何精華

AI賦權(quán)與政府治理兩者間的關(guān)系，本質(zhì)上是一種雙向的互動(dòng)關(guān)系?，F(xiàn)代政府的治理活動(dòng)是以人類(lèi)知識(shí)的累積、科技的突破與應(yīng)用為基礎(chǔ)的，因而現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段的應(yīng)用已內(nèi)化成政府治理的核心要素。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、超級(jí)計(jì)算、傳感網(wǎng)、腦科學(xué)等新理論與新技術(shù)的發(fā)展與演進(jìn)，AI可以借助計(jì)算機(jī)這一載體完善人類(lèi)心智來(lái)實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)?！癆I不是一維的，而是結(jié)構(gòu)豐富、層次分明的空間，具備各種信息處理能力?！?1)瑪格麗特·博登：《AI的本質(zhì)與未來(lái)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版，第3頁(yè)。AI可以利用多種技術(shù)，完成公共管理領(lǐng)域的多種任務(wù)。譬如，AI試圖剖析人類(lèi)智能的實(shí)質(zhì)，并生產(chǎn)出一種新的類(lèi)似于人類(lèi)智能的方式對(duì)復(fù)雜的公共問(wèn)題做出敏捷反應(yīng)的智能機(jī)器，其中包括運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域的機(jī)器人、語(yǔ)言識(shí)別、圖像識(shí)別、自然語(yǔ)言處理和專(zhuān)家系統(tǒng)等。AI不再僅僅是一個(gè)流行詞，而是已逐漸滲入社會(huì)生活的方方面面。該技術(shù)正在進(jìn)入公共領(lǐng)域，AI的政府治理革命已經(jīng)開(kāi)始。AI相關(guān)學(xué)科的迅猛發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新的整體推進(jìn)，正在引發(fā)一系列鏈?zhǔn)酵黄?，不斷推?dòng)著政府治理從數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化向智能化、精準(zhǔn)化、個(gè)性化加速躍升。公共管理者如何運(yùn)用AI在制度的范疇內(nèi)更好地承擔(dān)起公共治理的角色，采取合理的集體行動(dòng)，有效化解公共治理障礙，達(dá)成增進(jìn)公共利益的目標(biāo)，顯得特別重要。本文試圖就AI技術(shù)對(duì)政府主體、行為、決策乃至行政倫理的沖擊和挑戰(zhàn)進(jìn)行討論，從技術(shù)邏輯、效能檢視及價(jià)值重塑三個(gè)層面提出AI技術(shù)的應(yīng)用有助于改善治理體系、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提升治理能力的觀點(diǎn)。

一、從連接到智能融合：AI賦權(quán)政府治理的技術(shù)邏輯

賦權(quán)，既是一種主動(dòng)參與的過(guò)程，也是選擇和行動(dòng)自由的擴(kuò)展，它意味著增加對(duì)影響社會(huì)活動(dòng)的資源和決策的權(quán)力和支配能力。當(dāng)人們真正進(jìn)行選擇時(shí)，他們就能增加對(duì)其生活的支配能力。AI賦權(quán)實(shí)質(zhì)上就是結(jié)合運(yùn)用最優(yōu)化、機(jī)器學(xué)習(xí)等數(shù)據(jù)和技術(shù)，用機(jī)器智能增強(qiáng)人類(lèi)智能。AI集半導(dǎo)體、量子、生物等技術(shù)于一體，具有理想的精準(zhǔn)控制能力和強(qiáng)大的創(chuàng)新、創(chuàng)造能力，并以此來(lái)替代人類(lèi)的部分工作。具體而言，AI賦權(quán)政府治理，主要是通過(guò)三個(gè)由淺至深的不同層次逐步賦權(quán)的，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政務(wù)行為的輔助和替代來(lái)提升政府治理能力。即：(1)AI賦權(quán)能實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息收集輔助與智能篩選；(2)AI賦權(quán)能以聲音、圖像、動(dòng)作等多種交互手段，承擔(dān)政務(wù)的自動(dòng)識(shí)別應(yīng)答并接受模糊任務(wù)，提供即時(shí)有效的決策方案參考并按指令完成任務(wù)；(3)AI賦權(quán)能實(shí)現(xiàn)復(fù)雜政務(wù)的機(jī)器自主判斷決策，提出最優(yōu)決策方案。

AI賦權(quán)政府治理，直接表現(xiàn)為AI通過(guò)其所具備的技術(shù)功能來(lái)影響及改善政府治理的流程與結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，同時(shí)，政府治理也會(huì)通過(guò)其自身的文化、制度、戰(zhàn)略、治理理念，來(lái)影響基于AI的政府治理架構(gòu)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值重塑。AI賦權(quán)政府治理的主要載體，就是借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的推進(jìn)與彼此連接，深度鑲?cè)腚娮诱?wù)平臺(tái)。所謂電子政務(wù)平臺(tái)，就是應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)以及AI技術(shù)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的公共事務(wù)及其他社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，并為社會(huì)提供公共服務(wù)的信息管理系統(tǒng)，以便改善政府的工作流程和治理能力。(2)徐曉林、楊銳：《電子政務(wù)》，華中科技大學(xué)出版社2009年版，第4頁(yè)。AI通過(guò)電子政務(wù)平臺(tái)嵌入政府治理，旨在提高政府透明度，改善政府間信息交互，提高公共服務(wù)質(zhì)量與工作效率，參與政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估，提升整體行政績(jī)效，增加公眾獲取即時(shí)、精準(zhǔn)、多元信息的渠道，有利于增進(jìn)公共利益。因此，在電子政務(wù)平臺(tái)中，信息與治理結(jié)構(gòu)是兩個(gè)最為核心的概念。而在公共管理領(lǐng)域，探討AI與政府治理結(jié)構(gòu)再造的文獻(xiàn)大多聚焦在基于AI的治理變革對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)所造成的重要影響上。

近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、AI技術(shù)與電子政務(wù)的關(guān)聯(lián)度日趨密切，AI越來(lái)越多地涉及政府治理活動(dòng)。在如何處理AI與政府治理的關(guān)系方面，一些學(xué)者及政府信息管理實(shí)務(wù)者由于缺乏相應(yīng)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，從而導(dǎo)致了政府治理的效率低下甚至根本無(wú)效。作為一種政府治理工具，AI汲取了互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的“精髓”，已經(jīng)高度融合于電子政務(wù)平臺(tái)，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、AI三方面的技術(shù)彼此交互，融為一體，共同揭示出智能化時(shí)代政府治理變革的本質(zhì)特征。

首先，作為政府治理智能化的前提，互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了政務(wù)信息的相互連接與分布式結(jié)構(gòu)融合的突破。AI技術(shù)在政府治理領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，得益于電子政務(wù)平臺(tái)(尤其是互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù))的快速發(fā)展。由于信息技術(shù)的發(fā)展，愈來(lái)愈多的政府信息(如圖像、音樂(lè)、文字、資訊等)以0與1所組成的電子符號(hào)為傳輸單元，社會(huì)也漸漸進(jìn)入以位元(bit)為組成單元的資訊世界。而在網(wǎng)際網(wǎng)路的驅(qū)動(dòng)下，這些可以大量傳輸和獲取的電子符號(hào)，使政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公民之間的溝通變得更加便捷，縮短了空間距離。AI成為電子政務(wù)終端、傳輸網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)處理服務(wù)器，充分利用其問(wèn)題求解、邏輯推理證明、專(zhuān)家系統(tǒng)、數(shù)據(jù)挖掘、模式識(shí)別、自動(dòng)推理、機(jī)器學(xué)習(xí)、智能控制等技術(shù)，滲透到作為政府治理虛擬平臺(tái)(即電子政務(wù))的各項(xiàng)應(yīng)用程序和業(yè)務(wù)場(chǎng)景中。伴隨著AI技術(shù)的廣泛應(yīng)用，公共部門(mén)的人力資源結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、政務(wù)工作流程乃至整個(gè)政府治理結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生重大變革。

互聯(lián)網(wǎng)對(duì)政府治理結(jié)構(gòu)的重大“變革”，集中體現(xiàn)為其徹底解決了信息的“連接”問(wèn)題。具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是突破了縱向府際不同層級(jí)之間或橫向職能部門(mén)之間相互連接的“物理阻隔”。從20世紀(jì)末興起的電子政務(wù)從根本上改變了公民與政府、企業(yè)與政府的溝通方式。主要表現(xiàn)為設(shè)備與設(shè)備之間的連接，意味著信息技術(shù)與政府改革的聯(lián)姻而導(dǎo)致政府治理在形式與能力方面具有重大改進(jìn)。在公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，技術(shù)已經(jīng)被用來(lái)促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。在某些情況下，它甚至引發(fā)了政府治理機(jī)構(gòu)縱向?qū)蛹?jí)以及橫向的職能部門(mén)的精簡(jiǎn)。電子政務(wù)平臺(tái)將信息技術(shù)所支撐的電子政務(wù)與政府必須履行的市場(chǎng)監(jiān)管職能、公共服務(wù)職能、社會(huì)治理職能深度融合，通過(guò)微信、微博、政務(wù)App等技術(shù)手段，進(jìn)行政府治理結(jié)構(gòu)的流程再設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦事與在線服務(wù)，減少了繁文縟節(jié)，提高了政府服務(wù)向公民、企業(yè)的傳送速度，構(gòu)建起政府與民眾、企業(yè)的互動(dòng)關(guān)系。同時(shí)，虛擬的線上電子政務(wù)平臺(tái)與實(shí)體的政務(wù)服務(wù)大廳、政務(wù)綜合服務(wù)窗口及政務(wù)自助辦事終端等線下渠道充分交互，實(shí)現(xiàn)了“O to O”的政府治理。其終極目標(biāo)無(wú)一例外地就是要實(shí)現(xiàn)萬(wàn)物的互聯(lián)互通，亦即物聯(lián)網(wǎng)，從而徹底解決政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公民之間的廣泛連接，有效破解了政府治理“最后一公里”難題，實(shí)現(xiàn)了資源與知識(shí)的交換與調(diào)度。二是作為連接的中介，電子政務(wù)或所謂的虛擬政府成為彼此合作與協(xié)調(diào)的有效通道與平臺(tái)。隨著互聯(lián)網(wǎng)節(jié)點(diǎn)與節(jié)點(diǎn)的彼此連接、合作與協(xié)調(diào)，形成了去中心化、扁平化的價(jià)值理念和行為方式，改變了傳統(tǒng)政府權(quán)力自上而下的“倒金字塔式”管理模式，由此形成了與傳統(tǒng)靜態(tài)一元中心相區(qū)別的多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了政府與公眾的共同參與。由此出現(xiàn)了一個(gè)完全與物理空間的傳統(tǒng)政府截然不同的治理方式和協(xié)調(diào)機(jī)制。

其次，作為政府治理智能化的核心，蔚為壯觀的大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了政府治理內(nèi)容與再現(xiàn)的突破。如上所述，互聯(lián)網(wǎng)解決了困擾政府治理的信息連接問(wèn)題，在互聯(lián)網(wǎng)上頻繁進(jìn)行交換的內(nèi)容則被我們稱(chēng)之為“大數(shù)據(jù)”。政府治理領(lǐng)域的“大數(shù)據(jù)”具有體量、速度和多樣性諸方面的顯著特征。(3)桑尼爾·索雷斯：《大數(shù)據(jù)治理》，清華大學(xué)出版社2014年版，第3頁(yè)。從數(shù)據(jù)的靜態(tài)描述角度來(lái)看，“大數(shù)據(jù)”具有較大體量面對(duì)紛繁復(fù)雜的治理環(huán)境，政府被數(shù)據(jù)堆砌，很容易積攢TB(太字節(jié))級(jí)和PB(拍字節(jié))級(jí)的信息，甚至在將來(lái)可輕而易舉積攢ZB級(jí)的信息；從數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)描述角度來(lái)看，“大數(shù)據(jù)”具有時(shí)間的敏感性，流數(shù)據(jù)的分析必須以毫秒計(jì)，以支持政府決策；從數(shù)據(jù)的多格式化角度來(lái)看，政府治理的大數(shù)據(jù)包括結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、準(zhǔn)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，如電子郵件、音頻、視頻、微博、微信、政務(wù)App、點(diǎn)擊流、日志文檔和生物計(jì)量學(xué)數(shù)據(jù)等；從數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)有效性角度來(lái)看，政府往往致力于以經(jīng)濟(jì)有效的方式從大數(shù)據(jù)中獲得有價(jià)值的分析與判斷。(4)桑尼爾·索雷斯：《大數(shù)據(jù)治理》，第4頁(yè)。如果我們把以互聯(lián)網(wǎng)為核心構(gòu)成的信息網(wǎng)絡(luò)體系稱(chēng)為“高速公路”，那么“大數(shù)據(jù)”即是這條“信息高速公路”上快速飛奔的宏大車(chē)流。隨著人類(lèi)社會(huì)全面進(jìn)入以大數(shù)據(jù)共享、信息爆炸為特征的信息時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的不斷擴(kuò)展與外延，需要我們將真實(shí)的客觀世界轉(zhuǎn)換成數(shù)據(jù)的方式，進(jìn)行規(guī)模采集與再現(xiàn)。由此，我們可以推斷，信息社會(huì)不斷擴(kuò)展、延伸的邊界，其實(shí)就是大數(shù)據(jù)增長(zhǎng)的邊界。大數(shù)據(jù)是信息技術(shù)條件下資訊生產(chǎn)不斷增長(zhǎng)的產(chǎn)物，是對(duì)網(wǎng)絡(luò)載體的客觀描述。大數(shù)據(jù)理論提出了三個(gè)值得深思的觀點(diǎn)，即是全部數(shù)據(jù)而不是隨機(jī)采樣；是大體方向而不是精確指導(dǎo)；是相關(guān)關(guān)系，而不是因果關(guān)系。故大數(shù)據(jù)的本質(zhì)，就是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)觀測(cè)、模擬和再現(xiàn)一個(gè)客觀真實(shí)的世界。它不僅包括對(duì)物理空間的人類(lèi)社會(huì)客觀世界的數(shù)字化觀測(cè)、模擬、再現(xiàn)，也包括自然生態(tài)的觀察、模擬、再現(xiàn)。

再次，AI實(shí)現(xiàn)了海量數(shù)據(jù)處理和決策信息自動(dòng)獲取的重大突破，這是政府治理智能化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從政府治理的視角來(lái)看，大數(shù)據(jù)的核心價(jià)值就是為政府提供一種預(yù)測(cè)與判斷，它通常被視為AI必不可少的一部分，或者更確切地說(shuō)，它被視為一種機(jī)器學(xué)習(xí)。大數(shù)據(jù)與AI的關(guān)系就像一枚硬幣的正反面一樣密不可分。由于大數(shù)據(jù)無(wú)法用單臺(tái)的計(jì)算機(jī)自行處理，往往需要采用分布式架構(gòu)。其特點(diǎn)就在于它需要對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行分布式數(shù)據(jù)挖掘。但它必須依托AI的分布式處理、分布式數(shù)據(jù)庫(kù)和云存儲(chǔ)、虛擬化技術(shù)。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的邊界不斷擴(kuò)大時(shí)，公共領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)也隨之不斷增長(zhǎng)。一般而言，精確性是信息缺乏時(shí)代和模擬時(shí)代的產(chǎn)物，只有5%的數(shù)據(jù)是結(jié)構(gòu)化且只適用于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，若無(wú)法接受數(shù)據(jù)的混亂，剩余95%的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)都無(wú)法為我所用。這也說(shuō)明，“混雜性”是大數(shù)據(jù)的重要特點(diǎn)。這些數(shù)據(jù)過(guò)于混雜粗糙，需要借助新的技術(shù)或方法對(duì)其進(jìn)行解析、加工，使之能夠以更加精細(xì)、精確、透徹的方式被獲取、分析和評(píng)價(jià)。(5)克里斯多夫·庫(kù)克里克：《微粒社會(huì)》，中信出版集團(tuán)2018年版，第4頁(yè)。但是采用什么技術(shù)或方法來(lái)處理公共領(lǐng)域如此浩如煙海的龐大數(shù)據(jù)，已成為亟待解決的問(wèn)題。由此，AI技術(shù)在處理政務(wù)大數(shù)據(jù)方面的神奇功能，便成為政府治理的迫切需要。因?yàn)?，任何具有超?qiáng)能力的自然人或政府機(jī)構(gòu)在龐大政務(wù)數(shù)據(jù)面前都顯得渺小與無(wú)能。而AI所具有超人類(lèi)的數(shù)據(jù)處理服務(wù)功能，可通過(guò)其問(wèn)題求解、邏輯推理證明、專(zhuān)家系統(tǒng)、數(shù)據(jù)挖掘、模式識(shí)別、自動(dòng)推理、機(jī)器學(xué)習(xí)、智能控制等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府治理領(lǐng)域的數(shù)據(jù)分析和處理。故AI是人類(lèi)社會(huì)經(jīng)過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)兩次技術(shù)突破之后的“技術(shù)革命”，解決的是信息社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相互連接端對(duì)大數(shù)據(jù)內(nèi)容主體的處理問(wèn)題。

電子政務(wù)環(huán)境中的政府治理轉(zhuǎn)型與AI之間具有密切的互動(dòng)關(guān)系。筆者曾于2001年在國(guó)內(nèi)首次提出“政府智能化管理”的概念，并認(rèn)為以互聯(lián)網(wǎng)為標(biāo)志的信息技術(shù)、政府的信息系統(tǒng)與機(jī)器智能結(jié)合，必然引發(fā)政府治理的智能化革命。(6)王乘、何精華：《現(xiàn)代城市管理的必然趨勢(shì)：“數(shù)字城市與政府智能化管理”》，《中國(guó)行政管理》2001年第3期。近20年來(lái)，AI技術(shù)發(fā)展與演進(jìn)的歷程已經(jīng)證明，互聯(lián)網(wǎng)、作為政府信息系統(tǒng)的電子政務(wù)平臺(tái)、大數(shù)據(jù)與AI之間的關(guān)系，本質(zhì)上就是一種多元互動(dòng)關(guān)系，內(nèi)化于政府治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，彼此難以分離。種種跡象表明，在新技術(shù)新理論的推動(dòng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的驅(qū)動(dòng)下，AI技術(shù)必將成為促進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)型進(jìn)入新階段的關(guān)鍵變量。新一代AI相關(guān)學(xué)科發(fā)展、理論建模、技術(shù)創(chuàng)新、軟硬件升級(jí)等整體推進(jìn)，正在引發(fā)鏈?zhǔn)酵黄疲苿?dòng)著政府治理從數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化向智能化加速躍升。作為政府治理的主要手段，電子政務(wù)平臺(tái)可以搭載深度學(xué)習(xí)、人機(jī)協(xié)同、跨界融合、自主操控、群智開(kāi)放等AI新技術(shù)。AI可以通過(guò)其所具備的多元技術(shù)功能(譬如，公共資源交易的自動(dòng)化、重大公共決策的信息提供以及競(jìng)爭(zhēng)策略支持等)來(lái)影響或改善政府的治理流程及公共治理結(jié)構(gòu)的再設(shè)計(jì)，等等；與此同時(shí)，政府可以通過(guò)其自身所具備的治理理念、制度創(chuàng)制、戰(zhàn)略規(guī)劃、文化宣導(dǎo)等優(yōu)勢(shì)，深度影響AI的技術(shù)設(shè)計(jì)理念、模型、流程等，實(shí)現(xiàn)價(jià)值重塑。因此，從信息管理的角度來(lái)看，作為客體的信息與作為主體的政府是其兩個(gè)核心要素。事實(shí)上，在公共管理領(lǐng)域，學(xué)者們往往更愿意聚焦于AI技術(shù)的新突破、新發(fā)展對(duì)政府結(jié)構(gòu)、政務(wù)流程誘發(fā)的治理生態(tài)演變與政府治理變革的契機(jī)。

如果說(shuō)，AI并非是旁門(mén)左道的獨(dú)特技術(shù)，其強(qiáng)大功能取決于互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)集的融合功能，并且大數(shù)據(jù)的潛在功能只有通過(guò)AI技術(shù)才能實(shí)現(xiàn)，那么，AI賦權(quán)已經(jīng)為電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)融合互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)、實(shí)現(xiàn)智能化治理奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。譬如，自動(dòng)定理為政務(wù)信息檢索、問(wèn)題求解等方面提供了智能解決方案；數(shù)據(jù)挖掘?yàn)樘釤挸鎏N(yùn)含政務(wù)規(guī)律的數(shù)據(jù)提供了規(guī)則、聚類(lèi)等方案；自然語(yǔ)言理解為計(jì)算機(jī)人類(lèi)語(yǔ)言理解提供了理論和方法。由此可見(jiàn)，AI技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的深度融合，是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展到特定階段持續(xù)創(chuàng)新的結(jié)晶，而深度學(xué)習(xí)技術(shù)則為“全息化政府”贏來(lái)了一次“治理革命”的契機(jī)。AI對(duì)政府治理智能及智能化網(wǎng)絡(luò)層面、應(yīng)用層面及具體操作實(shí)施層面均能起到即時(shí)、有效的支撐。如果大數(shù)據(jù)是“燃料”，那么，以AI為基礎(chǔ)的智能機(jī)器將成為政府智能化轉(zhuǎn)型的引擎。

二、結(jié)構(gòu)性沖突：AI賦權(quán)政府治理的效能檢視

效能，意即特定事物所蘊(yùn)藏的有利作用。所謂“事物”，即AI嵌入政府組織結(jié)構(gòu)、政府治理流程、行為方式及相關(guān)制度的集合；“蘊(yùn)藏”，即AI嵌入政府治理之后蓄積或潛在的由于多種主客觀因素的制約而并未顯現(xiàn)的作用；“有利的作用”指AI嵌入政府治理應(yīng)達(dá)到的理想狀態(tài)，在這種秩序狀態(tài)下，能以較小的公共資源投入實(shí)現(xiàn)最佳的政府治理目標(biāo)。AI賦權(quán)政府治理的效能檢視，即對(duì)AI嵌入政府治理的結(jié)果或所提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量好壞、作用大小、治理狀態(tài)等效率的評(píng)價(jià)。

AI賦權(quán)政府治理的出發(fā)點(diǎn)與終極目標(biāo)就是不斷提升政府治理能力。其中，政府治理績(jī)效是政府治理能力的關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)?；趲捈夹g(shù)革命的強(qiáng)大需求，使得傳輸能力大幅提升，客觀上催生出政府治理領(lǐng)域大幅提升政務(wù)大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)能力和計(jì)算能力的需求。由于數(shù)據(jù)、算力和算法的提升，AI在政府治理領(lǐng)域的應(yīng)用突飛猛進(jìn)。AI作為處理與分享大數(shù)據(jù)的電子政務(wù)基礎(chǔ)架構(gòu)，通過(guò)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的嵌入與服務(wù)器管理相互整合，連接成一個(gè)大型數(shù)據(jù)中心，提供相關(guān)應(yīng)用程序之服務(wù)。這些服務(wù)包含依照使用者需求所提供的定制化服務(wù)，以及透過(guò)網(wǎng)絡(luò)、計(jì)算機(jī)與應(yīng)用程序的結(jié)合，讓使用者按照各自需求來(lái)使用，由此產(chǎn)生一種按次、按量或者按時(shí)的計(jì)費(fèi)方式，達(dá)成減省成本、增加效能的服務(wù)供給形式。(7)佩德羅·多明戈斯：《終極算法：機(jī)器學(xué)習(xí)和AI如何重塑世界》，中信出版集團(tuán)2017年版，第11—25頁(yè)。與移動(dòng)化、數(shù)字化浪潮一樣，這不僅是由一種技術(shù)轉(zhuǎn)換到另一種技術(shù)變革，更是政府治理領(lǐng)域的人、流程等變量也需要發(fā)生同等效應(yīng)的變革，但進(jìn)行這樣的技術(shù)變革并取得績(jī)效并非人們想象中的那么簡(jiǎn)單。大數(shù)據(jù)所驅(qū)動(dòng)的電子化平臺(tái)知識(shí)學(xué)習(xí)、跨媒體協(xié)同處理、人機(jī)協(xié)同增強(qiáng)智能、群體集成智能、自主智能系統(tǒng)，已經(jīng)成為提升政府治理智能的重點(diǎn)領(lǐng)域，而受腦科學(xué)前沿技術(shù)啟發(fā)的電子政務(wù)類(lèi)腦智能已經(jīng)開(kāi)始蓄勢(shì)待發(fā)，并在電子政務(wù)領(lǐng)域呈現(xiàn)出越來(lái)越明顯的芯片化、硬件化、平臺(tái)化趨勢(shì)。在5G“帶寬革命”的環(huán)境下，通訊傳輸能力的大幅提升，催生出大幅提升存儲(chǔ)能力和計(jì)算能力的社會(huì)需求，使得政府公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的“算力”成為一種特殊的“治理權(quán)力”。

一般而言，AI所擁有的強(qiáng)大算力，不僅可以轉(zhuǎn)化成為政府的特殊“權(quán)力”，更是一種可以轉(zhuǎn)化的“特殊”治理能力。譬如，計(jì)算能力和計(jì)算方法如同大腦的邏輯和判斷，把看似一個(gè)很強(qiáng)大的問(wèn)題逐步分解成億萬(wàn)個(gè)很小的邏輯判斷，以依靠強(qiáng)大的計(jì)算能力縮短時(shí)間維度的長(zhǎng)河，在處理復(fù)雜的治理環(huán)境過(guò)程中可以超越人類(lèi)的簡(jiǎn)單判斷，以提升電子政務(wù)平臺(tái)的使用價(jià)值。政府擁有AI的強(qiáng)大算力，意味著政府對(duì)公共領(lǐng)域擁有絕對(duì)的控制力，猶如現(xiàn)在的核能力一樣，公共領(lǐng)域的格局將會(huì)因?yàn)檎畵碛蠥I算力而擁有更為強(qiáng)大的分析判斷能力及更多基于公共治理的話語(yǔ)權(quán)。大量案例研究表明，AI賦權(quán)政府治理至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)為破解政府優(yōu)質(zhì)人力資源困境提供了新方案。一方面，政府治理受制于財(cái)政預(yù)算及其他資源配置的約束，正如瓦格納定律揭示的政府所面臨的治理困境，政府規(guī)模(包括機(jī)構(gòu)及人員數(shù)量)不能為所欲為地?zé)o限擴(kuò)張；但在另一方面，政府治理面對(duì)不斷增長(zhǎng)且日趨復(fù)雜多元的公共服務(wù)和社會(huì)治理的需求，不斷發(fā)展變化的人力資源匱乏問(wèn)題也越來(lái)越突出。譬如，在城市社會(huì)治安與綜合執(zhí)法、交通協(xié)管、重大社會(huì)問(wèn)題的決策咨詢(xún)、政府工作流程改善諸方面的人力資源短缺問(wèn)題長(zhǎng)期存在。雖然地方政府被迫采取購(gòu)買(mǎi)社會(huì)力量的公共服務(wù)及臨時(shí)聘用、延期留用等政策工具，試圖緩解這種窘迫狀況，但收效甚微。而借助AI的嵌入，這一困擾可以得到緩解。以智能機(jī)器人為標(biāo)志的AI在政府服務(wù)咨詢(xún)、信息管理、工作流程等方面取代人力資源具有較大優(yōu)勢(shì)，為突破公共人力困局另辟了一條蹊徑。(2)有助于提升決策質(zhì)量。基于人工的傳統(tǒng)行政決策，因?yàn)樾畔?lái)源具有較大的有限性，即便是有規(guī)律可以遵循的常態(tài)化決策，也難以精確化，導(dǎo)致決策質(zhì)量欠佳。至于無(wú)規(guī)律可循的非常態(tài)決策，其質(zhì)量則存在著諸多的不確定性。提升決策質(zhì)量也就成為政府每時(shí)每刻需要思考的重要議題。在AI重塑人類(lèi)現(xiàn)實(shí)的當(dāng)下，基于AI賦權(quán)的人機(jī)交互，可以輕松對(duì)決策所依賴(lài)的信息大數(shù)據(jù)進(jìn)行智能化處理，并根據(jù)決策的不同類(lèi)型需要，自動(dòng)生成最優(yōu)決策方案，極大地提高了行政決策的質(zhì)量。(3)有助于優(yōu)化政府與公民之間的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，政府缺乏足夠的人力資源及合適的渠道維系良好的“政民關(guān)系”，政府因缺乏收集和分析民情的有效工具并借此不斷提高政府的服務(wù)質(zhì)量。而AI技術(shù)的應(yīng)用，政府一方面可以通過(guò)技術(shù)手段建立面向公眾的服務(wù)助手，可跨越時(shí)空、實(shí)現(xiàn)7×24小時(shí)無(wú)縫隙地為公眾及企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)；另一方面，政府可隨時(shí)隨地依據(jù)民眾及企業(yè)的需求，依據(jù)AI技術(shù)提供的智能化分析，不斷改進(jìn)服務(wù)方式，優(yōu)化政務(wù)流程。

當(dāng)然，AI技術(shù)終究是一種治理工具，AI賦權(quán)政府治理，需要充分考慮政府治理結(jié)構(gòu)制約因素，解決好政府治理的結(jié)構(gòu)性沖突。這是因?yàn)椋珹I賦權(quán)作用的大小，取決于政府治理結(jié)構(gòu)的匹配程度。萊維特(Leavitt)的研究表明，政府治理結(jié)構(gòu)可區(qū)分為目標(biāo)任務(wù)、公務(wù)人員、組織結(jié)構(gòu)與技術(shù)手段四個(gè)基本要素，這四者之間是彼此關(guān)聯(lián)、相互影響的。這一框架的重點(diǎn)在于除強(qiáng)調(diào)政府治理結(jié)構(gòu)必須把握這四個(gè)要素的整體狀況外，特別強(qiáng)調(diào)AI這一重要的技術(shù)手段在信息管理中必須密切配合新的目標(biāo)任務(wù)、公務(wù)人員及組織結(jié)構(gòu)，只有這樣才能從過(guò)去的平衡狀態(tài)過(guò)渡到新的平衡狀態(tài)。故在此架構(gòu)中，AI的賦權(quán)，對(duì)于政府治理結(jié)構(gòu)的深度影響，將聚焦于三個(gè)層面，亦即借由AI降低資源的交易成本；借由AI減少政府縱向?qū)蛹?jí)，延展管理幅度，再造扁平化的組織結(jié)構(gòu)；借由AI技術(shù)提升政府的聯(lián)結(jié)、溝通、商務(wù)、協(xié)同、社群“5C”能力等。(8)H. J. Leavitt，“Applied Organizational Change in Industry, Structural Technological and Hummanistic Approaches”, in J. G. March(Eds.), Handbook of Organizations, Rand McNally，1965.譬如，傳統(tǒng)的行政流程嚴(yán)重依賴(lài)于人的傳遞與協(xié)同，行政過(guò)程復(fù)雜，行政環(huán)節(jié)煩瑣，嚴(yán)重影響政府治理效率。若目標(biāo)任務(wù)、公務(wù)人員、組織結(jié)構(gòu)與AI賦權(quán)相互匹配，AI可即時(shí)有效識(shí)別、自動(dòng)消除政府治理流程中的冗余環(huán)節(jié)，并以遠(yuǎn)超人力的速度與效率完成公文流轉(zhuǎn)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)智能化處理，簡(jiǎn)化了程序，提升了政府流程效率。若要提升AI賦權(quán)政府治理的整體績(jī)效，政府治理必須同時(shí)包含供給端及需求端兩個(gè)部分。在供給端部分，必須進(jìn)行實(shí)體治理結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)聯(lián)系模式的調(diào)整，一方面降低政府信息支出的成本，另一方面提升信息與AI系統(tǒng)之間的整合，促進(jìn)政府治理結(jié)構(gòu)的變革。在需求端部分，則必須結(jié)合民眾對(duì)AI賦權(quán)政府治理的期盼或需求，建構(gòu)一個(gè)完整的供給與需求的互動(dòng)模式，使得政府的目標(biāo)任務(wù)、公務(wù)人員、治理結(jié)構(gòu)與AI賦權(quán)相互匹配，這樣才能夠充分發(fā)揮AI賦權(quán)的效能。否則，AI賦權(quán)不僅難以達(dá)成政府治理目標(biāo)，甚至可能得不償失，從而對(duì)政府治理能力形成制約。這種制約至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是AI賦權(quán)與僵化的治理結(jié)構(gòu)之間的矛盾。借由AI賦權(quán)，能夠準(zhǔn)確預(yù)測(cè)面臨復(fù)雜的公共環(huán)境與戰(zhàn)略機(jī)遇，并能夠?yàn)樘囟ü沧h題提供有價(jià)值的政策建議。但是政府層級(jí)過(guò)多，管理幅度太小，決策信息與戰(zhàn)略規(guī)劃能力十分有限，且呈封閉狀態(tài)。這是因?yàn)?，這種封閉僵化的科層制治理結(jié)構(gòu)，是馬克斯·韋伯100年前所設(shè)計(jì)并延續(xù)至今的。面對(duì)AI賦權(quán)所形成的開(kāi)放性與不確定性沖擊時(shí)，無(wú)法形成即時(shí)有效的政府戰(zhàn)略思維及更優(yōu)化的應(yīng)對(duì)措施。若任其發(fā)展，必然帶來(lái)極大的治理風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，形成與AI賦權(quán)的內(nèi)在需求相適應(yīng)的政府治理結(jié)構(gòu)，破除在復(fù)雜環(huán)境中即時(shí)做出創(chuàng)新性、突破性的戰(zhàn)略決策的體制性障礙是當(dāng)務(wù)之急。二是AI賦權(quán)與傳統(tǒng)治理規(guī)則之間的矛盾。長(zhǎng)期累積起來(lái)的基于因果關(guān)系的傳統(tǒng)制度規(guī)則體系，無(wú)法適應(yīng)基于數(shù)據(jù)、算力、算法為主體的治理環(huán)境。AI的價(jià)值并非簡(jiǎn)單模擬人類(lèi)行為，而是基于自主學(xué)習(xí)和智能決策能力。故AI賦權(quán)并非簡(jiǎn)單地理解為其所表達(dá)的意愿歸屬于設(shè)計(jì)者或制造者。政府公務(wù)員只能給出特定的學(xué)習(xí)規(guī)則，而決策建議的獲取取決于大數(shù)據(jù)與算法本身，其結(jié)果與公務(wù)員的個(gè)體意愿并無(wú)內(nèi)在的因果聯(lián)系。三是AI賦權(quán)與行政首長(zhǎng)決斷能力之間的矛盾。隨著AI系統(tǒng)將承擔(dān)越來(lái)越多的智能識(shí)別與分析工作，在智能機(jī)器的環(huán)境中，公民或法人可能感到不安，但事實(shí)上，這種情景將比過(guò)去任何時(shí)候都更需要政府明確的目標(biāo)引導(dǎo)。在未來(lái)的治理結(jié)構(gòu)中，政府部門(mén)的行政首長(zhǎng)需要強(qiáng)大的人際交往技能、社會(huì)責(zé)任感與強(qiáng)有力的道德基礎(chǔ)，明確政府職能、工作任務(wù)及其政策工具。正確的目標(biāo)指引，并有效控制輸入AI數(shù)據(jù)質(zhì)量，及時(shí)向AI提出實(shí)現(xiàn)政府職能的政策議題，對(duì)AI賦權(quán)至關(guān)重要。若無(wú)正確實(shí)現(xiàn)工作任務(wù)的政策問(wèn)題就不可能有正確的答案，AI賦權(quán)的價(jià)值也就無(wú)法得到體現(xiàn)。

提高政府績(jī)效是直接體現(xiàn)政府治理能力的標(biāo)志，也是AI賦權(quán)所追求的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。將AI賦權(quán)的內(nèi)涵界定移植至公共領(lǐng)域進(jìn)行觀察時(shí)，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府績(jī)效一般表現(xiàn)為政府采取什么方式或方法來(lái)執(zhí)行政策可以達(dá)成公共目標(biāo)。政府績(jī)效之所以成為“政府再造”的核心議題，究其原因，緣于公共資源的有限性。但政策的執(zhí)行不應(yīng)狹隘地局限于強(qiáng)調(diào)政府效率或政府效能，政府的政策目標(biāo)亦應(yīng)包括其能否達(dá)成更普遍、更有意義的公民參與。與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)治理質(zhì)量的程序價(jià)值，即公民的廣泛參與。就政府而言，需要思考的問(wèn)題是如何在政策議程設(shè)定及政策執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)多渠道、多元化的公民參與機(jī)制，盡可能吸納不同階層的公民意見(jiàn)，使得政府的公共政策更具“合理性”“合法性”與“回應(yīng)性”，盡可能減少透明公開(kāi)與有效性的沖突。故政府除了通過(guò)AI強(qiáng)化其服務(wù)效率，提高公民的滿(mǎn)意度外，其終極目標(biāo)之一就是努力實(shí)現(xiàn)公民參與，實(shí)現(xiàn)政府治理的程序價(jià)值。而這種趨勢(shì)無(wú)論在學(xué)界還是實(shí)務(wù)界均有體現(xiàn)，尤其是來(lái)自學(xué)者們力圖解除“新公共管理”片面強(qiáng)調(diào)“效率”的思潮對(duì)電子化政府的“牢籠”效應(yīng)，并從體現(xiàn)治理質(zhì)量的程序價(jià)值的公民參與角度將AI視為政府推進(jìn)參與式治理的工具。若從AI作用于政府治理的角度觀察，缺少使用者角度的思維，亦即忽略治理質(zhì)量及程序價(jià)值是一個(gè)亟待改善的問(wèn)題。相當(dāng)一段時(shí)間以來(lái)，AI研究比較關(guān)注政府，鮮有從用戶(hù)對(duì)政府治理的需求對(duì)民眾影響的角度分析與討論，或者說(shuō)，缺乏實(shí)際評(píng)估AI對(duì)公民影響的行為。而這個(gè)缺少民眾視角的現(xiàn)象，往往間接地造成了政府相關(guān)AI服務(wù)使用率不如預(yù)期。為了避免重蹈覆轍，AI作用于政府治理，既要從公民的視角，檢視公民需要什么樣的服務(wù)，公民為什么不愿意使用融合了AI技術(shù)的政府公共服務(wù)平臺(tái)？與之相反，若政府讓公眾主動(dòng)參與、表達(dá)訴求，并在AI技術(shù)提供的公共服務(wù)中回應(yīng)這些需求，以滿(mǎn)足民眾需求為出發(fā)點(diǎn)，不斷改進(jìn)AI的服務(wù)方式與方法，才能真正讓民眾感到滿(mǎn)意。故提升AI作用于政府治理的整體績(jī)效，內(nèi)在地包含了如何適應(yīng)快速變遷的外部環(huán)境，如何滿(mǎn)足民眾需求等關(guān)鍵變量。AI技術(shù)應(yīng)用于政府治理領(lǐng)域，需要同時(shí)關(guān)注政府的供給端與民眾的需求端。

三、構(gòu)建智能型政府：AI賦權(quán)政府治理的價(jià)值重塑

AI是迄今以來(lái)人類(lèi)最偉大的發(fā)明，是深刻改變政府治理環(huán)境、具有遠(yuǎn)大應(yīng)用前景，同時(shí)又是一個(gè)難以精確預(yù)知未來(lái)后果的顛覆性技術(shù)。AI賦權(quán)與公共管理發(fā)展史上歷經(jīng)的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等科技革命挑戰(zhàn)和技術(shù)困境迥然不同。AI雖然在30年前已然誕生，但是由于AI相對(duì)稚嫩，并未被應(yīng)用于政府治理，AI在公共領(lǐng)域的作用一直寂寂無(wú)聲。近年來(lái)，AI正在走向人機(jī)混合的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)時(shí)代，AI所賦權(quán)的政府治理模式將全面超越傳統(tǒng)政府。但AI的本質(zhì)是“選擇權(quán)將逐步讓渡給AI”，(9)尤瓦爾：《在未來(lái)進(jìn)化首屆Xworld大會(huì)上的演講》，轉(zhuǎn)引自任仲文：《AI領(lǐng)導(dǎo)干部讀本》，人民日?qǐng)?bào)出版社2019年版，第17頁(yè)。限于AI賦權(quán)的觀念滯后，治理取向不清晰，治理模式的倫理規(guī)范缺失，法律法規(guī)不完善，被AI賦權(quán)的政府治理面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)也隨之而來(lái)。因此，本文提出，應(yīng)在對(duì)AI賦權(quán)政府治理及其后果進(jìn)行價(jià)值反思的基礎(chǔ)上，以構(gòu)建智能型政府為目標(biāo)，對(duì)AI賦權(quán)的政府治理行為進(jìn)行價(jià)值重塑，以便將AI賦權(quán)的政府治理活動(dòng)納入健康、規(guī)范、有序的發(fā)展軌道。

1.重構(gòu)智能型政府的概念體系

智能型政府是回應(yīng)AI技術(shù)構(gòu)建的新的政府治理模式。智能型政府是電子政務(wù)發(fā)展到以AI賦權(quán)為基礎(chǔ)的智能政務(wù)的產(chǎn)物，是電子政務(wù)效率的最大化、智能化，是政府從電子化走向智能化的必然結(jié)果，也是政務(wù)智能可持續(xù)發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力。主要以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、AI等新興信息技術(shù)為支撐，以開(kāi)放式架構(gòu)、集約式建設(shè)、智能化、聯(lián)動(dòng)式發(fā)展為原則，系統(tǒng)通過(guò)自然語(yǔ)言、語(yǔ)音、圖像、視頻等方式與公務(wù)員交互，從交互信息中抽取政務(wù)知識(shí)建立政務(wù)知識(shí)庫(kù)，并采用機(jī)器學(xué)習(xí)方式建立政務(wù)預(yù)測(cè)模型，基于政務(wù)模型進(jìn)行推理，給出分析評(píng)估建議。機(jī)器學(xué)習(xí)是系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)政務(wù)智能化最關(guān)鍵、最基礎(chǔ)的技術(shù)，支持電子政務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)智能化、自然交互。以政務(wù)公開(kāi)、即時(shí)回應(yīng)、智能識(shí)別、智能服務(wù)、智能決策等為主要服務(wù)，以平臺(tái)化、移動(dòng)化、智能化為主要特征，以打造智能政務(wù)為最終目標(biāo)。智能型政府是以服務(wù)對(duì)象為中心的、信息資源全面融合的、提供統(tǒng)一完善的智能識(shí)別、智能服務(wù)、智能決策為特征的新型政府形態(tài)。智能型政府的核心驅(qū)動(dòng)與主要目標(biāo)是圍繞“識(shí)別”“判斷”與“服務(wù)”展開(kāi)，通過(guò)AI賦權(quán)塑造智能化政府的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

在一切平臺(tái)化、IP化、智能化的時(shí)代，AI賦權(quán)是實(shí)現(xiàn)智能型政府的重要前提，是實(shí)現(xiàn)一體化、協(xié)同化、互動(dòng)化、智能化的重要平臺(tái)?；诖髷?shù)據(jù)、深度學(xué)習(xí)、群體智能、人機(jī)協(xié)同等AI技術(shù)，智能型政府可以實(shí)現(xiàn)一站式辦理無(wú)障礙、政務(wù)信息資源開(kāi)放共享無(wú)阻隔、政府部門(mén)與社會(huì)公眾互動(dòng)的零距離、公眾辦事需求與政府在線服務(wù)匹配無(wú)縫隙、零誤差。在AI賦權(quán)的背景下，要打造智能型政府，需要從三個(gè)方面入手：(1)加強(qiáng)智能政務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，尤其是從宏闊的全球視野出發(fā)，從政府智能化變革的未來(lái)形態(tài)入手，以需求端、體驗(yàn)端為落腳點(diǎn)，對(duì)電子政務(wù)平臺(tái)進(jìn)行結(jié)構(gòu)重塑；(2)構(gòu)建基于AI的政務(wù)云平臺(tái)，促進(jìn)互聯(lián)互通。即借助政務(wù)云的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建開(kāi)放式、智能化的技術(shù)架構(gòu)，將電子政務(wù)平臺(tái)塑造成政務(wù)智能服務(wù)的創(chuàng)新中心；(3)融合各種政務(wù)信息資源，提供一站式智能化服務(wù)。

2.重新厘定智能型政府人機(jī)協(xié)同配置權(quán)責(zé)的邊界

智能型政府具有透徹感知、快速反應(yīng)、主動(dòng)服務(wù)、科學(xué)決策、以人為本等特征，要求實(shí)現(xiàn)政府職能的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、精細(xì)化、社會(huì)化。但不可否認(rèn)，AI賦權(quán)的本質(zhì)，就是將長(zhǎng)期以來(lái)由具體的人承擔(dān)的腦力與體力勞動(dòng)，逐步或部分讓渡給智能機(jī)器來(lái)承擔(dān)，有機(jī)生命會(huì)逐步被無(wú)機(jī)生命所替代已經(jīng)有所體現(xiàn)。同樣，傳統(tǒng)政府一般是以人為主來(lái)履行政府職能的，也是以人為主來(lái)配置權(quán)責(zé)的。但在“智能型政府”環(huán)境里，基于AI賦權(quán)，長(zhǎng)期由政府公務(wù)員承擔(dān)的政府職能，也需要逐步或部分讓渡、轉(zhuǎn)移至智能機(jī)器。于是，就產(chǎn)生了一個(gè)在人機(jī)互補(bǔ)、人機(jī)互動(dòng)、人機(jī)協(xié)同、人機(jī)一體過(guò)程中如何在人與智能機(jī)器之間配置政府的權(quán)責(zé)問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)人機(jī)協(xié)同。如何配置智能型政府領(lǐng)域的人與機(jī)器的權(quán)力與職責(zé)，是一個(gè)十分復(fù)雜的議題，需要具體問(wèn)題具體分析。本文僅以智能型政府涵蓋的智能辦公、智能監(jiān)管、智能服務(wù)、智能決策四大領(lǐng)域?yàn)槔?，做出?jiǎn)單粗淺的分析。

第一，智能辦公。認(rèn)知技術(shù)已對(duì)政府治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，基于AI賦權(quán)的應(yīng)用可以減少積壓，降低行政成本，克服行政資源的約束，提高對(duì)未來(lái)復(fù)雜環(huán)境預(yù)測(cè)的精確性，將智能設(shè)備投入到各種政務(wù)流程和政務(wù)系統(tǒng)中，并處理公務(wù)人員自身無(wú)法處理的諸多政務(wù)。采用大數(shù)據(jù)、人機(jī)協(xié)同等AI技術(shù)，將OA系統(tǒng)升級(jí)為具有AI賦權(quán)的智能辦公系統(tǒng)。智能辦公一般分為事務(wù)型、管理型和輔助決策型三種。(1)事務(wù)型辦公系統(tǒng)由AI賦權(quán)的智能數(shù)據(jù)庫(kù)組成，主要處理日常的政務(wù)，直接服務(wù)于一般公務(wù)人員；(2)管理型辦公系統(tǒng)是將事務(wù)型辦公系統(tǒng)與綜合數(shù)據(jù)庫(kù)緊密結(jié)合的一種一體化政務(wù)系統(tǒng)；(3)決策型辦公系統(tǒng)是在事務(wù)處理系統(tǒng)和綜合管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上增加了決策或輔助決策功能的智能辦公系統(tǒng)。它不僅有數(shù)據(jù)庫(kù)的支持，還具有模型庫(kù)和方法庫(kù)，模型庫(kù)是決策支持系統(tǒng)的核心，其作用是提供各種模型供決策者使用，以尋求最佳方案，對(duì)決策者提供支持。智能辦公系統(tǒng)有如下特點(diǎn)：一是自動(dòng)集成政務(wù)知識(shí)庫(kù)，方便查詢(xún)各類(lèi)辦事流程及政策法規(guī)等，實(shí)時(shí)分享他人的政務(wù)經(jīng)驗(yàn)；二是對(duì)公務(wù)員的常態(tài)辦公行為具有自動(dòng)記憶功能；三是可對(duì)辦公界面、系統(tǒng)功能進(jìn)行智能優(yōu)化，自動(dòng)篩選信息資源；四是具有移動(dòng)辦公功能，公務(wù)員跨越時(shí)間、空間隨時(shí)隨地處理各種公務(wù)；五是具有自動(dòng)提醒功能，無(wú)須查詢(xún)即可知曉需要及時(shí)處理的公務(wù)。六是智能辦公系統(tǒng)可對(duì)各種公務(wù)依據(jù)緊急程度或重要程度等進(jìn)行智能排序。

第二，智能監(jiān)管?；贏I賦權(quán)，智能監(jiān)管系統(tǒng)可對(duì)任意監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行智能感知、智能識(shí)別及智能跟蹤。譬如，借助人臉識(shí)別智能監(jiān)視系統(tǒng)履行市場(chǎng)監(jiān)管職能，可智能識(shí)別、快速鎖定在逃嫌疑人等；在服刑人員體內(nèi)植入具有自動(dòng)識(shí)別功能的生物芯片，即可掌控其行蹤。智能化監(jiān)管系統(tǒng)可對(duì)社會(huì)領(lǐng)域或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域客觀存在的潛在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患及隱性或顯性的突發(fā)性公共危機(jī)事件實(shí)現(xiàn)自動(dòng)報(bào)警或自動(dòng)處置，等等。移動(dòng)式智能執(zhí)法系統(tǒng)可自動(dòng)記憶執(zhí)法人員的使用習(xí)慣及常態(tài)需求，自動(dòng)調(diào)取相關(guān)材料，自動(dòng)開(kāi)具有法律效力的處罰單據(jù)，為執(zhí)行人員執(zhí)行公務(wù)提供各種便利。

第三，智能服務(wù)。公共部門(mén)可借助AI賦權(quán)的智能搜尋系統(tǒng)，智能化適配合適的應(yīng)用系統(tǒng)來(lái)改善公共服務(wù)。事實(shí)上，認(rèn)知技術(shù)將徹底改變政府治理的方式與方法。智能型政府的服務(wù)功能，一般包括為社會(huì)大眾提供可供選擇的多元化的個(gè)性化服務(wù)、可視化的情景導(dǎo)航及菜單式的一站式服務(wù)；可以有效整合跨部門(mén)政府服務(wù)資源和各類(lèi)公益性服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)政府透明、數(shù)據(jù)開(kāi)放，使增值服務(wù)等實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙對(duì)接，提供隨時(shí)隨地不受時(shí)空限制的服務(wù)。譬如，公務(wù)員可以借助于AI的技術(shù)手段，自動(dòng)感知民眾所需服務(wù)事項(xiàng)的數(shù)量及類(lèi)別，合理預(yù)測(cè)公共需求的未來(lái)趨勢(shì)，有針對(duì)性地提供個(gè)性化服務(wù)。同時(shí)，移動(dòng)智能系統(tǒng)搭載的政府網(wǎng)站可為民眾提供便捷的場(chǎng)景式服務(wù)。由于“物聯(lián)網(wǎng)+AI”所支持的“高智能服務(wù)生態(tài)”將營(yíng)造完美宜居生活，政務(wù)服務(wù)矩陣和便民服務(wù)體系全部物聯(lián)網(wǎng)化、智能化，以機(jī)器人、智能物聯(lián)終端為載體，借助物聯(lián)網(wǎng)的連接通道， AI賦權(quán)的高智能服務(wù)設(shè)施越來(lái)越普遍地應(yīng)用于政務(wù)活動(dòng)，居民和企業(yè)能夠以較低成本獲得按需定制的個(gè)性化服務(wù)，線上“比特”世界與線下“原子”世界融為一體，使得社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)、共享達(dá)到高效率與最優(yōu)化的效果，AI承擔(dān)重復(fù)性事務(wù)工作，最大限度享有數(shù)據(jù)技術(shù)時(shí)代提供的豐富的智能服務(wù)。

第四，智能決策。智能決策是一種更少偏見(jiàn)的理性數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策，其本質(zhì)是基于大數(shù)據(jù)、深度學(xué)習(xí)、群體智能、人機(jī)協(xié)同等AI技術(shù)的應(yīng)用，決策者能夠快速、準(zhǔn)確理解決策對(duì)象的復(fù)雜狀況，診斷問(wèn)題，優(yōu)化方案。智能決策主要依賴(lài)于智能決策系統(tǒng)。智能決策的流程包括：首先，基于大數(shù)據(jù)智能識(shí)別問(wèn)題，界定決策目標(biāo)；其次，運(yùn)用AI技術(shù)模擬、推演決策實(shí)施的各種可能性；第三，通過(guò)采用數(shù)據(jù)庫(kù)、數(shù)據(jù)挖掘、知識(shí)庫(kù)系統(tǒng)等技術(shù)建立智能決策系統(tǒng)，提出備選方案及最優(yōu)方案，并對(duì)決策進(jìn)行進(jìn)一步評(píng)估。對(duì)于智能決策系統(tǒng)的選擇，可按行政首長(zhǎng)的個(gè)性化需求決定。在智能決策環(huán)境中，行政首長(zhǎng)可依據(jù)決策需要，由智能決策系統(tǒng)自動(dòng)提供各種決策信息(包括立體、形象、多維的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然環(huán)境諸方面的數(shù)據(jù)、資料)，自動(dòng)開(kāi)發(fā)適用于輔助決策的“儀表盤(pán)”，幫助行政首長(zhǎng)通過(guò)人機(jī)協(xié)同方式履行法定決策職責(zé)。

3.重塑智能型政府的價(jià)值觀

表面上看，AI所賦權(quán)的智能型政府，其作用的客體是公共事務(wù)。但究其實(shí)質(zhì)，在構(gòu)建智能型政府的過(guò)程中，真正需要改變或重塑的對(duì)象，卻是作為政府治理的主體——政府及其公務(wù)員。尤其是政府的實(shí)際組織者與推動(dòng)者——包括作為決策者在內(nèi)的行政首長(zhǎng)及其他各類(lèi)公務(wù)員。在AI賦權(quán)的人機(jī)協(xié)同承擔(dān)政府治理責(zé)任過(guò)程中，如何優(yōu)化配置人與機(jī)器之間的權(quán)力與職責(zé)，并非取決于智能機(jī)器，而取決于管理這些機(jī)器的“人”。這已經(jīng)在事實(shí)上涉及在AI賦權(quán)的條件下，智能型政府如何重新塑造人的價(jià)值觀這樣一個(gè)復(fù)雜而又現(xiàn)實(shí)且無(wú)法回避的大問(wèn)題。

毋庸置疑，作為無(wú)機(jī)生命的AI改變了人所具有的情感及創(chuàng)造性，人類(lèi)所特有的情感與創(chuàng)意正逐步為智能機(jī)器所擁有。人機(jī)互動(dòng)、人機(jī)互補(bǔ)、人機(jī)協(xié)同、人機(jī)一體將成為人類(lèi)無(wú)法繞過(guò)的世紀(jì)難題，也是政府治理體系、政府治理結(jié)構(gòu)及政府治理能力必須清晰界定的問(wèn)題。當(dāng)人的生理功能與AI所擁有的智能機(jī)器“共生”時(shí)，這就對(duì)人和人的本質(zhì)提出了挑戰(zhàn)。如果智能機(jī)器人在某些功能上具備了“人”的特征，并取代人從事政府治理的具體工作任務(wù)，那么，智能機(jī)器是否享有公務(wù)員的權(quán)利與責(zé)任呢(譬如，禁止被過(guò)度使用，等等)？如何在智能型政府中處理人際關(guān)系及人機(jī)關(guān)系的價(jià)值原則？這都值得深入思考。(10)孫偉平：《關(guān)于AI的價(jià)值反思》，《哲學(xué)研究》2017年第10期。鑒于AI賦權(quán)的深刻影響，學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了深入探討，提出了一些基于AI賦權(quán)條件下價(jià)值觀重塑的基本規(guī)范。譬如，美國(guó)作家阿西莫夫提出了機(jī)器人三定律:機(jī)器人不可傷害自然人或?qū)ψ匀蝗耸艿絺Σ坏靡暥灰?jiàn);在與第一定律不相沖突的情況下，機(jī)器人必須絕對(duì)服從人類(lèi)的指令;在不違背第一、第二定律的情況下，機(jī)器人有自我保護(hù)的義務(wù)。之后，阿西莫夫補(bǔ)充了一條更有價(jià)值的定律，即機(jī)器人必須保護(hù)人類(lèi)的整體利益不受傷害。近年來(lái)，一些學(xué)者在“機(jī)器人倫理學(xué)”或智能機(jī)器倫理學(xué)中也提出了一系列倫理規(guī)則。(11)M. Guarini， “Introduction: machine ethics and the ethics of building intelligent machines”，in Topoi 32 ( 2) ，2013，pp.213-215．

智能型政府的價(jià)值重塑，可從三個(gè)方面著力: 一是重塑人本價(jià)值。傳統(tǒng)的行政理念是視事為中心，忽視人的存在，把人視為執(zhí)行指令的“機(jī)器”。而AI賦權(quán)智能型政府事實(shí)上具有鮮明的“人為的”及“為人的”價(jià)值理念，讓人回歸到人的價(jià)值，彰顯以人為本或以人為中心的價(jià)值取向。構(gòu)建智能型政府的根本目的，就是盡可能滿(mǎn)足人們多方面的需求以及人們不斷增長(zhǎng)的潛在需要，真正讓民眾有更多的選擇權(quán)與獲得感。我們既不抗拒、放棄AI賦權(quán)，不能因其負(fù)面效應(yīng)而棄用之，同時(shí)，面對(duì)AI賦權(quán)負(fù)面效應(yīng)及嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，政府絕不容許放任自流，而應(yīng)積極應(yīng)對(duì)。對(duì)于AI的可疑風(fēng)險(xiǎn)、負(fù)面效應(yīng)，譬如，AI的“植入”意向和行為動(dòng)機(jī)以及機(jī)器的意志是否違背人類(lèi)倫理及政府必須恪守的公共倫理觀等危害社會(huì)公眾的問(wèn)題，要分析研判，尋求應(yīng)對(duì)之策，確保公民尊嚴(yán)與合法權(quán)利。二是重塑公正的價(jià)值。公正，意即公平、正直，沒(méi)有偏私，它是一種價(jià)值判斷。在常規(guī)狀態(tài)下，這一標(biāo)準(zhǔn)便是法律。但在智能型政府環(huán)境里，AI賦權(quán)更期待公務(wù)員具有一視同仁、得所當(dāng)?shù)玫牡赖轮庇X(jué)，利用AI賦權(quán)的便利謀取私利，不僅不足取，更是違背公共倫理的不道德行為。AI賦權(quán)意味著公務(wù)員要恪守公正的道德底線，讓更多的人獲益，讓更多的人共享社會(huì)發(fā)展成果。基于AI賦權(quán)，智能型政府需要不斷完善公平公正的制度設(shè)計(jì)，不僅要旗幟鮮明地抑制“資本的邏輯”霸凌，而且要義無(wú)反顧地杜絕“技術(shù)的邏輯”過(guò)度“縱欲”，更要建立完善社會(huì)福利保障網(wǎng)絡(luò)，救助弱勢(shì)群體，維護(hù)其尊嚴(yán)與合法權(quán)益。三是重塑責(zé)任的價(jià)值。責(zé)任，即對(duì)他人對(duì)己對(duì)社會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)。依據(jù)實(shí)踐邏輯，智能型政府所要求的責(zé)任，主要指一個(gè)系統(tǒng)的AI技術(shù)在研發(fā)、應(yīng)用及管理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確特定道德主體(包括政府組織及公務(wù)員)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，千方百計(jì)地預(yù)測(cè)、評(píng)估、研判、預(yù)防各種不測(cè)之害。尤其是AI的管理者和研究者乃至AI技術(shù)應(yīng)用與推廣的決策者，事實(shí)上已成為賦予AI價(jià)值觀及道德行為的決定者。(12)孫偉平：《關(guān)于AI的價(jià)值反思》。換言之，AI價(jià)值觀及道德行為，并非取決于AI自身，而取決于AI的管理者、研究者及其決策者，他們?yōu)榇素?fù)有不容推卸的社會(huì)責(zé)任。故AI系統(tǒng)的設(shè)計(jì)者、生產(chǎn)者、使用者及管理者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并應(yīng)采取有效的應(yīng)對(duì)措施。