曹秋菊

(廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 金融與保險(xiǎn)學(xué)院，廣西 南寧530003)

一、文獻(xiàn)綜述

從國外研究來看，Jun Peng和Peter F. Brucato(2004)認(rèn)為信息不對稱是造成市政債券市場風(fēng)險(xiǎn)的原因之一，而信息不對稱是由于大多數(shù)發(fā)行人是首次發(fā)行并且發(fā)行規(guī)模較小，散戶是購買市政債券的主體以及信息公布不及時(shí)和透明度不足等原因造成的[1]。Larry E．Harris和Mike S. Piwowar(2006)以美國地方政府債券市場一年內(nèi)的樣本數(shù)據(jù)為研究基礎(chǔ)，通過采用新的計(jì)量方法發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)對一般市政債券收益率影響較大，此外，違約風(fēng)險(xiǎn)和稅率對于未投保的市政債券收益率影響較為顯著[2]。Kenneth Daniels, Demissew Diro Ejara, Jayaraman Vijayakumar(2010)研究發(fā)現(xiàn)，信息不對稱程度越低，市政債券風(fēng)險(xiǎn)越低。同時(shí)，研究還發(fā)現(xiàn)對投資者提供額外的保護(hù)或便利同樣可以降低債券風(fēng)險(xiǎn)[3]。Mark d. Robbins和Bill Simonsen(2013)在對California 2007-2009年市政債券交易數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后，發(fā)現(xiàn)新發(fā)行的市政債券的發(fā)行成本與交易規(guī)模有一定的關(guān)系。通過線性回歸方程最終得出，債券發(fā)行成本與交易規(guī)模呈負(fù)相關(guān)，即交易規(guī)模越大，成本越小[4]。Takahiro Hattori(2018)以日本市政債券市場為研究對象，將利差分解為違約風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)兩部分。在日本，這兩種風(fēng)險(xiǎn)成分之間的區(qū)別比在研究充分的美國更容易識別，因?yàn)槿毡臼姓幌裨诿绹菢酉硎芏愂諆?yōu)惠待遇；全球金融危機(jī)期間息差的大幅擴(kuò)大，可以追溯到違約溢價(jià)的大幅上升[5]。

從國內(nèi)研究來看，王勁松(2009)分析了地方政府債券一般存在的五個(gè)風(fēng)險(xiǎn)：信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)，并提出我國地方政府債券發(fā)行面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)[6]。藺慶校、朱連才(2010)認(rèn)為建立規(guī)范的會(huì)計(jì)信息公開披露制度有利于提高地方政府的信息透明度，這對防范地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要；并從規(guī)范統(tǒng)一會(huì)計(jì)信息披露內(nèi)容、進(jìn)一步豐富非會(huì)計(jì)信息及完善科學(xué)的信息收集和處理工作等方面提出了有效措施[7]。張旭、襲睿、甘莉(2011)從適度性和可行性兩個(gè)方面分析地方政府債券適度規(guī)模問題，利用KMV模型度量地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)債規(guī)模，并輔助以廣西具體數(shù)據(jù)對違約風(fēng)險(xiǎn)和違約距離進(jìn)行分析[8]。謝嵐(2015)認(rèn)為我國地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)成因有以下四個(gè)方面：地方政府債務(wù)融資不夠透明并且缺乏相應(yīng)的約束；負(fù)債過多加重地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)加大；相關(guān)融資平臺的自身建設(shè)和運(yùn)作不夠規(guī)范，融資風(fēng)險(xiǎn)較大；融資模式單一，過度依賴土地財(cái)政，并提出了解決問題的政策建議[9]。朱立新(2017)認(rèn)為目前我國政府和市場邊界不明確，存在政企不分的現(xiàn)象；財(cái)稅劃分制度錯(cuò)位，債務(wù)管理不善，地方政府債務(wù)上升速度過快，形成巨大存量債務(wù)；有效控制債務(wù)總量，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須積極推進(jìn)制度建設(shè)，逐步納入預(yù)算管理，有效控制債務(wù)水平，建立績效評價(jià)制度和創(chuàng)新政府融資模式[10]。姚洪心、李正宇(2017)選取我國112個(gè)城市的政府債務(wù)數(shù)據(jù)，利用STATA模型對數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)方債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長具有顯著促進(jìn)作用，直接債務(wù)比總債務(wù)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響程度更大，大中城市與債務(wù)率相對較低的城市，政府負(fù)債對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用更強(qiáng)。因此，高債務(wù)率的落后地區(qū)在舉債融資的同時(shí)，應(yīng)合理規(guī)劃債務(wù)投向，提高資金使用效率[11]。王立平(2018)基于面板數(shù)據(jù)模型，將尚未到期地方政府債券納入我國地方政府債務(wù)，對我國地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，可知我國地方政府債務(wù)不存在違約風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)效應(yīng)；然后，在正效應(yīng)、負(fù)效應(yīng)分析基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)規(guī)范管理，建立健全我國地方政府債券國內(nèi)融資機(jī)制[12]。李超，程強(qiáng)(2019)分析了我國地方政府債券發(fā)行呈現(xiàn)出的新特征，認(rèn)為這體現(xiàn)出我國穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)的政策取向；提出防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議：進(jìn)一步豐富債券品種，完善信用評級和信息披露機(jī)制，提升二級市場流動(dòng)性，加快財(cái)稅體制改革，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理[13]。金洪飛，葛璐瀾，程小慶(2019)基于2015-2017年間中國地方政府債券的發(fā)行數(shù)據(jù)，對地方政府債券發(fā)行利率的影響因素進(jìn)行研究，研究結(jié)果表明：地方政府財(cái)政缺口和債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)導(dǎo)致地方政府債券的發(fā)行利差上升。建議加快政府會(huì)計(jì)制度改革，提高金融市場化程度，吸引多元化的投資主體，完善價(jià)格機(jī)制，并建立科學(xué)的地方政府債券評估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系[14]。李青(2019)從廣西地方政府債券發(fā)行渠道、承銷商承銷債券比重、一級市場投資者投資意愿、債券碎片化、二級市場流動(dòng)性、信息披露內(nèi)容等方面分析了廣西地方政府債券發(fā)行市場化存在的問題，并提出完善地方政府債券定價(jià)機(jī)制、合理設(shè)定債券期限品種、完善地方政府債券信息披露機(jī)制、調(diào)整商業(yè)銀行投資地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重、創(chuàng)新債券產(chǎn)品提升地方政府債券二級市場流動(dòng)性等推進(jìn)廣西地方政府債券發(fā)行市場化的建議[15]。

二、我國地方政府債券融資的發(fā)展現(xiàn)狀

建國初期，為了籌措國家建設(shè)資金，我國曾零星發(fā)行過地方建設(shè)公債。1978年后，一些地方政府也通過債券的方式籌集建設(shè)資金，但由于沒有有效的監(jiān)管方式，在籌集的資金時(shí)出現(xiàn)了許多問題，如資金利用不合理，地方政府無法及時(shí)償還本息等。所以，國家在1994年出臺預(yù)算法，在中央政府跟地方政府之間實(shí)行分稅制，并明令禁止地方債的發(fā)行。

分稅制改革的進(jìn)行，使得國家大部分的稅收收入轉(zhuǎn)移到了中央政府，但是地方基礎(chǔ)建設(shè)的重任依然落在了地方政府頭上。在這種時(shí)代背景下，受到“GDP論英雄”、面子工程政績觀和考核制度等推動(dòng)，地方政府將建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到資金需求大、建設(shè)時(shí)間長、收益返還慢的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中。但預(yù)算法的規(guī)定又對地方舉債做出了明文限制，為了滿足日益增加的地方融資需求，在不破壞預(yù)算法的規(guī)定下，中央政府自己發(fā)行債券，通過債權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，將籌集的資金借給地方政府；同時(shí)，地方政府通過建立地方融資平臺，以轉(zhuǎn)移發(fā)債主體的方式來籌集資金。這種模式的融資方式在中國存在了很長一段時(shí)間，直到2008年，為應(yīng)對美國次代危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)的沖擊，我國擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)消費(fèi)，推出了40000億投資計(jì)劃，并在2009年政府工作報(bào)告中首次提出安排發(fā)行地方債2000億元，這代表著地方債融資正式在我國合法化。自2009年我國放開地方債券融資后至今，我國地方政府債經(jīng)歷了“代發(fā)代還”、試點(diǎn)省市“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”三個(gè)發(fā)展階段，發(fā)債規(guī)模也從最初的2000億元增加至2018年的41652億元。截至2018年末，全國地方政府債務(wù)余額183862億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)109939億元，專項(xiàng)債務(wù)73923億元；政府債券180711億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)3151億元。

隨著2014年預(yù)算法的修訂，國務(wù)院也出臺了一系列地方債管理政策，標(biāo)志著我國地方債的發(fā)展正式進(jìn)入法制化建設(shè)的現(xiàn)階段。預(yù)算法為發(fā)券融資提供了堅(jiān)實(shí)的后盾，讓地方債發(fā)行變得有法可依。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺，進(jìn)一步明確了地方債作為地方政府唯一融資方式地位，從原則上規(guī)定了地方債的種類、規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和相應(yīng)的配套制度。這一切都為地方債的穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。尤其是黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，要求進(jìn)一步健全地方政府舉債融資機(jī)制，推進(jìn)專項(xiàng)債券管理改革。

三、我國地方政府債券融資存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

不可否認(rèn)，地方政府舉債融資可以在短時(shí)間解決資金短缺問題，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著不容小覷的作用，但是凡事都有雙面性，由于發(fā)行地方債在法律上正式合法化的時(shí)間尚短，相關(guān)制度與法律法規(guī)雖然都在漸漸完善，但是離真正走上正軌還是存在很大的一段差距，隨著舉債融資不斷地發(fā)展，也暴露出一些風(fēng)險(xiǎn)。

(一)法律風(fēng)險(xiǎn)

1994年預(yù)算法和分稅制的推行，導(dǎo)致地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的協(xié)調(diào)嚴(yán)重脫節(jié)，發(fā)行地方債可以很好地協(xié)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的關(guān)系，有助于地方政府更好的實(shí)現(xiàn)政府職能。從目前我國的實(shí)際情況來看，雖然有十個(gè)省市實(shí)行自主發(fā)債，但是我國大部分地區(qū)實(shí)行的是“代發(fā)代還”式的地方政府債券融資模式，從本質(zhì)上來說，中央政府才是真正的發(fā)債主體，對地方債券的發(fā)行起著擔(dān)保作用，地方政府的財(cái)務(wù)狀況在一定程度是非公開透明的，又不能對自己名義上發(fā)行的債券提供擔(dān)保，導(dǎo)致個(gè)體投資者無法對政府的公信力做出準(zhǔn)確的評估。

在地方債發(fā)行到償還的這個(gè)過程中我國沒有一套完整的法律體系，當(dāng)發(fā)行地方債過程中出現(xiàn)問題時(shí)，會(huì)出現(xiàn)沒有明確的法律可用的尷尬局面。作為中央集權(quán)制的中國，并沒有哪部法律與地方政府破產(chǎn)有關(guān)，一旦地方政府出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)而可能破產(chǎn)時(shí)，其所背負(fù)的負(fù)債如何處置并沒有明確的規(guī)定，而作為權(quán)力中心的中央政府出于各種考慮也不會(huì)眼睜睜看著地方政府破產(chǎn)，會(huì)出手進(jìn)行干預(yù)。在這種情況下，地方政府在融資時(shí)會(huì)沒有任何后顧之憂，所有償還事宜反正有中央政府兜著，可能會(huì)造成發(fā)債規(guī)模與政府實(shí)際能力不匹配的后果，一旦出現(xiàn)這種后果，政府無法償還本息，公眾會(huì)對各級政府的信用度提出質(zhì)疑，最終的結(jié)果得不償失。

(二)償還風(fēng)險(xiǎn)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府已經(jīng)成了一個(gè)單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)利益體。為了更多地?fù)寠Z市場這塊大蛋糕，加之目前我國對官員政績的評判主要與某些指標(biāo)，如GDP增長率、就業(yè)率、收入增長率掛鉤，一些地方官員為了追求在位期間政績最大化，會(huì)通過各種手段來斂財(cái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。一旦我國全面放開對地方債融資的限制，在全國實(shí)行“自發(fā)自還”的發(fā)債模式，那么可能會(huì)出現(xiàn)各地在利益的驅(qū)使下，不顧自身實(shí)際情況，一味追求資金最大化，濫用地方進(jìn)行債籌資的現(xiàn)象。

在我國，地方政府官員的任期一般在3年左右，而目前我國發(fā)行的地方債的期限平均在7年左右，在我國，政府官員連任的概率較低，一旦發(fā)生人事調(diào)動(dòng)與任免，當(dāng)期政權(quán)班子出臺的政策就會(huì)被替換，對當(dāng)期內(nèi)遺留的財(cái)政問題也沒有明確的解決方法，很多時(shí)候做出主要決定的領(lǐng)導(dǎo)人隨著調(diào)任離開了，任期內(nèi)的一大堆爛賬都留給了后來的接手者。對于做出的錯(cuò)誤決定，沒有任何處罰措施和處罰條例，為了彌補(bǔ)資金缺口，后來者會(huì)以再次舉債的方法來償還前期的債務(wù)。長此以往，政府債務(wù)會(huì)像滾雪球一樣越滾越多，最后出現(xiàn)失信于民的結(jié)果，造成政府信用危機(jī)。在這種時(shí)候，中央政府為了國家的穩(wěn)定肯定會(huì)出來救場，先行進(jìn)行墊付，這樣做會(huì)加劇中央政府的償債負(fù)擔(dān)。

2009年前，為了應(yīng)對國家不許地方政府舉債籌資的規(guī)定，許多地方政府通過建立投融資平臺，通過平臺籌集建設(shè)資金。不可否認(rèn)，融資平臺緩解了地方政府的經(jīng)濟(jì)壓力，但同時(shí)也帶來了許多問題，該平臺的人事結(jié)構(gòu)不完善，沒有規(guī)定確定的責(zé)任主體，沒有標(biāo)準(zhǔn)的操作流程，同時(shí)，政府通過該平臺下的多家公司從銀行取得信貸資金，銀行基于對政府的信任進(jìn)行放款，對政府的具體經(jīng)營狀況并不了解，許多公司利用這點(diǎn)進(jìn)行多方借貸，進(jìn)行“拆東墻補(bǔ)西墻”活動(dòng)。更有甚者，由于城投公司數(shù)量過多，連地方政府自己都不清楚具體的負(fù)債情況。一旦這些公司的投資收益達(dá)不到預(yù)期，這些“隱性債務(wù)”將會(huì)給兩級政府和商業(yè)銀行帶來重創(chuàng)。

(三)信用風(fēng)險(xiǎn)

受分稅制和預(yù)算法的限制，各級政府都背負(fù)著一定數(shù)量的隱性負(fù)債，各地的財(cái)政收入情況也大相徑庭，隨著市場化的推進(jìn)，投資者也開始慢慢樹立和完善風(fēng)險(xiǎn)完善意識，對個(gè)人投資者來說，由于缺乏專業(yè)的投資知識，加之目前市場上存在信息不對稱的現(xiàn)象，投資者特別是個(gè)人投資者無法及時(shí)準(zhǔn)確地獲取有效信息，在投資時(shí)會(huì)受到很大限制。在這時(shí)，就需要專業(yè)的評級機(jī)構(gòu)對地方債進(jìn)行嚴(yán)格評級，幫助投資者在對自身風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)承受能力進(jìn)行評估后做出合理的投資決策。這樣做，不僅可以幫助投資者做出合理的選擇，還可以增加地方政府的信用，減低信用風(fēng)險(xiǎn)。

由于我國債券評級機(jī)構(gòu)起步晚，相關(guān)制度規(guī)范不是很健全，評級市場還存在著許多問題。首先，從1993年到現(xiàn)在的20多年時(shí)間內(nèi)，我國信用評級機(jī)構(gòu)飛速發(fā)展，許多信用評級機(jī)構(gòu)如雨后春筍般發(fā)展起來。但是與發(fā)展速度不匹配的是，這些機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和規(guī)模都比較小，為了搶占市場，有些機(jī)構(gòu)可能會(huì)違背職業(yè)道德做出虛假報(bào)告，這樣的報(bào)告結(jié)果會(huì)打破整個(gè)債券市場的秩序。同時(shí)，我國現(xiàn)有的評級機(jī)構(gòu)大多數(shù)都不是獨(dú)立的，都是依附政府相關(guān)部門而存在。在一定程度上來說，兩者發(fā)展息息相關(guān)，政府可以對評級結(jié)果進(jìn)行任意更改，得出的結(jié)果會(huì)脫離實(shí)際情況，不利于使用這些信息的投資者做出正確的投資決策。最后，與國際上的評級機(jī)構(gòu)相比，我國的評級機(jī)構(gòu)的評級方式比較簡單，沒有一套專門針對地方債券進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)，而是套用公司債券的評級方法，這會(huì)對評級結(jié)果的準(zhǔn)確性造成很大的影響。此外，目前我國的評級機(jī)構(gòu)之間自成陣營，尚未就評級標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一個(gè)統(tǒng)一的意見。這些問題不僅不能在降低地方債的信用風(fēng)險(xiǎn)上起到作用，可能還會(huì)推動(dòng)著地方債向失控的方向發(fā)展。

除此之外，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一樣，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，采用地方債融資會(huì)加大政府的償債壓力，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展變得更加步履維艱。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于有雄厚的稅收收入作為后盾，通過舉債融資可以更好地發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，長期下去，會(huì)擴(kuò)大我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)兩極分化的現(xiàn)象。

四、地方政府債券融資風(fēng)險(xiǎn)防范的國際經(jīng)驗(yàn)

地方政府債券作為政府融資的重要手段，對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和國家發(fā)展起著重要的推進(jìn)作用，在許多國家都已經(jīng)順利推行，其中以美國和日本最具代表性，分析它們發(fā)展歷程，總結(jié)它們的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國實(shí)際國情加以利用，會(huì)讓中國的地方債發(fā)展少走很多彎路。通過研究發(fā)現(xiàn)它們存在以下共同特點(diǎn)：

(一)實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算管理硬性約束

在美國，對于預(yù)算的約束性很強(qiáng)，預(yù)算是高度透明的，預(yù)算的編制與實(shí)際情況切合，零基預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算 使用合理，在預(yù)算監(jiān)督方面十分嚴(yán)格，預(yù)算管理側(cè)重于公共部門績效評價(jià)。美國地方政府自治度高，經(jīng)濟(jì)上自給自足，州政府發(fā)行的地方債全部納入預(yù)算管理體系中，不允許出現(xiàn)收支不平衡的現(xiàn)象。同時(shí)，在政府預(yù)算方面，美國有著嚴(yán)格的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，十分重視政府的管理責(zé)任。美國政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì) 要求兩級政府在舉債籌資時(shí)，對養(yǎng)老金負(fù)債情況進(jìn)行公示，使用低貼現(xiàn)率，對關(guān)鍵假設(shè)(如如何確定價(jià)格、投資項(xiàng)目的收益是否具有長期性、如何使用籌集的資金等)進(jìn)行披露。

日本實(shí)施嚴(yán)密的國家地方財(cái)政計(jì)劃體系，總務(wù)省和財(cái)務(wù)省每年制定了全國財(cái)政形勢總體規(guī)劃、年度國家預(yù)算和宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整方案，包括地方債發(fā)行規(guī)模、用途、方式、金額等。日本的《地方自治法》指出，地方政府必須實(shí)行平衡預(yù)算，不應(yīng)用借款來彌補(bǔ)預(yù)算赤字。在日本，地方監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)審計(jì)和監(jiān)督地方政府的財(cái)政收支和行政行為。

(二)普遍推行地方債信用評級制度

在美國，由穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾和惠譽(yù)牽頭，針對被評估地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、財(cái)政收入及組成結(jié)構(gòu)、政府預(yù)算及組成結(jié)構(gòu)和預(yù)算管理水平等方面，定期對美國的地方債進(jìn)行評級，這些公司獨(dú)立于政府之外，并有一套完整統(tǒng)一的地方債評級標(biāo)準(zhǔn)，其給出的結(jié)果與實(shí)際情況相差無幾，因此很受投資者的信任。較高的信用評級在債券發(fā)行時(shí)可以降低發(fā)行成本，所以美國地方政府十分重視本級政府評級結(jié)果，會(huì)合理利用籌集到的資金進(jìn)行地方建設(shè)，以維持較高的信用評級結(jié)果，并主動(dòng)向社會(huì)公開評級結(jié)果。日本政府對地方債發(fā)行做出了硬性規(guī)定，未取得信用評級不允許發(fā)行地方債，評級機(jī)構(gòu)受到日本中央政府的保護(hù)，地方政府無法干預(yù)其評估結(jié)果。

(三)擁有符合實(shí)際的違約應(yīng)對和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

美國聯(lián)邦破產(chǎn)法允許地方政府申請破產(chǎn)，在出現(xiàn)利益糾紛時(shí)，由法院出面進(jìn)行調(diào)解。在出現(xiàn)償還風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，州政府有權(quán)對地方政府進(jìn)行干預(yù)，通過城鎮(zhèn)合并的方式，整合兩地資源，進(jìn)而化解償債風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)防控方面，美國出臺了一系列法律法規(guī)，并建立了一套完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，對進(jìn)入預(yù)警的地區(qū)進(jìn)行長期監(jiān)控，要求地方政府提供針對緩解債務(wù)危機(jī)的可行性方案，直到警報(bào)消失才取消監(jiān)控。這種方式，可以將地方債的風(fēng)險(xiǎn)控制在可控的范圍內(nèi)。

日本作為中央集權(quán)制的國家，法律明確規(guī)定禁止地方政府破產(chǎn)，為了保證地方政府順利償債，中央政府要求地方政府將當(dāng)?shù)囟愂帐杖胱鳛閾?dān)保，將償債所需的費(fèi)用列入當(dāng)年的財(cái)政預(yù)算中并上報(bào)審批；在地方債增長方面，要增速與稅收增速相匹配，不能盲目擴(kuò)大；在制定地方稅率時(shí)，要將償債的資金需求作為參考因素。在風(fēng)險(xiǎn)防控方面，要求地方政府按要求披露財(cái)政指標(biāo)，將指標(biāo)控制在限額內(nèi)，如果有任何一項(xiàng)超過了規(guī)定，就需要制定相應(yīng)的計(jì)劃，以充足財(cái)政，使指標(biāo)降至規(guī)定的范圍。

五、我國地方政府債券融資風(fēng)險(xiǎn)防范措施

我們應(yīng)借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，立足我國實(shí)情，采取如下措施防范地方政府債券融資風(fēng)險(xiǎn)。

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

建立完善的法律法規(guī)，首先要明確地方政府的責(zé)任，改變目前地方債券受益主體與責(zé)任主體不匹配的現(xiàn)狀，通過立法的形式確定債務(wù)主體，將地方債納入政府政績的考核指標(biāo)中去，引起地方政府對地方債的重視。對地方政府來說，不允許將上屆的債務(wù)直接轉(zhuǎn)移到下屆，任期屆滿時(shí)，對如何償還地方債要有合理的安排，由于自己決策所需承擔(dān)的責(zé)任不因離職而轉(zhuǎn)移，真正做到誰受益誰負(fù)責(zé)。在分稅制的基礎(chǔ)上，以憲法的形式明確地方政府的事權(quán)與稅權(quán)，從根本上阻制地方政府不顧自身實(shí)際盲目舉債現(xiàn)象的發(fā)生，減輕中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

在城投平臺方面，我國已經(jīng)開始采取措施進(jìn)行整頓，一些地方政府提前進(jìn)行了平臺改造，改造的基本方法是進(jìn)行資產(chǎn)重組，像上海城投、上海同盛和上港集團(tuán)，通過資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和重新分配，將最好的、高利潤的資產(chǎn)全部分配給上港，可以帶來一般經(jīng)濟(jì)收益的資產(chǎn)分配給同盛，剩下的沒有效益的產(chǎn)權(quán)留給了上海城投，通過這種方式，將風(fēng)險(xiǎn)減低到最小。除此之外，還通過資產(chǎn)組合的方式進(jìn)行資源整合，像由石家莊市財(cái)貿(mào)投資開發(fā)有限責(zé)任公司、石家莊發(fā)展投資有限責(zé)任公司、石家莊保德中小企業(yè)擔(dān)保服務(wù)有限公司和石家莊聯(lián)創(chuàng)擔(dān)保有限責(zé)任公司四個(gè)子公司合并組建的大型國有投資控股集團(tuán)公司——石家莊國控投資集團(tuán)有限責(zé)任公司，就是通過各家公司之間的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，通過規(guī)范化的管理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

(二)健全債券信用評級機(jī)制，完善信息披露

對投資者來說，信用評級結(jié)果對投資決策有很大的影響，具有重要的參考作用，信用評級的作用是對地方政府及其債券的風(fēng)險(xiǎn)做出真實(shí)準(zhǔn)確的評價(jià)。雖然評級機(jī)構(gòu)的結(jié)果不能直接決定債券的利率，但由以往的經(jīng)驗(yàn)來看，評級結(jié)果越高，債券發(fā)行的成本越低，債券的發(fā)行價(jià)格也會(huì)隨之水漲船高。在國外，信用評級的結(jié)果代表著債券的風(fēng)險(xiǎn)等級，投資者的心理預(yù)期會(huì)受評級結(jié)果的影響，為了做出準(zhǔn)確的投資決策，投資者會(huì)向評級機(jī)構(gòu)購買評級報(bào)告，評級機(jī)構(gòu)也可以靠此獲利，機(jī)構(gòu)為了維持公眾對其的信任，也會(huì)定期根據(jù)地方政府和地方債的現(xiàn)狀進(jìn)行重新評估，對地方政府起著一個(gè)督促作用。由于目前我國的評級機(jī)構(gòu)大多數(shù)依靠銀行或者政府部門而存在，主要收入來源是債券的發(fā)行方，為了獲得更多的業(yè)務(wù)，許多評級機(jī)構(gòu)承諾給出高評價(jià)，使得評級結(jié)果與實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)不匹配，地方政府不用披露真實(shí)的相關(guān)信息就可以獲得3A評價(jià)。在這種情況下，投資者無法依靠投資決策達(dá)到預(yù)期的收益，會(huì)失去對評級機(jī)構(gòu)的信任，一旦地方政府無法按預(yù)期還本付息，甚至?xí)构妼φ墓帕κバ判模斐缮鐣?huì)動(dòng)蕩。因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善我國債券評級的標(biāo)準(zhǔn)和程序，制定相應(yīng)評級市場準(zhǔn)入制度，使評級機(jī)構(gòu)與地方政府剝離開來獨(dú)立存在，限制不正當(dāng)競爭，同時(shí)加大對政府信息披露制度的監(jiān)管，推進(jìn)全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺建設(shè)，由地方政府定期公開債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，構(gòu)建地方政府債券統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫，使得評級制度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作用能夠真正地發(fā)揮出來。

(三)建立健全監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

我國地方政府債券市場還處在初級階段，相應(yīng)的各種機(jī)制還不健全，為了避免地方政府債務(wù)累積可能引起的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)加強(qiáng)對地方政府債券市場的監(jiān)管力度，并初步建立起符合我國國情的地方政府債券管理體制。首先，中央政府要對發(fā)債主體進(jìn)行適當(dāng)選擇和控制，對于償還能力不足的地方政府，限制其發(fā)行債券或者限制其舉債規(guī)模；其次，在發(fā)行債券時(shí)應(yīng)當(dāng)明確募集資金的用途，防止某些項(xiàng)目的盲目投資和重復(fù)建設(shè)，防止募集到債券資金后被挪用。再次，應(yīng)當(dāng)明確我國的地方政府債券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國的地方政府債券監(jiān)管主要由美國證券交易委員會(huì)(SEC)和美國地方債規(guī)則委員會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。借鑒美國做法，我國可建立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地方政府債券的發(fā)行和監(jiān)管工作，并在各級地方政府設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對口管理，對違反債券法律法規(guī)的行為進(jìn)行嚴(yán)格處罰。

在發(fā)行預(yù)警機(jī)制方面，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、計(jì)量、評估，及時(shí)警示和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過建立地方政府債務(wù)預(yù)警分析模型評估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，判斷地方政府償債能力。針對舉債、用債、償債等環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采取有針對性的控制措施，提出改正措施，對于較為嚴(yán)重的，應(yīng)限制或暫停舉債。