崔新坤

（南開(kāi)大學(xué) 濱海學(xué)院，天津 300270）

一、引言

政府與社會(huì)資本合作（PPP）是指政府與社會(huì)資本之間通過(guò)相互合作為公眾提供高質(zhì)量的公共設(shè)施和服務(wù)，其中各方的權(quán)利和義務(wù)以合同的形式確定[1]。這種合作關(guān)系同時(shí)也伴隨著不可避免的問(wèn)題，例如，在參與PPP 項(xiàng)目時(shí)，政府和社會(huì)資本都在追求各自的利益目標(biāo)，但并不具有完全相同的目標(biāo)：政府希望社會(huì)利益最大化，而社會(huì)資本可能采取一些違背社會(huì)利益的行動(dòng)，只追求更高的自身的投資回報(bào)。PPP 作為政府與社會(huì)資本的合作形式，雖然強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的合作共贏，但是由于他們?cè)陧?xiàng)目期中所承擔(dān)的不同角色，因此可能難以實(shí)現(xiàn)互惠。實(shí)際上PPP 也是一種委托代理關(guān)系，委托代理問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)理論中的基本問(wèn)題，這種關(guān)系下代理人比委托人掌握更多的信息，這種信息的不對(duì)稱性可能會(huì)給代理人帶來(lái)不合理的利益，而PPP 中固有的長(zhǎng)期關(guān)系為這種信息不對(duì)稱發(fā)展提供了更多的時(shí)間[2]。

基于政府與社會(huì)資本以上特殊復(fù)雜的關(guān)系，兩者的合作離不開(kāi)合同，PPP 合同是在政府和民營(yíng)企業(yè)合作伙伴之間制定的具有法律約束力的合同，它構(gòu)成了政府和社會(huì)資本之間治理關(guān)系的基礎(chǔ)。盡管這些復(fù)雜而冗長(zhǎng)的合同必須試圖涵蓋項(xiàng)目長(zhǎng)期使用的所有潛在的方面，但是委托代理關(guān)系的存在使得PPP 合同必然不完整，因此PPP 合同在處理政府與社會(huì)資本之間關(guān)系上有其局限性。

委托代理理論認(rèn)為除非被有效監(jiān)督受到控制或激勵(lì)不這樣做，否則代理人將對(duì)采取機(jī)會(huì)主義的行動(dòng)[3]。很多學(xué)者提出了如何設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)機(jī)制以促進(jìn)PPP 項(xiàng)目的發(fā)展，而監(jiān)管的研究比較少，監(jiān)管也是補(bǔ)充PPP 合同的重要內(nèi)容。本研究首先從理論上梳理和闡述PPP 中政府與社會(huì)資本的委托代理關(guān)系的內(nèi)涵及其帶來(lái)的問(wèn)題；其次論述委托代理情景下的PPP 合同存在的局限性，并得出監(jiān)管的必要性；最后就PPP 合同監(jiān)管的內(nèi)容、方式等提出建議。

二、PPP 與委托代理理論

自20 世紀(jì)40 年代以來(lái)，委托代理理論已廣泛應(yīng)用于各個(gè)學(xué)科。然而委托代理理論在項(xiàng)目管理文獻(xiàn)中尤其是PPP 的文獻(xiàn)中受到的關(guān)注較少，其實(shí)該理論適用于大多數(shù)關(guān)系情境：其中一方（委托人）將對(duì)某些任務(wù)的控制和決策權(quán)授予另一方（代理人），代理人與委托人之間的關(guān)系可以通過(guò)合同來(lái)維系，在合同中可能會(huì)發(fā)生所謂的委托代理問(wèn)題[4]。在政府與社會(huì)資本合作環(huán)境中，委托人是政府，代理人是社會(huì)資本，雙方之間關(guān)系的眾多特征符合委托代理理論的基本假設(shè)。

（一）PPP 委托代理理論的闡釋

PPP 項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本之間存在委托-代理關(guān)系，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，委托代理理論中的第一個(gè)假設(shè)是代理人和委托人之間存在利益沖突，在PPP 項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本的利益目標(biāo)不一致。政府的目標(biāo)是最大化社會(huì)和公共利益，即通過(guò)PPP 項(xiàng)目滿足公眾需求和改善公共利益，而私人投資者的目標(biāo)是最大化自己的利潤(rùn)。第二，委托代理理論中的第二個(gè)假設(shè)是信息不對(duì)稱，在PPP 項(xiàng)目中，作為委托人的政府與作為代理人的社會(huì)資本之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。在PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，特別是在運(yùn)營(yíng)階段，政府處于信息劣勢(shì)，無(wú)法準(zhǔn)確掌握社會(huì)資本的信息。第三，委托代理理論中的第三個(gè)假設(shè)是存在不確定性，在任何關(guān)系中，總有可能發(fā)生無(wú)法預(yù)料的變化，這既不能做到提前預(yù)測(cè)也不能對(duì)其實(shí)施控制，特別是在PPP 項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中，更面臨著很多不確定性。第四，PPP 模式主要適用于由政府所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)往往是分開(kāi)的。政府授予基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是政府對(duì)社會(huì)資本的責(zé)任；在特許期結(jié)束后，該項(xiàng)目將轉(zhuǎn)回政府。在這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)簽署一項(xiàng)正式分離項(xiàng)目所有權(quán)和控制權(quán)的特許協(xié)議，在政府和社會(huì)資本之間建立委托代理關(guān)系。政府擁有項(xiàng)目的最終所有權(quán)，而社會(huì)資本可以在投資、建設(shè)過(guò)程中對(duì)具體行動(dòng)做出決策和控制。所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離也是雙方具有委托代理理論的一個(gè)主要特征[5]。

（二）PPP 委托代理帶來(lái)的問(wèn)題

以上PPP 委托代理的特征給PPP 的治理帶來(lái)較大的挑戰(zhàn)，社會(huì)資本有條件采取機(jī)會(huì)主義的行動(dòng)，使公共的利益遭受損失。對(duì)于PPP 項(xiàng)目，社會(huì)資本往往掌握更多信息，例如技術(shù)實(shí)力、管理水平、服務(wù)質(zhì)量和財(cái)務(wù)能力等，社會(huì)資本可能會(huì)隱瞞或者夸大其信息，而且政府也無(wú)法徹底了解他們的具體行為、方法和努力程度，這就會(huì)造成兩者的關(guān)系中出現(xiàn)逆向選擇問(wèn)題和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。不誠(chéng)實(shí)是逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的普遍影響，不對(duì)稱信息可能導(dǎo)致不誠(chéng)實(shí)，從而在建設(shè)中造成重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。例如，PPP 社會(huì)資本有可能利用合同的不完全性，安排策略性的行為綁架地方政府，比如一開(kāi)始以較低價(jià)格中標(biāo)，在后期階段通過(guò)談判逐漸提高盈利，從而使政府和公眾利益受損，也降低了整個(gè)社會(huì)的資源配置效率[6]。同時(shí)，在整個(gè)過(guò)程中在整個(gè)項(xiàng)目中，社會(huì)資本投資者主要關(guān)注自身利益，并考慮如何增加收入，降低成本，提高項(xiàng)目的利潤(rùn)回報(bào)，這也更有可能出現(xiàn)損害公共利益的可能性，這也給政府與社會(huì)資本的合作提出了更大的挑戰(zhàn)。

因此，PPP 項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本之間存在著顯著的委托代理關(guān)系，這種關(guān)系中有足夠的機(jī)會(huì)存在逆向選擇和道德危險(xiǎn)問(wèn)題，因此合同的設(shè)計(jì)和實(shí)施在伙伴關(guān)系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。PPP 項(xiàng)目的成功取決于雙方之間的合同，合同的所有條款涵蓋了承諾和責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、支付機(jī)制和爭(zhēng)端解決方法[7]。PPP 項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本之間委托代理關(guān)系運(yùn)作的關(guān)鍵在于政府如何設(shè)計(jì)和管理合同以確保在最大化自身利益的同時(shí)，私人投資者也可以最大限度地促進(jìn)社會(huì)利益，從而防止社會(huì)資本發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為。

三、委托代理情景下PPP 合同的局限性與監(jiān)管的必要性

（一）委托代理背景下PPP 合同的局限性

委托代理關(guān)系使得政府與社會(huì)資本都面臨著一定的利益沖突、信息不對(duì)稱和不確定性等，而減少這些委托代理關(guān)系中存在的問(wèn)題的方法通常是通過(guò)合同來(lái)解決。PPP 合同通常包含有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)及其監(jiān)督機(jī)制的權(quán)利和義務(wù)等，PPP 合同管理有助于確保政府與社會(huì)資本遵守合同條款并保持其穩(wěn)定性，也可以確保PPP 項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并保證公眾利益；同時(shí)，通過(guò)PPP 合同可以減少信息不對(duì)稱，改善PPP各方之間的平衡，并有助于緩解沖突的升級(jí)，促進(jìn)政府與社會(huì)資本之間保持良好的合作關(guān)系[8]。但是由于政府與社會(huì)資本之間委托代理關(guān)系的這些特征，PPP 合同在維護(hù)雙方關(guān)系中又具有較大的局限性。

1.委托代理關(guān)系使PPP 合同創(chuàng)建“不完整”。政府與社會(huì)資本合作（PPP）面臨的直接挑戰(zhàn)是政府和社會(huì)資本之間存在信息不對(duì)稱，如果雙方在簽訂合同時(shí)具有不完整和不對(duì)稱的信息，那么合同就無(wú)法在完全信息意義上達(dá)到最佳狀態(tài)，很難編寫完整的PPP 合同，不完全信息使合同的各方能夠機(jī)會(huì)性地利用任何信息不對(duì)稱，例如關(guān)于真實(shí)成本或供應(yīng)質(zhì)量的問(wèn)題，這增加了創(chuàng)建盡可能完整的PPP 合同的難度。

PPP 項(xiàng)目大多涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項(xiàng)目往往具有周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，所以PPP 合同通常屬于長(zhǎng)期合同，那么政府和社會(huì)資本的在PPP 項(xiàng)目的長(zhǎng)期合作關(guān)系中則具有更大的不確定性，在技術(shù)和成本具有內(nèi)在不確定性或經(jīng)濟(jì)環(huán)境處于不穩(wěn)定狀態(tài)的情況下，沒(méi)有長(zhǎng)期的合同可以預(yù)測(cè)到所有可能的突發(fā)事件，更不用說(shuō)充分覆蓋它們了，這些特征也使得完整PPP 合同的創(chuàng)建更加困難。

2.委托代理關(guān)系會(huì)影響合同重新談判以及結(jié)果。PPP 合同的重新談判是不可避免的，典型的合同可能在其生命周期中多次重新談判。有些學(xué)者指出重新談判是合同失敗的主要表現(xiàn)[9]，有些學(xué)者則認(rèn)為這是改善合同和使雙方福利受益的機(jī)會(huì)。從理論上講，恰恰是委托代理關(guān)系的存在往往使得合同不得不重新談判，而且在重新談判中依然受到委托代理問(wèn)題的困擾。PPP 合同重新談判時(shí)，PPP 項(xiàng)目已經(jīng)由社會(huì)資本實(shí)施或運(yùn)營(yíng)，公共部門經(jīng)常會(huì)弱化其作為所有者和合同管理者的角色，因此可能不會(huì)跟進(jìn)遵守合同的義務(wù)，從而失去對(duì)PPP 項(xiàng)目信息的掌握[9]。這種增加不對(duì)稱信息的現(xiàn)實(shí)使得公共部門在重新談判合同時(shí)處于不利地位，并影響重新談判的結(jié)果。

（二）PPP 合同監(jiān)管的必要性

PPP 合同管理可以有效解決一些問(wèn)題，但是依然存在較大的局限性，對(duì)PPP 合同實(shí)施監(jiān)管可以有效彌補(bǔ)PPP 合同的不足，以更大限度地保證公眾利益。

1.監(jiān)管可以使PPP 合同更加靈活，彌補(bǔ)PPP合同不完整的缺陷

PPP 合同存在嚴(yán)重的“不完整”性，尤其是合同沒(méi)有靈活性來(lái)適應(yīng)意外的突發(fā)事件或新出現(xiàn)的需求，PPP 復(fù)雜的環(huán)境導(dǎo)致了合同是一種事前的行為，而且在合同中，自由裁量權(quán)是受到限制的[8]。因此，PPP 合同應(yīng)該采用允許管理未來(lái)不確定性的靈活機(jī)制，這種靈活性可以具有不同的性質(zhì)，可以根據(jù)不斷變化的需求條件進(jìn)行調(diào)整，例如靈活的支付機(jī)制。由于監(jiān)管的存在，可以允許更靈活的合同條款，剛性合同可能會(huì)被更靈活的合同所取代，促進(jìn)合同調(diào)整以更加動(dòng)態(tài)地調(diào)整環(huán)境變得更加容易，合同不完整的問(wèn)題能夠得到緩解。因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況可以更好地使用合同條款，監(jiān)督和審查流程，使得以有序和負(fù)責(zé)任的方式修改合同條款。因此，對(duì)于PPP 項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，監(jiān)管可以使PPP 合同更加靈活，彌補(bǔ)PPP合同不完整的缺陷。

2.降低重新談判的可能性或者降低重新談判的不利地位

（1）降低合同重新談判的可能性。合同的不完整性和復(fù)雜性通常會(huì)帶來(lái)更大的不確定性，尤其是投資較大的周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目在合同期限內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)或政治的不確定性更高，更容易出現(xiàn)不穩(wěn)定和預(yù)測(cè)失敗，從而導(dǎo)致更多的重新談判。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)減少錯(cuò)誤和不確定性的空間來(lái)減少合同不完整的影響，從而降低重新談判的可能性，同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在也會(huì)使PPP 項(xiàng)目能提供更好的服務(wù)質(zhì)量，從而降低重新談判的可能性。

（2）降低合同重新談判的不利地位。如果合同不完整，PPP 的物有所值顯然更難以確保，會(huì)增加政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。合同中不精確的措辭不僅意味著成本不會(huì)降到最低，而且還意味著可能會(huì)導(dǎo)致最終重新談判。在重新談判過(guò)程中依然存在著信息不對(duì)稱，社會(huì)資本在重新談判依然會(huì)存在機(jī)會(huì)主義，社會(huì)資本依然傾向于從重新談判過(guò)程中獲益，這樣很容易損害公共部門和公眾的利益?，F(xiàn)實(shí)中，PPP 合同的重新談判是不可避免的。PPP 合同的重新談判中最顯著的特點(diǎn)是公共部門缺乏競(jìng)爭(zhēng)，而該階段中標(biāo)的社會(huì)資本已經(jīng)對(duì)該P(yáng)PP 項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)施，政府無(wú)法對(duì)PPP 項(xiàng)目再進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，而重新談判中，社會(huì)資本在信息、法律技能和技術(shù)支持等方面的信息反而更具有一定的優(yōu)勢(shì)[7]。因此僅簽訂合同而不進(jìn)行監(jiān)管，會(huì)增加信息的不對(duì)稱，會(huì)使政府部門在重新談判合同時(shí)處于不利地位，加強(qiáng)PPP 合同監(jiān)管可以使政府部門在重新談判時(shí)處于更有利的地位。

總之，盡管PPP 主要通過(guò)合同來(lái)建立委托代理的合作關(guān)系，通過(guò)合同管理可以緩解雙方的利益沖突，促進(jìn)其保持良好的合作關(guān)系，但是由于合同管理效率低下以及合同缺乏明確和獨(dú)立的監(jiān)管，也不可避免地存在委托代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱及利益沖突等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象甚至?xí)觿　ｋS著這些現(xiàn)象的存在，PPP 的風(fēng)險(xiǎn)也依然存在，比如，公共部門在重新談判階段很可能就失去了談判的能力，政府會(huì)承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)增加整個(gè)PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。所以，PPP 合同仍然需要通過(guò)監(jiān)管的實(shí)施來(lái)主動(dòng)處理相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，這樣PPP的物有所值能在監(jiān)管中才能得到保障。加強(qiáng)對(duì)PPP 項(xiàng)目的監(jiān)管是PPP 項(xiàng)目成功的一個(gè)重要方面。

四、PPP 合同監(jiān)管的內(nèi)容及其方式

由于PPP 項(xiàng)目流程的復(fù)雜性，PPP 的成功實(shí)施需要政府和社會(huì)資本進(jìn)行有力的協(xié)調(diào)和共同努力，為了達(dá)到這種目標(biāo)，除了依靠PPP 項(xiàng)目合同以外，還要依靠公共部門負(fù)責(zé)在PPP 項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中的監(jiān)管活動(dòng)[10]。

（一）PPP 合同監(jiān)管的內(nèi)容

1.對(duì)PPP 合同的目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管

PPP 項(xiàng)目執(zhí)行的主要目標(biāo)包括遵守合同的最后期限、預(yù)算、服務(wù)水平以及公平合理的利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等。監(jiān)督PPP 項(xiàng)目意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)或合同管理者確保遵守簽署合同中規(guī)定的目標(biāo)。這可以包括簡(jiǎn)單的日常任務(wù)，例如制定或批準(zhǔn)付款、回應(yīng)投訴等，也包括確保PPP 項(xiàng)目遵循國(guó)家和地方的政策和行業(yè)發(fā)展政策，使PPP 項(xiàng)目合同的目標(biāo)與行業(yè)和國(guó)家或地方政策保持一致[11]。

2.對(duì)PPP 合同的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管

第一，對(duì)PPP 合同簽訂前的公開(kāi)招標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管。招標(biāo)的質(zhì)量對(duì)于PPP 項(xiàng)目成功非常重要，一些證據(jù)表明招標(biāo)過(guò)程中如果缺乏透明度和競(jìng)爭(zhēng)，在公開(kāi)招標(biāo)中可能會(huì)出現(xiàn)扭曲，最后的招標(biāo)者并不總是最有效的運(yùn)營(yíng)商，這樣會(huì)導(dǎo)致后期的重新談判。因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以就公開(kāi)招標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管，例如要驗(yàn)證假設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)是否合理以及商業(yè)模式是否正確，同時(shí)政府要對(duì)社會(huì)資本的資格、資質(zhì)和資信情況進(jìn)行全面考察和監(jiān)管[12]。

第二，對(duì)合同治理進(jìn)行監(jiān)管。因?yàn)镻PP 項(xiàng)目與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)有關(guān)，通常這些項(xiàng)目的特點(diǎn)是存在市場(chǎng)失靈，在這種情況下，監(jiān)管問(wèn)題可能會(huì)更加困難。健全的PPP 合同治理是PPP 項(xiàng)目獲得成功的重要保障，因此在項(xiàng)目的合同治理的監(jiān)管中，對(duì)PPP 合同制定的流程、程序和決策等進(jìn)行監(jiān)管，保證PPP 合同內(nèi)容的科學(xué)性，為PPP 項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營(yíng)提供合同保證[13]。另外，公共和民營(yíng)企業(yè)之間的合同重新談判是不可避免的，對(duì)PPP 合同的重新談判的監(jiān)管也是十分必要的，監(jiān)管使得雙方以有序和負(fù)責(zé)任的方式修改合同和合同條款，保證政府部門以及社會(huì)資本在重新談判中的公平公正。

第三，對(duì)合同實(shí)施中的沖突進(jìn)行管理。解決PPP 合同實(shí)施中的沖突是一項(xiàng)艱巨而系統(tǒng)的任務(wù)，因此，監(jiān)管可以避免沖突的升級(jí)，這對(duì)任何一方都是有利的，尤其是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的中立性和權(quán)威性有助于調(diào)解沖突，并有助于PPP 項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

3.對(duì)PPP 合同的產(chǎn)出進(jìn)行監(jiān)管

PPP 項(xiàng)目通常對(duì)應(yīng)于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，但是因?yàn)镻PP 合同不完整且不完善，即便在某些情況下它們?cè)O(shè)計(jì)得很好，其產(chǎn)出的公共服務(wù)質(zhì)量也會(huì)隨著時(shí)間而變化，公共服務(wù)即使表現(xiàn)良好，也總會(huì)遇到很多抱怨和疑問(wèn)。因此監(jiān)管變得更加重要，通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的更加可信和高效的監(jiān)管，可以保護(hù)和處理客戶和用戶的投訴，公眾的利益也可能受到更好的保護(hù)，公眾滿意度會(huì)得到保證。

（二）PPP 合同監(jiān)管方式

1.合同內(nèi)監(jiān)管。合同內(nèi)監(jiān)管即在PPP 合同的設(shè)計(jì)過(guò)程中，除了包括雙方的責(zé)權(quán)以外，也包括監(jiān)管相關(guān)的條款，如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。例如我國(guó)通常的做法是，政府機(jī)構(gòu)通常會(huì)在PPP 項(xiàng)目合同中規(guī)定各種方式的監(jiān)督內(nèi)容，這些監(jiān)督內(nèi)容通常散見(jiàn)于合同的不同條款中。

PPP 合同內(nèi)監(jiān)管促進(jìn)了政府與私人投資者之間更好的風(fēng)險(xiǎn)分配，并在短期和中期提供更多的穩(wěn)定性和確定性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它使PPP 合同具備適應(yīng)經(jīng)濟(jì)或技術(shù)變化條款所需的靈活性。合同內(nèi)監(jiān)管是一種薄弱的監(jiān)管形式，這些合同規(guī)定了授權(quán)提供公共服務(wù)的項(xiàng)目公司的義務(wù)和權(quán)利，它是以解決合同糾紛的方式進(jìn)行監(jiān)管，這些合同條款不能通過(guò)任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)或任何公共管理部門發(fā)布的規(guī)則進(jìn)行修改。通常這種監(jiān)管方式伴隨著社會(huì)資本與政府之間長(zhǎng)期而昂貴的重新談判過(guò)程。

2.行政監(jiān)管。監(jiān)管的另一種選擇是合同沒(méi)有規(guī)定監(jiān)管條款，PPP 的監(jiān)管由政府通過(guò)采用一般或特定行政法規(guī)并使用強(qiáng)制權(quán)來(lái)執(zhí)行，即行政監(jiān)管。負(fù)責(zé)頒布這些PPP 項(xiàng)目法規(guī)并負(fù)責(zé)監(jiān)管的主管部門可以是公共部門或其他公共組織，在某些情況下也可以是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在這些情況下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)引入監(jiān)管規(guī)則來(lái)干預(yù)[14]。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期設(shè)定PPP 項(xiàng)目相關(guān)的價(jià)格和稅率等，并監(jiān)督所提供的服務(wù)質(zhì)量，提高透明度和問(wèn)責(zé)制，推動(dòng)PPP 項(xiàng)目效率的提高，同時(shí)平衡不同利益相關(guān)者的利益[15]。

既然行政法規(guī)及其后續(xù)修改由公共行政部門或獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，一旦制定了行政監(jiān)管規(guī)則，PPP 項(xiàng)目公司就不得不按照法規(guī)來(lái)實(shí)施和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，監(jiān)管部門有權(quán)力強(qiáng)制執(zhí)行。但是行政監(jiān)管也會(huì)給PPP 項(xiàng)目帶來(lái)一些不利，這種監(jiān)管允許監(jiān)管機(jī)構(gòu)有過(guò)度自由裁量權(quán)，行政監(jiān)管不可避免地使PPP 項(xiàng)目增加了更大的不確定性，導(dǎo)致巨大的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，并可能損害社會(huì)資本和公眾的利益。

3.混合監(jiān)管。PPP 的合同內(nèi)監(jiān)管和行政監(jiān)管特征差別很大，它們有不同的優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)。合同內(nèi)監(jiān)管要求雙方平等地完成合同中規(guī)定的條款，任何進(jìn)一步的變化都需要得到社會(huì)資本和政府的同意。而行政監(jiān)管使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許有過(guò)度自由裁量權(quán)，導(dǎo)致巨大的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

因此，單純使用合同內(nèi)監(jiān)管或?qū)ｉT的行政監(jiān)管都面臨著較大的缺陷，例如PPP 合同內(nèi)監(jiān)管，政府和社會(huì)資本也在合同的范疇內(nèi)進(jìn)行，增加了確定性，但是監(jiān)管缺乏自由裁量權(quán)，公共部門的監(jiān)管力度不夠強(qiáng)，由于合同的不完整性和長(zhǎng)期產(chǎn)生的這種合同的剛性，特別是在技術(shù)或經(jīng)濟(jì)變化的背景下，行政監(jiān)管可以補(bǔ)充而不是取代合同內(nèi)監(jiān)管。因此可以選擇綜合和互補(bǔ)的方法進(jìn)行PPP的監(jiān)管。

首先可以采用混合的解決方案，行政監(jiān)管與合同內(nèi)監(jiān)管共存，利用這兩種不同的治理結(jié)構(gòu)共同作用以改善受PPP 合同監(jiān)管的績(jī)效。其次，也可以根據(jù)兩者互補(bǔ)的特征，兩種監(jiān)管方式相互融合。對(duì)于行政監(jiān)管，一種替代方案是編寫合同化的一些責(zé)任和權(quán)利，以限制監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在的自由裁量權(quán)。對(duì)于合同內(nèi)監(jiān)管，一種替代方案是擁有更靈活的關(guān)系合同，在某種監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，可以定期進(jìn)行重新談判。因此，對(duì)具有合同化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或具有自主監(jiān)管監(jiān)督的合同的補(bǔ)充似乎是一種有效的選擇。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP 模式是政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的一種新型的模式，由于PPP 中存在著委托代理的問(wèn)題，政府與社會(huì)資本的關(guān)系是復(fù)雜的，雙方既有共贏之處，也有利益沖突，社會(huì)資本也可能會(huì)為了追求利潤(rùn)最大化而侵害了政府和公眾的利益。PPP 合同雖然奠定了政府與社會(huì)資本合作的基礎(chǔ)，由于雙方委托代理關(guān)系的存在，PPP 合同并不可能成為完整的合同，而對(duì)合同的監(jiān)管將會(huì)發(fā)揮重要作用，監(jiān)管是合同的必要補(bǔ)充，這種監(jiān)管既可以是合同內(nèi)監(jiān)管，也可是通過(guò)行政法規(guī)對(duì)PPP 的合同強(qiáng)制監(jiān)管。從目前我國(guó)PPP 模式的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，PPP 合同的監(jiān)管還不夠完善，監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)體系還需要完善，而且我國(guó)對(duì)PPP合同的監(jiān)管的主體主要是政府部門，如果引入中立性和專業(yè)性更強(qiáng)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)[16]，或者引入完善的公眾監(jiān)管機(jī)制，PPP 監(jiān)管將更加科學(xué)。通過(guò)對(duì)PPP 合同的科學(xué)合理的監(jiān)管，使PPP 項(xiàng)目更好地為公共利益服務(wù)。