□裴俊基 張迎紅 趙志俊

從十八屆三中全會提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，到十九大報(bào)告要“全面實(shí)施績效管理”，再到“中發(fā)〔2018〕34號”文件從“全方位、全過程、全覆蓋”三個(gè)維度推動績效管理全面實(shí)施，政策的脈絡(luò)已非常清晰：首先確立“大財(cái)政”的理念，而全面實(shí)施績效管理又是實(shí)現(xiàn)“大財(cái)政”的內(nèi)在要求和深刻變革。下面，結(jié)合介休市在“大財(cái)政”格局下全面實(shí)施績效管理的特色做法及成效，談?wù)効冃Ч芾韺?shí)施中存在的問題及建議。

一、介休市全面實(shí)施預(yù)算績效管理的特色做法

（一）“準(zhǔn)”定位，績效管理是預(yù)算管理的主要手段

就2018年預(yù)算編制來說，全市各預(yù)算單位初報(bào)項(xiàng)目支出838個(gè)，涉及金額20個(gè)億，通過對項(xiàng)目支出所申報(bào)的績效目標(biāo)進(jìn)行初審、退回修改、再上報(bào)到批復(fù)的“二上二下”流程，2018年預(yù)算共削減項(xiàng)目108個(gè)，涉及金額10億元，“無績效無預(yù)算，有預(yù)算必先有績效”的預(yù)算績效管理理念，杜絕了“人情預(yù)算”的現(xiàn)象，預(yù)算的透明度和公正性得到了預(yù)算單位的認(rèn)可，也為全年收支平衡奠定了基礎(chǔ)。

（二）“全”覆蓋，財(cái)政資金績效評價(jià)不留“死角”

“大財(cái)政”格局下的顯著特點(diǎn)就是“集中力量辦大事”與“財(cái)政統(tǒng)籌資金的力度不斷加強(qiáng)”，所以資金花得“值”或“不值”就被放在了顯要位置，倒逼績效管理必須加快推進(jìn)，要實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金的“全”覆蓋。2018年，介休市181家預(yù)算單位全部申報(bào)了部門整體支出績效目標(biāo)、其所有項(xiàng)目支出均申報(bào)了績效目標(biāo)，并隨部門預(yù)算實(shí)現(xiàn)“四同步”，即同步編制、同步審核、同步批復(fù)、同步公開。財(cái)政批復(fù)的項(xiàng)目支出全部實(shí)行績效目標(biāo)監(jiān)控，而且財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)對象覆蓋了部門整體支出、項(xiàng)目支出及財(cái)政政策，做到了績效管理不留“死角”。

（三）“活”培訓(xùn)，全面提升績效隊(duì)伍能力

績效管理的核心和難點(diǎn)還是隊(duì)伍的建設(shè)，按照“由內(nèi)及外，以評代訓(xùn)”的思路，介休市采取了靈活多樣的培訓(xùn)方式。一是以活動代培訓(xùn)，2018年組織了“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一亮點(diǎn)觀摩活動”，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)自薦、財(cái)政遴選，十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均確定了一項(xiàng)財(cái)政資金績效高的亮點(diǎn)項(xiàng)目，通過組織預(yù)算單位赴亮點(diǎn)鎮(zhèn)召開座談會及現(xiàn)場觀摩的形式，將財(cái)政資金從“花得少就好”向“花得值才行”轉(zhuǎn)變的績效理念進(jìn)行了生動培訓(xùn)。二是以績效評價(jià)代培訓(xùn)，2018年財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)，我們要求第三方中介機(jī)構(gòu)除了完成評價(jià)任務(wù)外，要全過程培訓(xùn)好財(cái)政業(yè)務(wù)股室及預(yù)算單位相關(guān)人員，并將此做為勞務(wù)費(fèi)用結(jié)算的重要考核部分。

二、介休市全面實(shí)施預(yù)算績效管理的成效

（一）“七個(gè)文件、兩個(gè)庫”，推動績效管理步入“新時(shí)代”

“七個(gè)文件”：2018年先后印發(fā)了《2018年預(yù)算績效目標(biāo)批復(fù)和績效運(yùn)行監(jiān)控安排的通知》《2018年預(yù)算績效評價(jià)實(shí)施方案》等兩項(xiàng)文件制度，與《介休市預(yù)算績效管理實(shí)施意見》《介休市預(yù)算績效評價(jià)管理辦法》《介休市財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系》《介休市財(cái)政局預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程》及《介休市部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》共同構(gòu)成了介休績效管理的制度體系，為介休市今后全面實(shí)施績效管理夯實(shí)了基礎(chǔ)。

“兩個(gè)庫”：通過公開招標(biāo)方式，建立了介休市財(cái)政績效評價(jià)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)名錄庫；選取財(cái)政業(yè)務(wù)股室負(fù)責(zé)人、預(yù)算單位分管領(lǐng)導(dǎo)、人大財(cái)經(jīng)委領(lǐng)導(dǎo)組建了績效評價(jià)專家?guī)臁ｋp庫的建立為財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)提供了重要保障，也為全面實(shí)施績效管理提供了智囊。

（二）啟動財(cái)政政策評價(jià)，與部門整體支出、項(xiàng)目支出構(gòu)成了績效評價(jià)的“三駕馬車”

按照《介休市財(cái)政局2018年預(yù)算績效評價(jià)實(shí)施方案》的安排部署，我們選擇轉(zhuǎn)型企業(yè)扶持與污水處理補(bǔ)貼兩項(xiàng)財(cái)政支出政策進(jìn)行重點(diǎn)評價(jià)，與公安局等五個(gè)部門整體支出、介休市綿山公園等八個(gè)項(xiàng)目支出共同搭建了財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)的“三駕馬車”，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)的全覆蓋。

（三）結(jié)果運(yùn)用，績效管理終見“績效”

按照“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效評價(jià)流程，2018年，我們組織相關(guān)預(yù)算單位、第三方中介機(jī)構(gòu)、財(cái)政相關(guān)業(yè)務(wù)股室召開了2017年績效評價(jià)結(jié)果反饋會，將績效評價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了反饋交流，并對下一步整改提出了具體要求。同時(shí)，更注重結(jié)果的應(yīng)用，將績效評價(jià)結(jié)果作為2018年及以后年度預(yù)算安排的重要指標(biāo)。比如：2017年村級管理費(fèi)項(xiàng)目支出績效評價(jià)，第三方中介機(jī)構(gòu)對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金考核分配、各村資金使用效果進(jìn)行了績效評價(jià)，并根據(jù)評價(jià)得分分別對十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和評價(jià)村進(jìn)行了排序，其結(jié)果直接運(yùn)用到了2018年村級管理費(fèi)的分配，其考核分配結(jié)果也贏得了十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及230個(gè)村的普遍認(rèn)可和贊譽(yù)。

三、存在的問題

（一）績效隊(duì)伍有短板，實(shí)施全面績效難度大

當(dāng)前，介休市績效管理隊(duì)伍主要由績效評價(jià)股、財(cái)政業(yè)務(wù)股室及預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員三類組成，業(yè)務(wù)水平呈“倒三角”狀態(tài)，實(shí)施績效管理均是績效評價(jià)股一帶二，績效隊(duì)伍整體水平存在嚴(yán)重短板，加之系統(tǒng)培訓(xùn)滯后，很難在短期內(nèi)打造高素質(zhì)的預(yù)算績效管理隊(duì)伍，導(dǎo)致在績效目標(biāo)審核、監(jiān)控、結(jié)果應(yīng)用方面的整體能力欠缺，成為制約介休市預(yù)算績效管理水平的最大障礙。2018年介休市繼續(xù)實(shí)行部門整體支出績效評價(jià)和項(xiàng)目支出績效評價(jià)全覆蓋，但實(shí)際操作時(shí)，各預(yù)算單位畏難情緒嚴(yán)重、內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制也不健全、對目標(biāo)設(shè)置及分值安排不明確，直接導(dǎo)致“報(bào)不上來和報(bào)上來的不能用”的現(xiàn)象，只能通過第三方中介重點(diǎn)評價(jià)時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充完善，影響了預(yù)算績效管理的整體推進(jìn)速度和質(zhì)量。

（二）第三方機(jī)構(gòu)良莠不齊，付費(fèi)及考核難度大

一方面，為了提高績效評價(jià)的獨(dú)立性和專業(yè)水準(zhǔn)，介休市建立了第三方中介庫，連續(xù)兩年委托他們進(jìn)行財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)。但在委托的過程中，有個(gè)別中介機(jī)構(gòu)以各種借口搪塞、推諉工作安排，導(dǎo)致介休市財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)不能及時(shí)開展、進(jìn)而影響結(jié)果的反饋和應(yīng)用；也有中介機(jī)構(gòu)出工不出力，績效評價(jià)報(bào)告“雞肋”感十足，結(jié)果運(yùn)用性極差，導(dǎo)致財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)本身“無績效”和“低績效”，對全面實(shí)施績效管理形成巨大的反作用。另一方面，介休市績效評價(jià)付費(fèi)參照晉中市財(cái)政付費(fèi)辦法，實(shí)行分段計(jì)費(fèi)方式，但實(shí)際操作中，由于項(xiàng)目個(gè)性化差異，單純以資金額度作為付費(fèi)依據(jù)已不能適應(yīng)工作實(shí)際。如何因地制宜、科學(xué)合理地確定計(jì)費(fèi)方式成為全面實(shí)施績效管理的最重要的基礎(chǔ)工作。

（三）績效評價(jià)定位不準(zhǔn)，結(jié)果應(yīng)用有難度

介休市已連續(xù)五年組織財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)，但在實(shí)際操作中，績效評價(jià)的立足點(diǎn)依然沒有著重的體現(xiàn)到“績”與“效”上，預(yù)算單位自評、第三方機(jī)構(gòu)重點(diǎn)評價(jià)均把一半以上的分值放在了決策和投入方面，產(chǎn)出、結(jié)果因指標(biāo)設(shè)置難而避重就輕了，依然存在“重資金分配”“輕資金效益”的問題，說是“績效評價(jià)”，更像“財(cái)務(wù)審計(jì)”。比如2017年消防中心建設(shè)項(xiàng)目績效評價(jià)，第三方更關(guān)注項(xiàng)目決策時(shí)未嚴(yán)格執(zhí)行當(dāng)時(shí)的消防中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，而忽視了消防中心現(xiàn)在產(chǎn)生的巨大社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，績效報(bào)告沒有真正體現(xiàn)出項(xiàng)目應(yīng)有的“績效”。其中很大一部分原因，還是預(yù)算單位、第三方機(jī)構(gòu)包括財(cái)政部門自身經(jīng)歷的典型績效實(shí)例太少了，往往偏執(zhí)經(jīng)驗(yàn)而閉門造車，績效的結(jié)果應(yīng)用大打折扣。

四、工作建議

（一）建立部門縱向指導(dǎo)機(jī)制

建設(shè)涵蓋績效評價(jià)股、財(cái)政業(yè)務(wù)股室、預(yù)算單位的“三位一體”的績效評價(jià)隊(duì)伍，全面提升績效管理基本能力。同時(shí)，基于目前預(yù)算績效管理主要由各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)橫向到邊的管理，而縱向指導(dǎo)僅局限于財(cái)政系統(tǒng)，各部門上下級在預(yù)算績效管理上指導(dǎo)與管理缺失，導(dǎo)致財(cái)政部門一方面工作量加大，再者在專業(yè)領(lǐng)域無法有效指導(dǎo)。為此，建議上級財(cái)政部門協(xié)調(diào)各省直部門（比如住建、環(huán)保等）建立績效管理縱向指導(dǎo)機(jī)制，對口定向在績效目標(biāo)申報(bào)、監(jiān)控、自評等方面給予專業(yè)指導(dǎo)，從而形成績效管理的合力，形成全方位的“縱向到底、橫向到邊”的預(yù)算績效管理模式，促使地方績效管理工作的提質(zhì)增效。

（二）建立中介機(jī)構(gòu)考核機(jī)制

全面實(shí)施績效管理，要充分發(fā)揮第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性，但前提是必須保證第三方機(jī)構(gòu)績效評價(jià)本身的“高績效性”，建議財(cái)政系統(tǒng)建立一個(gè)動態(tài)的第三方“黑名單庫”，對中介機(jī)構(gòu)不履約盡責(zé)、敷衍塞責(zé)等行為超過規(guī)定次數(shù)的納入該名單，并且形成一套科學(xué)、精細(xì)的考核機(jī)制，比如在幾年之內(nèi)在全省財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)予以禁用該中介機(jī)構(gòu)，形成一個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入及退出機(jī)制，督促第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)依約履職，提高行業(yè)自律性和職業(yè)操守。

（三）建立績效資源共享機(jī)制

為了“全方位、全過程、全覆蓋”三個(gè)維度推動績效管理工作，必須整合現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)全省財(cái)政系統(tǒng)共享。一是經(jīng)典案例共享，在全省各縣市建設(shè)預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)設(shè)置、動態(tài)監(jiān)控、結(jié)果應(yīng)用及案例庫的共享。二是專家的共享，采取“上級委派、下級邀請”的方式，將省專家?guī)斓母黝悓＜页鋵?shí)到基層績效評價(jià)一線，以點(diǎn)帶面的形式推動縣一級績效管理的全面實(shí)施。三是培訓(xùn)資源的共享。建議上級財(cái)政部門多組織高層次、高質(zhì)量的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，給基層推薦、協(xié)調(diào)和安排優(yōu)秀專家、學(xué)者進(jìn)行授課，解決基層師資力量和學(xué)習(xí)內(nèi)容上的瓶頸問題。