基層政府空編運行：現(xiàn)象、原因及對策分析

呂河西

（武漢大學 湖北 武漢 430072）

一、問題提出

基層政府是聯(lián)系人民群眾的直接紐帶，是我們黨服務人民群眾的有效載體，同時也是實現(xiàn)國家治理體制現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。黨十九大報告就指出，要鞏固基層政權(quán)，加強基層黨組織建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移；習近平總書記也多次強調(diào)“基層是一切工作的落腳點”“基層工作很重要，基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、人民對美好生活需要的日益增長，基層政府在履行政府職能、提供公共服務、管理社會事務、推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面面臨著更高的要求。而基層政府的各項工作都需要基層公務員的執(zhí)行與落實，公務人員的數(shù)量成為提升基層政府治理能力和治理效益的重要影響因素。

有國家機關(guān)和國家行政管理，就有機構(gòu)編制管理工作。機構(gòu)編制管理是配置黨的執(zhí)政資源、鞏固黨的執(zhí)政地位和完善政權(quán)建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作。十九屆三中全會進一步指出，推進機構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要保障。在“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則指導下，各地基層政府在編制管理中大多都保持適度的空編運行，甚至部分地區(qū)將“空編運行”作為編制管理的重要原則。在工作繁重的基層，一方面，基層政府需要更多的公務人員來推進和落實各項工作和政策，“缺人”現(xiàn)象普遍；另一方面，基層政府又普遍存在空編運行現(xiàn)象，實際工作人員少于編制核定數(shù)量。為深入分析這看似矛盾的現(xiàn)象，作者以湖北省S縣為例，基于編制文獻整理、調(diào)研訪談，深入分析了基層政府空編運行現(xiàn)狀及成因，并提出相應的對策。

二、湖北省S縣空編運行現(xiàn)狀

S縣位于湖北省中部，截至2017年末，下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍總?cè)丝?1萬人。S縣管理編制的黨政群機關(guān)、直屬事業(yè)單位共有102個，其中空編機構(gòu)73個，機構(gòu)空編率71.57%；S縣共有機關(guān)編制2352個，空編297個（不含工勤編），空編率13.74%。

從整體上看，編制空編數(shù)最多的五個機構(gòu)是：縣公安局（35個）、SH鎮(zhèn)（20個）、縣司法局（14個）、QC鎮(zhèn)（12個）和縣工商行政管理局（12個）?？站幝食^50%的機構(gòu)有：縣委血防辦（75%）、縣公共資源交易監(jiān)督管理局（66.7%）、縣維護社會穩(wěn)定領(lǐng)導小組辦公室（60%）、縣社會治安綜合治理委員會辦公室（60%）、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局（53.3%）、縣發(fā)展和改革局（50%）。

從橫向上看，一是在機構(gòu)類型方面，S縣管理編制的102個機構(gòu)中，黨群系統(tǒng)23個，政府部門31個，政法部門2個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)系統(tǒng)14個，縣直事業(yè)局32個；其中超編機構(gòu)2個，滿編機構(gòu)27個，空編機構(gòu)73個，機構(gòu)空編率71.57%。二是在編制類型方面，S縣管理的2352個編制中，機關(guān)行政編制1788個，機關(guān)事業(yè)編制373個，機關(guān)工勤編制191個；截止至2017年底實有在編人員2056人，其中行政編制人員1571人，事業(yè)編制人員293人，工勤編制192人?？偪站?97個（不含工勤編），總空編率13.74%，其中行政編制空編217個，空編率12.14%；事業(yè)編制空編80個，空編率21.45%。

從縱向來看，一是在不同政府層級方面，S縣縣級機構(gòu)共有編制1645個，實有在編1415人，空編230個，空編率13.98%；下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有編制516個，實有在編449人，總空編67人，總空編率12.98%，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總空編率上看，縣鎮(zhèn)兩級政府空編率相近。具體到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府空編率最高為33.33%，最低為3.13%，低于縣級機構(gòu)空編率的有12個，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體空編率來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府空編率整體低于縣級機構(gòu)空編率。二是在不同職位層級方面，S縣核定的編制中，局級正職領(lǐng)導職數(shù)121個，局級副職領(lǐng)導職數(shù)353個，非局領(lǐng)導職數(shù)1687個。截止至2017年低，局級領(lǐng)導正職在編109人，空編12個，空編率9.92%；局級領(lǐng)導副職在編299人，空編54個，空編率15.30%；非局領(lǐng)導在編1456人，空編231個，空編率13.69%。

三、湖北省S縣空編運行的原因分析

作為一種編制運行狀態(tài)，空編是一種長期存在的現(xiàn)象，也是多種原因共同作用的結(jié)果。作者從外部壓力、制度限制、現(xiàn)實問題等方面對空編運行的成因進行梳理分析。

（一）外部壓力

1.大政方針

我國是中央集權(quán)的社會主義國家，中央政府的大政方針，對地方各級政府有著深刻的影響。李克強2013年3月當選國務院總理就本屆政府約法三章：財政供養(yǎng)人員只減不增，并要求中央政府要帶頭做起，一級做給一級看；之后多次明確提出要嚴控地方政府機構(gòu)編制總量，確保財政供養(yǎng)人員只減不增。李克強總理的約法三章是對全國人民做出的政治承諾，深刻影響著其任期內(nèi)政府施政方針和機構(gòu)編制的管理工作。在全面深化行政機構(gòu)改革、深入推進“放管服”改革的實踐中，國務院多次召開會議，要求各級政府簡政放權(quán)、精簡機構(gòu)，各級政府都嚴格把控機構(gòu)編制總量，優(yōu)化編制配置，提升編制使用效益。

2.財政壓力

政府機關(guān)、直屬事業(yè)局的在編人員，都需要政府財政全額供養(yǎng)。一方面，供養(yǎng)一名機構(gòu)編制人員需要大量的財政資金，其中不僅包括工資支出，還包括辦公設(shè)施、住房保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、培訓費用等；另一方面，中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，地方財政日益吃緊，地方政府不得不主動減少行政支出，降低行政成本。據(jù)S縣編辦負責人說“每增加一名編制人員，政府財政每年就要多支出10萬元，增加100個編制人員，行政支出就要增加1000萬元。”地方財政壓力，嚴重制約了政府機構(gòu)編制的全額使用。一直以來，“節(jié)約支出、提升效能”都是政府機構(gòu)人員編制改革的追求，強調(diào)通過人員精簡來實現(xiàn)人力成本控制并促進工作效能提升。

（二）制度限制

1984年，馬奇和奧爾森發(fā)表了《新制度主義：政治生活中的組織因素》指出，組織和法律制度則成為政治生活的主導者。編制使用和管理實踐，已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的政策和規(guī)則模式，基層政府為了尋求和保持自身的“合法性”，自覺接受這些“制度”的影響。

1.編制管理政策

2007年5月1日施行的《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》是目前地方各級人民政府編制管理的基本法律依據(jù)，《條例》規(guī)定“地方各級人民政府行政機構(gòu)的編制，應當根據(jù)其所承擔的職責，按照精簡的原則核定”，自此“精簡”的原則成為地方各級人民政府編制管理的基本原則。荊門市2017年12月發(fā)布的《市編辦關(guān)于實行年度用編計劃管理制度的通知》明確要求，從2018年起，全市統(tǒng)一實行年度用編計劃管理制度，并將“適度空編，有效運行”明確為編制使用的基本原則。此外，吉林?。?009年）、山東省莒南縣（2015年）、甘肅省鎮(zhèn)原縣（2016年）等都提出行政事業(yè)單位堅持“空編運行”的原則。

2.編制使用規(guī)則

按照S縣現(xiàn)行編制使用規(guī)則，各機關(guān)事業(yè)單位在年底向縣編辦上報編制使用情況，根據(jù)工作需要，在次年年初在空編范圍內(nèi)提出擬招聘人數(shù)。各機關(guān)事業(yè)單位的招聘計劃經(jīng)縣編辦批準后，正式列入S縣年度招聘計劃，進入招聘程序。經(jīng)S縣統(tǒng)一招錄，新進工作人員約9月進入各機關(guān)事業(yè)單位。按照此規(guī)則，某單位2017年因退休流動產(chǎn)生的空編要等到2018年9月才能補充進來，中間至少有9個月的空檔期；而且目前公務員的退休執(zhí)行年滿月退休的方法，即在某月年滿規(guī)定年齡就在該月退休。如某位公務員1月份年滿退休年齡，他就會在1月份退休，而因此造成的空編要在次年9月份才能補充進來，期間20個月該編制空缺。

此外，為了保證公務員隊伍年齡結(jié)構(gòu)的合理性，各機關(guān)事業(yè)單位提出的招聘計劃也不一定會全部滿足。據(jù)S縣編辦某工作人員說：“如果我們截止到上年年底共有空編300個，今年最多只能招200人，如果招滿就會破壞合理的年齡結(jié)構(gòu)，30年后這些人將集中退休，會對公務員隊伍產(chǎn)生很大沖擊?！?/p>

（三）現(xiàn)實問題

1.人事變動釋放大量編制

公務員退休、流動（含流失）都會釋放編制，由于編制補充的滯后性，編制釋放多的單位空編一般也就比較多?；鶎诱?，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務員隊伍年齡結(jié)構(gòu)較不合理，青年人和老年人占有較大比例，而作為業(yè)務骨干的中年干部比例較小，老年人較多就會出現(xiàn)集中退休、集中釋放編制的現(xiàn)象。以S縣下轄XS鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)現(xiàn)有編制人員37人，老中青比例約為4:3:3，未來五年將有13人退休，超過總編制人數(shù)的三分之一。

另一方面，基層政府留人難問題依然存在。基層工作相對瑣碎，專業(yè)性較低，長期從事重復性勞動不僅讓人難以取得實質(zhì)性提升，反而容易迷失工作存在感。大量優(yōu)秀人才都會在基層鍛煉幾年后通過各種途徑爭取到更高級政府任職，上級政府也會面向基層公務員遴選部分優(yōu)秀人才，這就導致基層公務員，尤其是中青年優(yōu)秀人才流動流失嚴重。作者在調(diào)研某鎮(zhèn)人社服務中心時，中心主任說，“我已經(jīng)在這里工作了8年，現(xiàn)在就希望能調(diào)到縣人社局”。

2.為機構(gòu)改革預留編制

十八大以來，政府機構(gòu)改革持續(xù)推進，而每次機構(gòu)改革都會涉及到編制的調(diào)整分配。據(jù)S縣編辦某負責人說：“機構(gòu)改革中，新成立的單位就要給編制；合并的單位，雖然單位合并了，但人員的編制只有等他們退休后才能收回”，如果不保持適度的空編，機構(gòu)改革調(diào)整有時就會因為編制短缺而受阻。另一方面，基層政府工作人員，尤其是各單位正副職流動較大，而很多人流動都不是自帶編制的。荊門市編辦就明確要求：“各地各單位要保持適度空編運行，為改革發(fā)展和重點工作需要預留一定比例的空編，不斷提升機構(gòu)編制使用效益。”

3.靈活用工降低編制依賴

交易成本理論認為，當市場交易成本低于組織內(nèi)部交易成本時，組織就應該在市場中購買所需的資源和服務。為進一步轉(zhuǎn)變政府職能、降低“交易成本”，各地政府都會通過購買社會服務的形式招錄一批工作人員。湖北省財政廳、省編辦就出臺了《湖北省2018年政府購買服務指導性目錄》，支持并規(guī)范各地購買社會服務?；鶎诱徺I服務，不僅提升了行政效率，提高了公共服務質(zhì)量，還在一定程度上緩解了公務用工對機構(gòu)編制的依賴。XS鎮(zhèn)購買服務聘用了5名工作人員，占共工作人員的11.9%，據(jù)鎮(zhèn)組織工作人員說，“這些購買服務聘用的工作人員，工作態(tài)度、工作能力跟正式編制人員一樣，工作也一樣出色”。此外，由于借調(diào)人員不占用本單位機構(gòu)編制，S縣部分政府部門也會從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)工作人員補充工作力量。

4.機構(gòu)編制動態(tài)調(diào)整滯后

組織權(quán)變理論認為，組織結(jié)構(gòu)要隨著工作任務、技術(shù)特性、組織所處的外部環(huán)境的變化而改變。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府職能也在逐漸轉(zhuǎn)變，部分機構(gòu)單位的職能會得到強化，也有部分部門職能要弱化，《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》規(guī)定機構(gòu)編制要根據(jù)其承擔的職能，按照精簡原則確定，因此有必要對機構(gòu)編制進行動態(tài)調(diào)整。在實際工作中，職能弱化的部門由于信息不對稱性和部門中心主義，往往會忽視或輕視部門的職能弱化，很少會主動要求減少編制；因為沒有收回編制，職能強化的部門也不能得到編制補充。例如，S縣下轄SH鎮(zhèn)前期由于擴權(quán)強鎮(zhèn)核定機關(guān)行政編制60個，后期改革調(diào)整但編制沒有及時調(diào)整，導致有三分之一編制空編。

四、湖北省S縣空編運行的影響與對策

（一）空編運行的影響

從積極的角度看，保持適度的空編運行有利于提升政府效能。具體來看，一是可以減少財政直接供養(yǎng)人員，降低行政成本，減輕地方財政壓力，推動構(gòu)建簡約高效的基層管理體制；二是倒逼政府部門加強干部隊伍建設(shè)，提升現(xiàn)有干部隊伍素質(zhì)，保持合理年齡結(jié)構(gòu)，提高行政效率；三是有利于保障政府機構(gòu)改革順利推進，為政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革提供編制保障；四是可以為政府工作人員內(nèi)部交流減少體制性障礙，增強公務員有益流動，提高公務員隊伍活力。

從消極的角度看，空編運行會影響部分機構(gòu)單位的履職效能。具體來看，一是減少部門工作人員梳理，將消弱部門履職工作能力，工作人員減少的影響是邊際遞增的，在S縣機構(gòu)履職調(diào)研中大部分單位都認為工作人員不夠已經(jīng)影響了部門履職能力；二是空編沒有及時收回，會導致編制不能很好地在部門間協(xié)調(diào)使用，降低了編制使用的效率和效益，一些不需要很多編制的部門有著大量的空編，而真正需要的部門卻無編可用。

（二）空編運行的對策

構(gòu)建精簡高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政構(gòu)架，著力提升行政效能，是當前行政體制改革的重點?？站庍\行有著政策、制度、現(xiàn)實等方面的原因，雖然對轉(zhuǎn)變政府職能、提升行政效率、提高公共服務質(zhì)量具有促進作用，但也存在一定的問題。為此，提出如下對策。

1.保持適度空編運行

空編運行最大的問題就在于適度，適度包括比例適度，也包括部門適度。雖然很多地區(qū)都堅持空編運行，也都要求空編要保持在適當?shù)谋壤?，但具體比例卻很少說明。很多地方在編制管理實踐中一般以10%作為基本線，如騰沖市規(guī)定：凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制“空編率”超過10%的，公務員不準調(diào)出，并補充到10%以內(nèi)；凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“空編率”超過20%的，事業(yè)人員不準調(diào)出?？站庍\行堅持適度原則，一方面整體空編率可以保持在10%以內(nèi)，以不影響機關(guān)事業(yè)單位正常行政履職為前提，能夠降低行政成本，保障機構(gòu)改革和人員流動為宜；另一方面，不能要求所有機關(guān)事業(yè)單位都空編，對職責強化的部門和編制較少的部門，允許滿編運行。

2.減少空編規(guī)則限制

空編運行的成因有很多，不同的原因有不同的影響。為降低行政成本、機構(gòu)改革預留編制等因素可以提升行政管理效能，但因為編制使用滯后因素導致的編制不能及時補充，應該盡量減少。各機關(guān)事業(yè)單位招聘公務員的基礎(chǔ)是單位現(xiàn)在存在空編，正如上文分析，以上年度空編人數(shù)作為招聘的基數(shù)，會造成較長時間的滯后。一方面建議在上報招聘計劃時，空編基數(shù)在現(xiàn)有空編人數(shù)的基礎(chǔ)上加上新公務員入職前預計正常退休的人數(shù)，比如某局在2017年年底空編3人，預計到2018年9月退休2人，其在2018年年初報招聘計劃時可不多于5人；另一方面，在保證年齡結(jié)構(gòu)合理的前提下，擬定全縣招聘計劃向空編比例高的單位傾斜，優(yōu)先補充職能重要、工作力量極缺的單位。

3.統(tǒng)籌調(diào)整編制分配

機構(gòu)編制管理與地方政府發(fā)展息息相關(guān)，為促進編制的使用效率，必須對編制進行部門間的動態(tài)調(diào)整分配。編制管理部門要對編制管理范圍內(nèi)的機關(guān)使用單位的編制使用情況和職責配置情況進行及時梳理調(diào)查，對職能弱化的部門及時將空編收回，對職能強化的部門及時補充新編制，保證編制在全縣范圍內(nèi)的合理分配。有些地方部門在積極探索將所有空編收回集中管理的辦法，如河南省編辦指導滑縣出臺了《滑縣機構(gòu)編制總量控制動態(tài)管理試點工作實施意見（試行）》，要求收回空編，保持滿編運行，滿編狀態(tài)單位申請進人的，由單位正式提出用編申請，統(tǒng)一納入全縣年度集中用編計劃，切實提高使用效益。又如山東省膠州市制定了《膠州市機關(guān)事業(yè)單位空編集中管理暫行辦法》，從2016年9月1日起凍結(jié)各部門（單位）空編，進行專項管理，由機構(gòu)編制委員會在全市統(tǒng)籌使用。

4.推進政府購買服務

政府購買服務不僅可以緩解機構(gòu)編制短缺，有效降低行政用人成本，還可以使用聘用人員的專業(yè)技術(shù)，提高工作效率、提升服務質(zhì)量，其人事管理靈活的特點又減少了機構(gòu)改革的阻力。根據(jù)新公共管理理論，政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”，要持續(xù)推進公益性職位向社會力量購買服務，使基層公務人員從服務直接供給者，變成服務提供監(jiān)督者，將專業(yè)事務交給專業(yè)人員去做，提升專業(yè)化水平。推進政府購買服務，一方面要繼續(xù)完善和擴大各地購買服務目錄，擴大聘用人員數(shù)量，精簡機構(gòu)編制，逐步收回人員編制；另一方面，加強對購買服務的監(jiān)督管理，確保購買服務真正降低行政成本、提升公共服務質(zhì)量。