫無(wú)疑問(wèn)，高水平整體作戰(zhàn)能力的養(yǎng)成和強(qiáng)化，離不開(kāi)平時(shí)的專門培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)演練。建立統(tǒng)合管理機(jī)制初期，普通民警特別是派出所民警在治安管理和安全防范方面，多年練就了較強(qiáng)的專業(yè)能力，但在緊急應(yīng)對(duì)方面特別是需要使用專業(yè)裝備辨識(shí)危險(xiǎn)和排除險(xiǎn)情方面，以及現(xiàn)場(chǎng)快速構(gòu)建組織指揮系統(tǒng)實(shí)時(shí)指揮方面，能力略有不足。經(jīng)過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)和訓(xùn)練，現(xiàn)在的實(shí)戰(zhàn)處置警隊(duì)不僅進(jìn)一步充實(shí)了先進(jìn)的專業(yè)裝備，而且具備了使用先進(jìn)裝備高效處置突發(fā)事件的能力，特別是有更多的基層民警學(xué)習(xí)和掌握了這些技能，增強(qiáng)了全局的整體作戰(zhàn)實(shí)力和相互協(xié)作配合的能力。

在提升能力的同時(shí)，義烏市公安局加強(qiáng)“練戰(zhàn)一體化”隊(duì)伍管理，以練備戰(zhàn)，最大限度貼近實(shí)戰(zhàn)，用實(shí)戰(zhàn)演練養(yǎng)成警隊(duì)協(xié)調(diào)配合處置突發(fā)事件的“習(xí)慣動(dòng)作”。一是堅(jiān)持每月至少一次不定時(shí)段的緊急集結(jié)處置訓(xùn)練，鍛煉、檢驗(yàn)和提高各路警員在各種方式下達(dá)指揮指令時(shí)，規(guī)范化著裝、攜帶裝備、乘車、通訊聯(lián)絡(luò)、控制重點(diǎn)等形成有效處置力量的快速反應(yīng)能力。二是堅(jiān)持每年至少2次以上不定期的大型實(shí)戰(zhàn)演練，針對(duì)群體性事件、恐怖襲擊和火災(zāi)事故等突發(fā)事件的特點(diǎn)，設(shè)置具體事件場(chǎng)景，加大處置難度，重點(diǎn)進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)、警力部署、警隊(duì)配合、信息互通、現(xiàn)場(chǎng)封控、重點(diǎn)圍殲、帶離抓捕、群體驅(qū)散等處置能力訓(xùn)練，有效鍛煉和提升了整體團(tuán)隊(duì)力、各任務(wù)組和民警個(gè)人在處置突發(fā)事件時(shí)快速反應(yīng)、臨場(chǎng)應(yīng)變、協(xié)同配合、戰(zhàn)術(shù)執(zhí)行、技術(shù)發(fā)揮和攻堅(jiān)克難的能力，養(yǎng)成了在緊急危險(xiǎn)狀況下從容不迫完成重大緊急任務(wù)的心理素質(zhì)和“習(xí)慣動(dòng)作”。

治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制課題，是一個(gè)實(shí)踐性非常強(qiáng)的大課題。就理論而理論、就機(jī)制而機(jī)制，不以實(shí)踐檢驗(yàn)驗(yàn)證為基礎(chǔ)的研究難有生命力。治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制也是一個(gè)復(fù)合性難題，受多種因素的復(fù)雜影響，許多問(wèn)題目前也難有定論。例如，110接處警究竟屬于公安機(jī)關(guān)常態(tài)常規(guī)工作，還是屬于非常態(tài)緊急應(yīng)對(duì)工作？究竟高技術(shù)含量的業(yè)務(wù)工作越集中好，還是越分散普及好？我們?cè)谡{(diào)研中得到的回答也不盡相同。我們關(guān)于治安防范與緊急應(yīng)對(duì)統(tǒng)合管理機(jī)制的初步研究還有待于進(jìn)一步深化。