中國信息通信研究院|張洋

近幾年，電信用戶惡意申訴量逐年增長，為正常的申訴工作處理帶來了一定負面影響，政府部門是時候“移不正之風，易流遁之俗”了。

近幾年，伴隨著信息通信行業(yè)的迅速發(fā)展，用戶在使用通信服務過程中產生的問題也越來越多，運營商自身的投訴解決途徑已不能完全解決其與用戶之間的矛盾。為解決用戶在接受電信服務過程中產生的問題，促進企業(yè)提高電信服務質量，2000年工業(yè)和信息化部（原信息產業(yè)部）成立了電信用戶申訴受理中心。成立至今，該機構已經成為解決企業(yè)和用戶之間電信糾紛的重要渠道。

然而，隨著申訴途徑逐漸被大眾熟知，申訴量逐年增長，一些問題也逐漸凸顯。尤其是近幾年，一些電信用戶開始不當利用申訴途徑，跨級申訴、高額無度索要賠償，更有甚者將申訴渠道當作牟利的途徑。這些申訴都或多或少對電信用戶申訴處理機構的正常工作造成影響。

探究用戶不當申訴幾大成因

究竟是什么原因造成了電信用戶不當利用申訴途徑的行為頻頻發(fā)生？筆者認為大致有以下幾個原因。

網絡輿論推動用戶跨流程申訴

通過搜索平臺搜索關鍵詞“工信部”“申訴”可以直接看到以下相關標題：《工信部投訴攻略》《電信用戶申訴最全攻略》《教老百姓投訴電信方法》《以親身經歷告訴你，向工信部投訴是多么有效》等相關內容，而且是搜索頁面前幾頁顯示。點進去會發(fā)現(xiàn)這些用戶將電信用戶申訴途徑作為解決與電信企業(yè)糾紛的首選渠道，一些用戶在遇到問題之后不與電信企業(yè)溝通，直接選擇向電信用戶申訴受理機構申訴；更有甚者將申訴渠道作為其謀取利益的途徑。這種現(xiàn)象發(fā)生的原因在于企業(yè)對電信用戶申訴的重視程度不斷加深。

電信用戶申訴受理中心是工信部委托受理電信用戶申訴的機構，其申訴數(shù)據、內容等一定程度上也會作為工信部指導電信企業(yè)發(fā)展、制定相關政策的依據之一，這也導致電信運營商愈發(fā)重視用戶服務質量。這種趨勢導致電信運營商在接到電信用戶申訴機構轉來的申訴后，其心態(tài)會趨向于解決問題，或可能導致運營商在本無過錯、相關協(xié)議齊全等情況下選擇妥協(xié)。從而導致一部分用戶將電信用戶申訴渠道作為首選渠道，甚至是不合理要求的申訴渠道。

申訴“專業(yè)戶”滋生，擾亂正常申訴工作

除了上述直接跨流程向申訴機構申訴的用戶以外，更有甚者利用申訴途徑進行惡意申訴。比如，在某些省有專門的電信用戶申訴群體，專門研究電信企業(yè)業(yè)務政策漏洞，并向申訴機構申訴，以牟取不正當利益。目前，申訴“專業(yè)戶”主要有以下特點。

一是操作流程模板化。從渠道看，“專業(yè)戶”大多以電子郵件的形式通過官網申訴，其申訴材料較普通申訴用戶一般會引用多個條款，并附上身份證復印件。從訴求看，“專業(yè)戶”不僅描述了電信業(yè)務事項，還要求政府查處企業(yè)違法行為，盡到監(jiān)管職責，進而要求企業(yè)賠償其損失。并且，多種訴求相結合的內容已經超出電信用戶申訴受理機構職能范圍，若申訴機構處理不當，極易陷入被動局面。

“專業(yè)戶”通過申訴機構申訴的目的是借助申訴機構的調解和調查過程向電信企業(yè)施加索賠壓力，以此獲得賠償。如果申訴未達到目的，“專業(yè)戶”還會通過其他途徑（如信訪、行政復議等）申訴，更有甚者向監(jiān)察機關如紀檢機構進行舉報，從而向監(jiān)管機構施加壓力，希望監(jiān)管機構重新做出有利于他們的行政行為。

二是團隊化、群體化趨勢日益明顯。國家相關政策有所變化或企業(yè)推出一項新業(yè)務時，這些“專業(yè)戶”往往能快速反應，針對這一類業(yè)務進行群體化申訴，其表現(xiàn)一般是除了申訴姓名和申訴電話有所區(qū)別外，其他內容均是出自同一模板，甚至一字不差，這種申訴往往是團體化操作。

多渠道接受“申訴”導致重復處理

近年來，國家在進一步完善相關法律，各相關政府機構也在不斷完善信訪和信息公開的方式，其目的是為了響應國家法律、政策，方便群眾反饋意見。這原本是利民之舉，但卻被一些別有用心之人利用，出現(xiàn)濫用申請權和惡意訴訟的傾向。

眾所周知，在電信用戶申訴受理機構所受理的申訴中，調解失敗的申訴會占有一定比例，而有一部分用戶則會由此認為電信用戶申訴受理機構沒有盡到職責，甚至認為電信行業(yè)政府監(jiān)管部門不作為，從而通過信訪和紀檢部門舉報等途徑舉報申訴受理機構或者電信行業(yè)政府監(jiān)管部門不作為。但是，這些調解失敗的申訴大多是不合理的申訴，本身沒有法律法規(guī)依據。然而正是由于有了其他途徑可以直接向政府部門反映，并且沒有限制各渠道重復反映同一問題，進而導致部分用戶會通過所能知道的全部途徑反映同一問題，這樣會導致“二次申訴”產生。這種行為也占用了各個部門為真正有需求的用戶解決問題的時間和精力，極大地浪費了行政資源。

三點建議“移不正之風”

針對以上幾種電信用戶惡意申訴，筆者認為主要可以從以下幾個方面進行改進，以控制惡意申訴的發(fā)展。

規(guī)范申訴調解制度

電信用戶申訴受理機構處理電信用戶申訴的核心職能是調解，因此，調解制度的規(guī)范化、法律化是完善電信用戶申訴處理機制的核心，調解程序的正當性是申訴受理機構受理用戶申訴的前提。我國《電信條例》的第四十條規(guī)定只是簡單的規(guī)定用戶有權向相關部門提起申訴，相關部門需要及時處理?！峨娦庞脩羯暝V處理辦法》只簡單規(guī)定了申訴受理機構擁有調解糾紛的權利,但是對調解職能的性質等并無具體規(guī)定。因此，通過立法規(guī)范電信糾紛的調解程序非常重要，可以參照《仲裁法》，從機構、人員、具體調解程序及調解協(xié)議效力等方面進行詳細規(guī)定。此外，針對“專業(yè)戶”類型的申訴，政府、申訴受理機構和企業(yè)可以聯(lián)合制定“黑名單”，對該類用戶的申訴特殊處理，避免浪費人力物力。

引入裁判者不被訴原則

電信用戶申訴受理機構的定位初衷是站在第三方角度處理電信用戶申訴，如果經過調解能夠解決雙方爭議，當然是用戶和申訴機構所期望的結果；如果調解不成功，按照《電信用戶申訴處理辦法》也是用戶申訴后可能發(fā)生的結果之一，用戶可以向法院等機構尋求解決辦法，然而，實際結果是會有一部分用戶選擇進行行政復議。

根據《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政訴訟法》，公民對國家相關機構的行政行為不滿時可以向法院提起訴訟。由此可見，行政復議和行政訴訟的對象都是國家行政機關，根據國家行政機關的定義，電信用戶申訴受理機構本身并非行政機關，即用戶不能因為申訴事項對其提起行政復議或行政訴訟。

因此，筆者認為，在電信申訴制度中應引入“裁判者不被訴”原則，明確如果當事人因對調解結果不滿意而提起訴訟時，訴訟應仍在當事人之間進行，即電信用戶和電信運營商之間。電信用戶申訴受理機構只是作為第三方調解機構，并不是爭議的當事人，不應該成為行政訴訟的被告。電信用戶申訴機構的監(jiān)管部門只是賦予該機構調解的職能，并未進行任何行政行為，更不該被列為行政訴訟的被告。同理，申訴部門及監(jiān)管部門也不應該因為電信用戶申訴而成為行政復議的對象。

推動《電信法》出臺

《電信法》是電信行業(yè)法律的基準，是完善電信行業(yè)立法的根本。目前，世界上大多數(shù)國家都已經制定了電信行業(yè)相關立法，大部分已經完成了電信法律體系的構建。我國1980年提案出臺《電信法》，至今已歷經38年，2005年《電信法》被列入全國人大常委會和國務院立法計劃。但是目前我國電信業(yè)的最高法律依據還是《電信條例》，并且隨著電信行業(yè)的發(fā)展，《電信條例》在時效性和法律效力上都已不能滿足電信行業(yè)的現(xiàn)狀，我國亟需出臺《電信法》規(guī)范電信行業(yè)監(jiān)管政策。

綜上所述，電信用戶申訴渠道本意是為那些真正有問題和需求的用戶所提供的申訴平臺，不應成為那些有不當需求用戶的牟利手段。相關部門應該及時出臺相應政策手段，遏制這股不正之風。