“推進應(yīng)急管理體制機制改革，不是簡單的‘物理相加，而是要真正發(fā)生‘化學反應(yīng)?！?/p>

南方周末記者 王宇

發(fā)自北京

5.7級的地震發(fā)生在吉林松原，這是2018年5月28日深夜1：50，新組建的應(yīng)急管理部掛牌運行的第43天。

作為“一把手”，黃明的“應(yīng)急狀態(tài)”就此開啟。從2018年3月22日中組部宣布任命起，作為黨組書記、副部長的黃明就與部長、黨組副書記王玉普共同構(gòu)成應(yīng)急管理部的“雙首長”領(lǐng)導體制，代表中國的國家應(yīng)急能力體系。

黃明曾在公安部任職近十年，眼下的任務(wù)算不上“跨界”。在公安部任副部長期間，他抓戶籍改革，也抓道路、春運、高考、涉醫(yī)涉藥、節(jié)日大型活動等方面的安全工作，在一次全國森林公安森林防火工作會議上，他要求森林公安“做堅強的森林衛(wèi)士，筑堅固的綠色長城”。

這一次有所不同，按照中央的機構(gòu)改革部署，他們要“從零到一”地組建一個部門。

改革情況最復(fù)雜的部委

“把分散于各有關(guān)部門的應(yīng)急資源和力量整合起來，形成統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理體系，全面提升我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，是我國應(yīng)急管理戰(zhàn)線幾代人的夢想?！秉S明接受人民日報專訪時表示。

中國的應(yīng)急管理制度初建始于2003年抗擊SARS，主要依托政府辦公廳（室）的應(yīng)急辦發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。但由于應(yīng)急職能分散在多個部門，應(yīng)急資源部門分割、低水平重復(fù)的問題突出，在應(yīng)對突發(fā)事件時，各部門協(xié)調(diào)不足，權(quán)責配置亦不夠清晰，難以形成有效合力。

2007年，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》出臺，明確提出建立“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)”的應(yīng)急管理體制。但從2008年汶川地震到2015年天津港“8·12”爆炸事故，應(yīng)急管理能力薄弱的問題始終存在。據(jù)財新報道，天津港爆炸事故發(fā)生后，到場的領(lǐng)導現(xiàn)場研究應(yīng)該成立幾個部門、怎么救援。

而新組建的應(yīng)急管理部要整合包括國家安監(jiān)總局、國務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、國家林業(yè)局、中國地震局在內(nèi)的11個部門的13項職責，涉及5個國家級的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)，以及公安消防和武警森林20萬人的轉(zhuǎn)隸整合。

“推進應(yīng)急管理體制機制改革，不是簡單的‘物理相加，而是要真正發(fā)生‘化學反應(yīng)。”2019年1月22日，在應(yīng)急管理部組建后首次新聞發(fā)布會上，副部長孫華山回答南方周末記者提問時強調(diào)。

這個表述是黃明提出的?！敖M建應(yīng)急管理部不是哪一個單位改名字，而是一次全新的再造重建?！睉?yīng)急管理部掛牌運行的第三天，《人民日報》刊登的專訪中，黃明用“脫胎換骨”形容體制重構(gòu)的力度。

“這次改革，應(yīng)急管理部是涉及職能整合最多、情況最為復(fù)雜的部門，所以我們的改革任務(wù)很重?！睂O華山告訴南方周末記者。

“合編、合心、合力”

除了實行“雙首長”制，因為管轄準紀律部隊性質(zhì)的國家綜合性消防救援部隊，應(yīng)急管理部還罕見地設(shè)置了“政治部主任”，由寧夏回族自治區(qū)政府原副主席、公安廳廳長、黨委書記許爾鋒擔任。領(lǐng)導班子的11名成員履新前，分別在公安部、國家安監(jiān)總局、中國地震局、水利部、國家食藥監(jiān)總局等部門任職，其中副部長孫華山兼任國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心主任、黨委書記，副部長鄭國光兼任中國地震局黨組書記、局長，副部長黃玉治兼任國家煤礦安全監(jiān)察局黨組書記、局長，副部長葉建春兼任水利部副部長、國家防汛抗旱總指揮部秘書長。

黃明在前述專訪中表示，在新機構(gòu)運行前，原有機構(gòu)照常運作，職責照常承擔，“把能夠接的先接過來，比如國務(wù)院應(yīng)急辦、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國家減災(zāi)委等已轉(zhuǎn)隸到位，而防汛抗旱指揮部職能，今年先由水利部承擔”。

“要處理好積極與穩(wěn)妥的關(guān)系，既加快推進，又堅持實事求是、有序推進、分步實施，成熟一個、劃轉(zhuǎn)一個，穩(wěn)定運行一段，再交接下一個，確保按中央部署要求順利完成職能劃轉(zhuǎn)?！?018年3月30日，在應(yīng)急管理部首次召開的機關(guān)干部會議上，黃明提出要真正做到“合編、合心、合力”。

2018年4月，應(yīng)急管理部基本完成集中辦公；6月底，按照國務(wù)院機構(gòu)改革推進會的要求印發(fā)執(zhí)行“三定”方案；10月9日，公安消防部隊整體移交；11月9日，習近平總書記親自為國家綜合性消防救援隊伍授旗并致訓詞，這支隊伍的隊旗、隊徽、隊服、誓詞都是總書記親自審定的；12月底，公安消防和武警森林部隊轉(zhuǎn)制完成。

但值得注意的是，與自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等新組建的部門不同，應(yīng)急管理部雖已按照國務(wù)院的要求印發(fā)“三定”方案，但至今尚未掛網(wǎng)公布，應(yīng)急管理部網(wǎng)站的“機構(gòu)”一欄，目前仍只有領(lǐng)導班子的信息，不見職能配置、機構(gòu)設(shè)置的情況。

南方周末從原武警黑龍江省森林總隊大興安嶺支隊獲悉，轉(zhuǎn)制后的配套改革措施尚待落地。四川省地震局則表示，目前地震局已有部分職能劃歸四川省應(yīng)急管理廳。

“人努力，天幫忙”

2018年12月29日的黨組會議和部長辦公會議上，黃明要求“在今年‘邊組建、邊應(yīng)急的基礎(chǔ)上，把明年作為建設(shè)年，堅持‘邊應(yīng)急，邊建設(shè)”。

變化體現(xiàn)在應(yīng)急處置的速度與層級上。組建不到一年，遇重大生產(chǎn)事故或自然災(zāi)害，應(yīng)急管理部幾乎無一例外地派出由副部長或黨組成員帶隊的工作組第一時間趕往現(xiàn)場。而在處置川藏金沙江堰塞湖險情時，應(yīng)急管理部牽頭進行部際會商9次，增派兩位副部長率領(lǐng)地質(zhì)、水利、工程、爆破專家工作組趕赴現(xiàn)場，最終創(chuàng)造了人員零傷亡、人工成功干預(yù)重大堰塞湖險情的案例。

值得一提的是，險情結(jié)束后，應(yīng)急管理部分別向長江委、中國氣象局、中科院及已成為應(yīng)急管理部直屬單位的中國安全生產(chǎn)科學研究院致信感謝。

2019年首場新聞發(fā)布會上，應(yīng)急管理部交出第一份成績單：2018年累計啟動47次應(yīng)急響應(yīng)，成功處置應(yīng)對了超強臺風“山竹”、山東壽光洪澇災(zāi)害、內(nèi)蒙古汗馬森林火災(zāi)、川藏邊界4次堰塞湖等重大自然災(zāi)害，2018年全國自然災(zāi)害因災(zāi)死亡失蹤人口、倒塌房屋數(shù)量和直接經(jīng)濟損失同比近5年來平均值分別下降60%、78%和34%。

“臺風‘山竹與以往路徑相似、強度相近的臺風相比，損失最低?！睉?yīng)急管理部書面回復(fù)南方周末記者時稱。

“人努力，天幫忙。”應(yīng)急管理部副部長鄭國光概括自然災(zāi)害損失大幅下降的原因。

但“應(yīng)急”二字不能完全概括應(yīng)急管理部去年一年的工作。事實上，由于完全整合了國家安監(jiān)總局的職能，黃明到任后開的第一次視頻會議就是抓安全生產(chǎn)。此后不難發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理部每周一的工作例會都會研究安全生產(chǎn)問題。

盡管如此，仍發(fā)生了造成12死、10傷、2失蹤的遼寧本溪龍新礦業(yè)“6·5”炸藥爆炸事故和四川達州商貿(mào)城火災(zāi)事故。在2018年6月11日的部長辦公會議上，黃明措辭嚴厲，要求“以極端認真負責的態(tài)度深入查找問題根源”“以極端負責的態(tài)度抓整改”“以極端認真負責的態(tài)度抓責任落實”。

應(yīng)急管理部向南方周末提供的數(shù)據(jù)顯示，2018年全國生產(chǎn)安全事故總量、較大事故、重特大事故較上年實現(xiàn)“三個下降”，其中重特大事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別下降24%和33%?！皩崿F(xiàn)了20年最好水平”，這是新中國成立以來，首次全年未發(fā)生死亡30人以上的特別重大事故。