北京多層級協(xié)同停車規(guī)劃體系構(gòu)建與治理實(shí)踐

舒詩楠，張曉東，李爽

(北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京100045)

中國城市普遍存在停車設(shè)施總量不足、停車位利用率不高、秩序管理不到位等問題。在城市交通規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中，各層次規(guī)劃的目標(biāo)、內(nèi)容、深度不盡相同，僅依靠編制一個(gè)停車專項(xiàng)規(guī)劃，無法保障各層次規(guī)劃之間的有效銜接，無法保障停車規(guī)劃的可實(shí)施性和可操作性[1-2]。建立多層級協(xié)同的城市停車規(guī)劃體系，保證停車規(guī)劃戰(zhàn)略與方法在各個(gè)規(guī)劃層次中始終貫穿，才能真正扭轉(zhuǎn)停車發(fā)展的不利局面。同時(shí)，迫切需要統(tǒng)籌考慮停車規(guī)劃戰(zhàn)略與人口、土地、汽車產(chǎn)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)系，形成對停車規(guī)劃戰(zhàn)略科學(xué)、合理的認(rèn)識。本文在明確北京市停車規(guī)劃戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，剖析北京多層級協(xié)同的停車規(guī)劃體系，闡述北京市法治、共治、精治停車治理實(shí)踐。

1 對城市停車規(guī)劃戰(zhàn)略的認(rèn)識

1.1 停車設(shè)施定位

目前對于停車設(shè)施的屬性在認(rèn)識理念上尚未統(tǒng)一，一種觀點(diǎn)認(rèn)為其應(yīng)作為交通基礎(chǔ)設(shè)施，由政府直接利用公共財(cái)政投資建設(shè)；另一種觀點(diǎn)將其視為具有房地產(chǎn)屬性的市場化商品。在選擇停車規(guī)劃戰(zhàn)略之前需首先明確停車設(shè)施的定位。

停車設(shè)施的服務(wù)主體有限，僅為小汽車擁有者和使用者提供服務(wù)，并且在使用上具有明顯的排他性。因此，停車設(shè)施不屬于基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)產(chǎn)品，而是一般公共服務(wù)產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的市場化產(chǎn)品屬性。為此，城市停車設(shè)施的供給和服務(wù)應(yīng)以市場化產(chǎn)業(yè)作為主體，通過用者付費(fèi)的原則，在停車收費(fèi)價(jià)格的調(diào)節(jié)作用下形成動(dòng)態(tài)平衡的格局[3-4]。

1.2 停車規(guī)劃地位

機(jī)動(dòng)車擁有水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平密切相關(guān)。在當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，北京市停車發(fā)展中出現(xiàn)的問題具有一定的客觀性[4]。城市停車規(guī)劃導(dǎo)向同時(shí)又影響著城市交通發(fā)展方向，甚至關(guān)系到城市發(fā)展。過多的停車設(shè)施供給會消耗大量的土地資源，城市土地資源稀缺的剛性約束決定了不能過度發(fā)展停車設(shè)施。

應(yīng)提升停車問題認(rèn)識高度，從引導(dǎo)城市發(fā)展、把控交通全局的角度選擇停車發(fā)展戰(zhàn)略，將城市停車規(guī)劃作為落實(shí)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，作為實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)的組成部分。而嚴(yán)格的城市停車秩序管理，既是停車設(shè)施市場化關(guān)系建立的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)交通需求管理的基本要求。

1.3 停車規(guī)劃戰(zhàn)略含義

城市停車規(guī)劃與城市發(fā)展情況、土地空間利用、市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、交通發(fā)展戰(zhàn)略等緊密相關(guān)，需綜合考慮以上內(nèi)容明確城市停車規(guī)劃的含義。城市停車規(guī)劃戰(zhàn)略是指在行政區(qū)域內(nèi)，結(jié)合城市發(fā)展客觀情況和停車需求特征，統(tǒng)籌配置停車設(shè)施資源，構(gòu)建符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的停車產(chǎn)業(yè)環(huán)境，建立政府調(diào)控監(jiān)管機(jī)制，引導(dǎo)居民理性擁有和使用小汽車，支持綠色交通出行，引導(dǎo)城市集約利用土地、節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境和改善人居環(huán)境[3-4]。城市停車規(guī)劃戰(zhàn)略指導(dǎo)著停車設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，決定了停車治理的方向。

圖1 北京市多層級協(xié)同的停車規(guī)劃體系Fig.1 Multi-level synergy parking planning in Beijing

2 多層級協(xié)同的停車規(guī)劃體系

停車規(guī)劃目標(biāo)和策略并非局限于停車自身就能確定的。停車設(shè)施從規(guī)劃到建設(shè)也并非是僅依靠城市停車專項(xiàng)規(guī)劃就能一步到位，需通過多層次、協(xié)同性的規(guī)劃體系逐步實(shí)現(xiàn)。北京市以城市停車規(guī)劃戰(zhàn)略作為指導(dǎo)，構(gòu)建了多層級協(xié)同的停車規(guī)劃體系(見圖1)，將停車規(guī)劃理念和方法始終貫穿于各級規(guī)劃當(dāng)中。總體規(guī)劃階段的停車規(guī)劃涉及綜合交通體系規(guī)劃、全市停車專項(xiàng)規(guī)劃、分區(qū)停車專項(xiàng)規(guī)劃，逐步明確了停車規(guī)劃的目標(biāo)、策略和路徑；控制性詳細(xì)規(guī)劃階段的停車規(guī)劃涉及分區(qū)停車專項(xiàng)規(guī)劃、“十三五”時(shí)期公共停車場規(guī)劃，明確了停車規(guī)劃的項(xiàng)目；修建性詳細(xì)規(guī)劃階段涉及停車建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方案，明確了停車規(guī)劃的條件。北京市通過多層級協(xié)同的停車規(guī)劃體系構(gòu)建，保障了各級停車規(guī)劃的有效銜接與協(xié)同，保障了停車從規(guī)劃到建設(shè)全流程的科學(xué)性與可實(shí)施性。

2.1 停車規(guī)劃目標(biāo)的確定

停車規(guī)劃需以城市發(fā)展情況作為基礎(chǔ)，考慮人口、土地、環(huán)境、交通等約束；需以城市交通發(fā)展情況為前提，統(tǒng)籌與機(jī)動(dòng)車擁有水平、交通結(jié)構(gòu)等關(guān)系。因此，停車規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)以上位規(guī)劃為指導(dǎo)，通過多層規(guī)劃逐步明確。北京市停車規(guī)劃目標(biāo)就是在《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》(以下簡稱“總體規(guī)劃”)提出的城市發(fā)展目標(biāo)和《北京市綜合交通體系規(guī)劃》(以下簡稱“綜合交通體系規(guī)劃”)提出的交通發(fā)展目標(biāo)的分層指導(dǎo)下加以確定。總體規(guī)劃明確了停車規(guī)劃的基本指標(biāo)，例如私人小客車保有量、千人擁車率、小客車出行比例等，這些指標(biāo)為基本停車位和出行停車位需求與供給的確定提供了有力依據(jù)[5]。綜合交通體系規(guī)劃明確了北京市推進(jìn)綠色交通發(fā)展的目標(biāo)，以停車位與小客車保有量的比值作為指標(biāo)提出了停車設(shè)施供給的目標(biāo)要求。

在上位規(guī)劃目標(biāo)的指導(dǎo)和約束下，《北京市停車專項(xiàng)規(guī)劃(2018年—2035年)》(以下簡稱“停車專項(xiàng)規(guī)劃”)把握北京市超大城市的現(xiàn)實(shí)特征，從居住停車位和出行停車位兩方面，提出了停車位供需比與停車位供給總量的發(fā)展目標(biāo)。至2020年逐步提高居住停車位的供應(yīng)，居住停車位供需比達(dá)到0.7:1，出行停車位供給總量控制在154萬個(gè)。至2035年居住停車位供需比達(dá)到1:1，出行停車位逐步收緊，供給總量控制在140萬個(gè)。

2.2 停車規(guī)劃策略的確定

北京市停車規(guī)劃策略同樣是以上位規(guī)劃為指導(dǎo)，通過多層規(guī)劃逐步明確。上述三個(gè)層次的規(guī)劃層層遞進(jìn)，從交通需求管理、停車管理、停車位供給三個(gè)層面逐步細(xì)化，明確停車規(guī)劃策略。

總體規(guī)劃從總體交通發(fā)展的層面確定了北京市交通政策，要求實(shí)施差別化的交通需求管理，分區(qū)制定擁車和用車管理策略，從源頭調(diào)控小客車出行需求[5]。綜合交通體系規(guī)劃細(xì)化到停車層面，要求實(shí)施差別化的停車管理策略，明確不同分區(qū)的停車位供給規(guī)劃規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局。

停車專項(xiàng)規(guī)劃明確了具體的停車位供給策略，即總量控制、分區(qū)對待、配建優(yōu)先。響應(yīng)總體規(guī)劃交通需求管理策略的要求，提出總量控制策略，即對停車供給的總量進(jìn)行控制，適度滿足基本停車位，嚴(yán)格控制出行停車位，優(yōu)先盤活既有停車資源。響應(yīng)綜合交通體系規(guī)劃對停車管理的要求，提出分區(qū)對待和配建優(yōu)先策略。分區(qū)對待指將北京市域范圍劃分成嚴(yán)格控制區(qū)、適度控制區(qū)、統(tǒng)籌平衡區(qū)、寬松調(diào)節(jié)區(qū)四類地區(qū)(見圖2)，不同地區(qū)采取差別化的停車位供給策略。配建優(yōu)先指構(gòu)建以建筑物配建停車位為主、城市公共停車場為輔、路內(nèi)停車位為補(bǔ)充的停車位供給結(jié)構(gòu)。近期適當(dāng)利用路內(nèi)停車資源，修建公共停車場；遠(yuǎn)期逐步減少路內(nèi)停車位的供應(yīng)，進(jìn)一步優(yōu)化停車位供給結(jié)構(gòu)。

2.3 停車規(guī)劃路徑的確定

在明確停車規(guī)劃目標(biāo)與策略的基礎(chǔ)上，北京市首先通過停車專項(xiàng)規(guī)劃明確全市停車規(guī)劃實(shí)施路徑，保障停車規(guī)劃策略的貫徹落實(shí)。再通過《分區(qū)停車專項(xiàng)規(guī)劃》制定各行政區(qū)的停車規(guī)劃實(shí)施路徑，保障停車規(guī)劃方案的實(shí)際落地。

停車專項(xiàng)規(guī)劃把握北京市停車現(xiàn)狀，遵循“優(yōu)先盤活存量，適度擴(kuò)大增量”的思路，明確了全市停車規(guī)劃實(shí)施路徑(見圖3)。北京市現(xiàn)狀停車供給與需求總體上基本持平，但停車供給結(jié)構(gòu)不合理，居住停車位供需矛盾突出。具體表現(xiàn)為大量小客車停放在灰色空間，包括居住小區(qū)違章停車與路內(nèi)違法停車。北京市停車規(guī)劃旨在通過“盤活存量、適度增量”填補(bǔ)現(xiàn)有灰色空間，滿足未來新增需求。盤活存量，即積極推進(jìn)停車位共享，建立停車位錯(cuò)時(shí)共享機(jī)制，結(jié)合差別化的收費(fèi)、精細(xì)化的管理實(shí)現(xiàn)對既有停車資源的高效利用。適度增量，即通過嚴(yán)格執(zhí)行建筑物配建停車標(biāo)準(zhǔn)、居住區(qū)內(nèi)部挖潛、合理施劃路內(nèi)停車、新建公共停車場，基本滿足居住停車位，適度滿足出行停車位。通過科學(xué)合理的停車規(guī)劃路徑，2020年全市居住停車位供需比可由現(xiàn)狀的0.63:1提升到0.77:1，2035年可提升到1:1。

在全市停車規(guī)劃路徑的指導(dǎo)下，北京市16個(gè)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)遵循“總量調(diào)控、布局優(yōu)化、主體明確、項(xiàng)目落地”的思路，按照“上下統(tǒng)籌、市區(qū)聯(lián)動(dòng)”的模式，進(jìn)一步開展了“分區(qū)停車專項(xiàng)規(guī)劃”，結(jié)合自身特征確定了符合各區(qū)的停車規(guī)劃實(shí)施路徑。首都功能核心區(qū)(東城區(qū)和西城區(qū))以停車共享為主，基本沒有新增建筑物配建停車位；北京城市副中心(通州新城)的新增停車位以公共停車場與建筑物配建為主；中心城四區(qū)(朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū))停車共享、建筑物配建、路內(nèi)停車多管齊下，措施均衡；新城(大興新城、房山新城、門頭溝新城、昌平新城、延慶新城、懷柔新城、順義新城、密云新城、平谷新城、亦莊新城)新增停車位以建筑物配建停車位為主。2020年首都功能核心區(qū)的居住停車位供需比可由現(xiàn)狀的0.5:1提升至0.6:1；其他外圍區(qū)域可提升至0.8:1。

圖2 北京市停車位供給差別化分區(qū)Fig.2 Differentiation of regional parking space supply in Beijing

2.4 停車規(guī)劃項(xiàng)目的確定

北京市在明確停車規(guī)劃路徑后，以各行政區(qū)作為實(shí)施主體，分區(qū)、分階段確定停車規(guī)劃項(xiàng)目。在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段，通過《分區(qū)停車專項(xiàng)規(guī)劃》與《“十三五”時(shí)期公共停車場規(guī)劃》，從空間與時(shí)間兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)對全市停車規(guī)劃的任務(wù)分解。

以全市規(guī)劃確定的停車位供給規(guī)模為依據(jù)，以街鄉(xiāng)為單元落實(shí)停車位供需規(guī)劃要求，確定各區(qū)建筑物配建停車指標(biāo)、街鄉(xiāng)停車綜合改善方案及公共停車場建設(shè)項(xiàng)目等。

全市與各區(qū)分別開展了“‘十三五’時(shí)期公共停車場規(guī)劃”。項(xiàng)目選取原則上重點(diǎn)考慮停車供需矛盾突出，且具備近期實(shí)施條件的重點(diǎn)地區(qū)新建公共停車場。公共停車場建設(shè)模式以政府調(diào)控為主，逐步推動(dòng)停車場建設(shè)市場化。用地模式以土地綜合利用的集約用地模式為主，獨(dú)立占地、結(jié)合綠地等多種方式并存。至2020年，北京市規(guī)劃638處公共停車場，新增停車位12.8萬個(gè)，總量達(dá)25.6萬個(gè)。

2.5 停車規(guī)劃條件的確定

在修建性詳細(xì)規(guī)劃階段，北京市編制了停車建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方案，明確停車場規(guī)劃條件，為停車場建設(shè)提供規(guī)定性和指導(dǎo)性意見。停車建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方案確定停車場平面布局和停車位規(guī)模，提出交通組織及出入口設(shè)置方案，估算工程量、拆遷量和總造價(jià)，分析建設(shè)條件并開展綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證。

為解決回龍觀地區(qū)的停車難問題，昌平區(qū)開展了育新學(xué)校南公園停車場建設(shè)項(xiàng)目(見圖4)，已納入《優(yōu)化提升回龍觀天通苑地區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》。該項(xiàng)目重點(diǎn)解決周邊小區(qū)的居住停車位需求，兼顧學(xué)校的出行停車位需求，規(guī)劃建設(shè)地下5層停車庫，地下總深度達(dá)16.9 m，可提供1 296個(gè)停車位。

3 法治、共治、精治的停車治理實(shí)踐

3.1 法治化的停車治理

北京市推進(jìn)停車立法，制定了《北京市機(jī)動(dòng)車停車條例》(以下簡稱《條例》)，不斷完善形成系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，為停車的法治化治理提供法律依據(jù)?！稐l例》適用于機(jī)動(dòng)車停車設(shè)施規(guī)劃、設(shè)置、使用各個(gè)階段，以及停車秩序、服務(wù)、收費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，提出全市機(jī)動(dòng)車停車堅(jiān)持有償使用、共享利用、嚴(yán)格執(zhí)法、社會共治，遵循停車入位、停車付費(fèi)、違停受罰的基本要求。同時(shí)，將結(jié)合《條例》制定配套政策與實(shí)施文件，包括錯(cuò)時(shí)共享、信用獎(jiǎng)懲、停車自治等相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)制。

圖3 北京市停車規(guī)劃實(shí)施路徑Fig.3 Path of parking planning in Beijing

3.2 共治化的停車治理

北京市持續(xù)推動(dòng)政府各部門之間，政府、企業(yè)、居民之間的停車共治，形成共治化的停車治理模式。

政府各部門之間構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，如北京市規(guī)劃和自然資源委員會與北京市交通委員會正共同制定《北京市公共建筑機(jī)動(dòng)車停車配建指標(biāo)》《關(guān)于單建地下公共停車場規(guī)劃和用地管理的意見》等文件?！侗本┦泄步ㄖC(jī)動(dòng)車停車配建指標(biāo)》研究，明確了新建、改建、擴(kuò)建的公共建筑類機(jī)動(dòng)車停車位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，制定了不同分區(qū)的停車配建指標(biāo)。將北京市行政區(qū)域劃分為四類地區(qū)(如圖2)，一類地區(qū)規(guī)定公共建筑配建指標(biāo)的上限值，二類、三類、四類地區(qū)規(guī)定公共建筑配建指標(biāo)的下限值。《關(guān)于單建地下公共停車場規(guī)劃和用地的管理意見》適用于利用公共用地或自有用地的地下空間單獨(dú)建設(shè)的公共停車場，從加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)、規(guī)范用地管理、明確產(chǎn)權(quán)登記三方面提出了單獨(dú)建設(shè)地下公共停車場的要求。

政府與居民的共治體現(xiàn)在北京市交通委員會正在開展的《居住停車區(qū)域認(rèn)證管理辦法》研究，將逐步建立居住停車區(qū)域認(rèn)證機(jī)制。停車人在劃定的居住停車范圍內(nèi)停車，可以按照居住停車價(jià)格付費(fèi)。該辦法將根據(jù)車輛行駛證、駕駛證、房產(chǎn)證、戶口本等證件的統(tǒng)一性，確定停車位分配優(yōu)先級。

企業(yè)與政府、居民之間也開展了一系列停車共治行動(dòng)。2017年北京靜態(tài)交通投資運(yùn)營有限公司正式注冊，這是一家北京市屬國企中從事靜態(tài)交通投融資、建設(shè)和運(yùn)營管理等全產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化企業(yè)。公司在業(yè)務(wù)開展方面，重點(diǎn)關(guān)注政府重點(diǎn)項(xiàng)目與民生保障項(xiàng)目，包括路側(cè)停車收費(fèi)運(yùn)營管理、立體停車庫建設(shè)項(xiàng)目、老舊小區(qū)改造項(xiàng)目等，展開了企業(yè)與政府、居民之間的停車共治實(shí)踐。

3.3 精細(xì)化的停車治理

面對路內(nèi)違法停車、胡同亂停車等一系列問題，精細(xì)化治理已成為解決北京市停車難問題的現(xiàn)實(shí)要求[6]。北京市開展了東四街道路內(nèi)停車治理、王府井地區(qū)停車改善精細(xì)化治理等一系列行動(dòng)，旨在改善居住區(qū)停車問題。

東四街道以“統(tǒng)籌道路紅線內(nèi)外空間，統(tǒng)籌各種交通方式需求，著眼街道整體環(huán)境提升”為目標(biāo)，對路內(nèi)停車位進(jìn)行了治理，包括路內(nèi)停車設(shè)置與收費(fèi)管理兩方面內(nèi)容。停車位設(shè)置方面，遵循“嚴(yán)格控制與減量化的原則，優(yōu)先保障步行、非機(jī)動(dòng)車通行”，包括夜間路側(cè)限時(shí)停車、內(nèi)嵌式停車位改造、胡同停車改善等治理內(nèi)容。收費(fèi)管理方面，要求道路停車全面實(shí)行電子收費(fèi)，由區(qū)人民政府采取向社會購買服務(wù)的方式，委托專業(yè)化停車企業(yè)對道路停車進(jìn)行管理。

圖4 育新學(xué)校南公園停車場示意Fig.4 Sketch of parking lot in Yuxin School South Park

圖5 停車導(dǎo)引標(biāo)牌樣式Fig.5 Signs of parking guidance system

王府井地區(qū)把握“居住小區(qū)停車位缺口較大，公建配建停車場資源較多”的特征，以“改善秩序、停車位共享”為重點(diǎn)開展了停車治理。日間對于出行停車位，要求加強(qiáng)執(zhí)法力度，做到停車入位，停車收費(fèi)。使用停車導(dǎo)引標(biāo)牌分層系統(tǒng)(見圖5)，引導(dǎo)出行車輛進(jìn)入正規(guī)停車場停放，保障停放有序。夜間通過盤活存量、開放共享填補(bǔ)居住停車位缺口。開放經(jīng)營性配建停車場，共享給周邊居民夜間停放，逐步實(shí)現(xiàn)胡同不停車。

4 結(jié)語

城市停車設(shè)施是疏導(dǎo)城市交通的重要組成部分，是支撐現(xiàn)代城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施?？茖W(xué)的城市停車規(guī)劃與治理，是基礎(chǔ)設(shè)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容，也是推動(dòng)綜合交通提質(zhì)增效的抓手。將停車規(guī)劃工作落到實(shí)處，首先需要政府、企業(yè)、公眾等多方群體統(tǒng)一對停車?yán)砟畹恼J(rèn)識，制定與城市發(fā)展目標(biāo)和交通發(fā)展戰(zhàn)略相一致的停車規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略。其次，解決停車問題不能僅依靠編制一個(gè)停車專項(xiàng)規(guī)劃，更需要構(gòu)建一個(gè)多層級協(xié)同的城市停車規(guī)劃體系，保障各層次規(guī)劃之間的有效銜接，保障停車規(guī)劃的可實(shí)施性和可操作性。