夏雪

摘要：隨著財(cái)政體制改革深入推進(jìn)，基層央行的財(cái)務(wù)管理工作環(huán)境與背景發(fā)生了巨大變化。建立全過程預(yù)算績效管理工作機(jī)制是積極應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容?，F(xiàn)在央行內(nèi)部根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)是提高央行管理的實(shí)際應(yīng)用能力。本論文從不同方面闡述部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)在基層央行的管理與應(yīng)用，希望為研究基層央行部門預(yù)算績效管理的專家和學(xué)者提供理論參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；績效評(píng)價(jià)；管理與應(yīng)用

近年來，財(cái)政部致力于推進(jìn)預(yù)算績效管理，推進(jìn)預(yù)算績效管理制度建設(shè)的同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)政策落地，使政策在應(yīng)用中發(fā)揮成效。中國人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃提出了“建立完善全過程預(yù)算管理流程”。筆者認(rèn)為，從預(yù)算管理現(xiàn)代化角度出發(fā)，借助信息技術(shù)建立全過程預(yù)算績效信息系統(tǒng)模式是對(duì)基層央行預(yù)算績效全過程管理的有力支撐和保障。

1預(yù)算績效管理的研究背景

預(yù)算績效管理由績效評(píng)價(jià)發(fā)展而來，績效評(píng)價(jià)最早由美國胡佛委員會(huì)于1949年提出，但因當(dāng)時(shí)缺乏基本條件而未實(shí)施。1993年，美國政府通過了《政府績效與結(jié)果法案》，該法案第一次以立法的形式使績效評(píng)價(jià)制度化。近年來，在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國推行的新公共管理理念影響下，各國開始逐步引入預(yù)算績效管理機(jī)制，完善預(yù)算管理，使得預(yù)算績效管理在理論和實(shí)踐上都取得了較大的進(jìn)展。隨著績效管理理念的逐步推廣，我國1998年起建立了完整的財(cái)政投資評(píng)審體系，開始嘗試在政府管理中引入績效評(píng)價(jià)的思想理念，并將績效管理運(yùn)用在預(yù)算實(shí)踐中。

2基層央行預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

2.1相關(guān)制度尚不健全

從2014年開始總行推進(jìn)預(yù)算績效管理改革至今，基層行的績效管理工作除了依據(jù)總行出臺(tái)的《中國人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理辦法（試行）》，主要還參考了財(cái)政部相關(guān)制度，但缺少更系統(tǒng)、全面的預(yù)算績效管理規(guī)章制度，如缺少績效評(píng)價(jià)工作規(guī)程、績效考核制度等，導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作實(shí)施起來缺乏規(guī)范性及系統(tǒng)性。

2.2參與主體權(quán)責(zé)不明

盡管財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門是基層央行預(yù)算績效管理的實(shí)施主體，但是負(fù)直接責(zé)任的卻是基層央行使用預(yù)算資金的各部門。在實(shí)際工作中，使用部門的參與性不高，一是使用部門認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門的工作，與自己不相關(guān)，缺乏預(yù)算績效管理的理念和意識(shí)。二是使用部門認(rèn)為預(yù)算即“要錢”，往往過于關(guān)注結(jié)果，而忽略了使用部門也要開展統(tǒng)計(jì)分析，進(jìn)行預(yù)算的評(píng)估，項(xiàng)目開始后也未合理安排和控制預(yù)算的使用進(jìn)度，缺乏績效管理的主動(dòng)性和技能。三是往往需要使用或者預(yù)算資金出現(xiàn)短缺時(shí)，使用部門才與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門溝通反饋，導(dǎo)致只能進(jìn)行事后控制，留給財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門績效管理的空間較小，影響了預(yù)算績效管理的整體水平。

2.3績效管理水平不高

一是績效目標(biāo)指導(dǎo)性不強(qiáng)。由于預(yù)算績效觀念不強(qiáng)，基層央行在編制預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)時(shí)，往往直接將總行的指導(dǎo)方案作為自己的績效目標(biāo)，并沒有充分結(jié)合自身特點(diǎn)，導(dǎo)致績效目標(biāo)指導(dǎo)性不強(qiáng)。二是缺乏編制依據(jù)，編制方法的科學(xué)性有待進(jìn)一步提升。當(dāng)前基層央行預(yù)算編制方法仍沿用“基數(shù)+增長比例”方法，不能完全滿足實(shí)際業(yè)務(wù)的發(fā)展需求，缺乏定員、定額標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制依據(jù)。三是績效跟蹤、監(jiān)督工作質(zhì)量不高，基層央行的績效管理工作往往靠上級(jí)行來推動(dòng)，監(jiān)督管理工作的主動(dòng)性不強(qiáng)。四是績效管理的評(píng)價(jià)報(bào)告形式較為單一，對(duì)問題的分析沒有觸及根源，還停留在表面，評(píng)價(jià)結(jié)果的的實(shí)用性不強(qiáng)。五是基層行的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力還需進(jìn)一步提升。

3構(gòu)建基層央行全過程績效管理的工作機(jī)制

3.1完善績效管理制度保障機(jī)制

完善預(yù)算績效管理頂層設(shè)計(jì)，建立分級(jí)分類、適用高效、便于操作的預(yù)算績效管理規(guī)章制度體系。制定全過程預(yù)算績效管理總體實(shí)施方案，進(jìn)一步明確預(yù)算績效全過程管理的發(fā)展方向、基本目標(biāo)、工作任務(wù)、推進(jìn)方式等；建立全系統(tǒng)全過程預(yù)算績效管理實(shí)施辦法，規(guī)范績效目標(biāo)確定、支出績效跟蹤監(jiān)控、事后績效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)流程和具體操作，基層央行建立實(shí)施細(xì)則，為全過程預(yù)算績效管理提供制度保障。

3.2完善預(yù)算資金核批和績效監(jiān)測機(jī)制

充分考慮基層央行人員、行政開支和業(yè)務(wù)資金需求，把握緊扣預(yù)算核批資金原則，采取“區(qū)別對(duì)待、分批下達(dá)、限額調(diào)劑”等方式，增強(qiáng)預(yù)算批復(fù)靈活性，縮短編制核批周期，確保預(yù)算執(zhí)行有效性。基層央行年度預(yù)算細(xì)分為季度、月度預(yù)算，將本機(jī)構(gòu)預(yù)算指標(biāo)劃分為部門預(yù)算指標(biāo)。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門通過會(huì)計(jì)綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)預(yù)算分配模塊和財(cái)務(wù)管理經(jīng)費(fèi)核算模塊，監(jiān)控在設(shè)定預(yù)算指標(biāo)內(nèi)進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)銷，實(shí)施分期分部門預(yù)算控制。設(shè)置預(yù)算執(zhí)行監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，分階段提取經(jīng)費(fèi)核算內(nèi)容，結(jié)合會(huì)計(jì)綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)預(yù)算管理預(yù)算監(jiān)督模塊，比對(duì)績效目標(biāo)，統(tǒng)計(jì)分析預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度及完成情況，有效利用結(jié)果，比對(duì)偏差，合理估計(jì)目標(biāo)完成可能性。

3.3完善績效目標(biāo)設(shè)定和預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制

突出業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定的主導(dǎo)作用，建立全系統(tǒng)分預(yù)算級(jí)次預(yù)算績效目標(biāo)庫。結(jié)合目前本級(jí)機(jī)構(gòu)本部門工作實(shí)際制定的業(yè)務(wù)規(guī)劃、預(yù)算編制中項(xiàng)目資金標(biāo)準(zhǔn)化定額預(yù)

測以及可行性報(bào)告，設(shè)定投入、過程、產(chǎn)出、效益等績效目標(biāo)。努力實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)、預(yù)算編制同步，確保預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定有效。選用科學(xué)方法，合理設(shè)置權(quán)重分值，構(gòu)建分預(yù)算級(jí)次的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫，完善績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)務(wù)部門結(jié)合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫和業(yè)務(wù)工作實(shí)際，客觀開展業(yè)務(wù)部門基礎(chǔ)自評(píng)。對(duì)于大型項(xiàng)目支出，引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)資金性質(zhì)選擇內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門評(píng)價(jià)或社會(huì)第三方評(píng)價(jià)，增強(qiáng)評(píng)價(jià)專業(yè)性。

3.4完善績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用和考核機(jī)制

在績效評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)、合理的前提下，逐步強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目資金安排的銜接，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給被評(píng)價(jià)單位，建立反饋和整改機(jī)制。研究建立全過程預(yù)算績效管理工作考核體系，將考核結(jié)果納入基層行或部門工作目標(biāo)考核范疇，對(duì)于預(yù)算績效制度建立、目標(biāo)申報(bào)、預(yù)算監(jiān)控、評(píng)價(jià)情況、全過程預(yù)算績效管理推進(jìn)情況進(jìn)行全面考核，確保管理到位。

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