行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀存在問題及對策研究

李娟

為規(guī)范行政事業(yè)單位使用財政資金，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，強化對行政事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力運行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力的濫用，實現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的長效機制非常必要。但是，行政事業(yè)單位在日常工作中，由于內(nèi)部控制制度建設(shè)存在缺失、內(nèi)部控制意識觀念淡薄、內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度不足等原因，造成在財政資金分配使用、國有資金監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位方面的內(nèi)部控制仍存在若干問題，圍繞上述問題，筆者進行了廣泛的調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，深入分析問題成因，并提出解決內(nèi)部控制方面存在問題的對策。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面存在的若干問題

經(jīng)審計部門的審計發(fā)現(xiàn)，目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面仍存在若干問題，這些問題主要表現(xiàn)在內(nèi)部控制制度建設(shè)存在缺失、意識觀念淡薄、執(zhí)行力度不足等方面，詳細問題列舉如下：

（一）部門預(yù)算編制方面存在的問題

多個項目上年結(jié)轉(zhuǎn)和本年結(jié)轉(zhuǎn)金額占年初預(yù)算比例較大，預(yù)算執(zhí)行率嚴重偏低。

（二）部門預(yù)算執(zhí)行方面存在的問題

（1）違規(guī)列支接待費、差旅費、辦公設(shè)備購置費、餐費及其他無關(guān)支出。

（2）以虛列支出等方式違規(guī)轉(zhuǎn)移零余額賬戶資金，擅自將結(jié)余的財政資金轉(zhuǎn)至基本戶掛賬。部分單位的結(jié)余掛賬高達數(shù)千萬元。

（3）仍變相發(fā)放津補貼。包括支付停車費補貼、超范圍發(fā)放夜餐費、以各種名義自行獎勵先進人員、違規(guī)發(fā)放學(xué)歷教育獎勵金、學(xué)位申請費、工會活動誤餐費、職工家訪果籃、私家車滅火器等等。

（4）工作人員履行工作職責(zé)和本單位交辦工作所取得的收入，個人占為己有，沒有按規(guī)定上交本單位財務(wù)。機關(guān)工作人員工作時間以外，非履行工作職責(zé)所取得的正當(dāng)收入，沒有向組織申報，并依法繳納個人所得稅。

（5）未嚴格執(zhí)行公務(wù)卡強制結(jié)算目錄，在差旅、接待、公車使用維護、會議、培訓(xùn)、購買辦公用品等方面，直接使用現(xiàn)金結(jié)算。部分單位現(xiàn)金庫存較大，未嚴格遵守日清月結(jié)、1000元以上轉(zhuǎn)賬支付的規(guī)定。

（6）擅自擴大職工公費醫(yī)療待遇的享受范圍，讓不具備職工身份的人員享受與職工一樣的報銷比例。大部分單位對醫(yī)療費報銷審核不嚴格，醫(yī)務(wù)專業(yè)人員未盡到審核責(zé)任，致使非公費醫(yī)療支出和非定點醫(yī)院支出得以報銷;一些單位的領(lǐng)導(dǎo)搞特殊待遇，享受幾倍于普通職工的體檢費，且未公開相關(guān)信息。

（7）存在個人借款長期不清理，甚至壞賬的情況;有的人“一次借款，多次報賬沖抵”，存在套現(xiàn)或違規(guī)報銷風(fēng)險。

（三）資產(chǎn)管理方面存在的問題

（1）資產(chǎn)出租出借未按規(guī)定報批，出租國有資產(chǎn)年限超過規(guī)定期限。

（2）違規(guī)簽訂長期合同，租金未按規(guī)定上繳專戶，坐支租金或以物抵租。

（3）土地物業(yè)租賃期到期后，未盡到管理責(zé)任，土地物業(yè)被原承租戶無償使用。

（4）簽訂合同不規(guī)范，與承租戶產(chǎn)生糾紛，致使租金無法收取。

（5）與外單位合作開發(fā)土地，未有效維護國有資產(chǎn)權(quán)益。有的單位未按規(guī)定進行市場評估和公開招租，租金價格長期處于較低水平。

（四）基建和政府采購方面存在的問題

（1）有的單位存在工程檔案管理不到位，工程變更程序不規(guī)范、簽證單的工程量計算不詳細、資料不完整，竣工圖編制不規(guī)范，工程延期時間過長，結(jié)算價超支等問題。

（2）未按本單位規(guī)定招標，部分項目涉嫌拆分。

（3）招投標工作不規(guī)范，報價、評標過程存在瑕疵。

（4）未繳納建設(shè)用地有償使用費、耕地占用稅、人防異地建設(shè)費等費用，存在建設(shè)手續(xù)不齊或超概風(fēng)險。

（5）預(yù)、結(jié)算資料缺失，結(jié)算資料錯漏，甚至多結(jié)算工程款。

（6）大宗物資采購信息未錄入地方政府采購信息統(tǒng)計管理系統(tǒng)。

（五）財務(wù)管理工作方面存在的問題

（1）部分存量資金收支核算不規(guī)范。

（2）往來款長期掛賬未清理。

（3）固定資產(chǎn)未及時入賬核算。

（4）零余額賬戶用于辦理非財政性資金或其他資金的付款業(yè)務(wù)。

（5）違規(guī)提前支付項目費用。

（6）未及時對被凍結(jié)賬戶的賬面余額進行清理。

（7）職工住房基金賬戶一直未使用。

（六）會計基礎(chǔ)工作方面存在的問題

（1）工作不夠合理，財務(wù)、基建、采購、后勤、生產(chǎn)等經(jīng)濟事務(wù)由一個領(lǐng)導(dǎo)分管，未形成有效的制約機制?；锓俊⒑笄?、藥品等物資倉庫的驗收、登記、出庫、盤點崗位未實現(xiàn)有效分離，相關(guān)業(yè)務(wù)牽制不足。財務(wù)人員仍在部分業(yè)務(wù)中充當(dāng)經(jīng)辦人，基層單位的經(jīng)濟事務(wù)仍由一線人員包辦經(jīng)濟事務(wù)全過程。

（2）簽領(lǐng)手續(xù)不完善，如有的單位食堂物資、酒、辦公用品、課酬費、生活物品、獎勵物品、工會獎勵金、誤餐費的發(fā)放、簽收手續(xù)均存在一定問題。

（3）事前審批、事后監(jiān)督流于形式，審批時間、內(nèi)容與實際沖突，不符合邏輯。有的單位領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)不嚴，對存在明顯漏洞的業(yè)務(wù)，照批不誤。有的單位內(nèi)控失效，致使違規(guī)支出在各個環(huán)節(jié)均暢通無阻，無人對時間、地點、內(nèi)容、價格、質(zhì)量等反?，F(xiàn)象提出質(zhì)疑。

（4）存在法人授權(quán)不規(guī)范現(xiàn)象。有的單位負責(zé)人委托分管領(lǐng)導(dǎo)在一年甚至更長的時間內(nèi)簽署單位合同。有的授權(quán)書沒有明確授權(quán)時間和事項，將本應(yīng)由法人代表行使的權(quán)力，籠統(tǒng)交由副職行使。有的沒有簽署授權(quán)書，僅在請示報告中說明授權(quán)事項。

（5）存在會計信息質(zhì)量不高的現(xiàn)象。有的單位對本可直接支付和反映的業(yè)務(wù)，通過復(fù)雜的內(nèi)部往來科目進行抵銷、對沖，隱藏了大量的支出業(yè)務(wù)，人為增加賬務(wù)的復(fù)雜性， 有的單位會計科目設(shè)置不科學(xué)，未按統(tǒng)一規(guī)范設(shè)置科目，年度間的科目名稱調(diào)整較大，銜接不清晰。有的單位調(diào)賬隨意，未經(jīng)審批、未附說明就進行較大規(guī)模的調(diào)賬，致使相關(guān)數(shù)據(jù)無法追蹤。有的單位會計憑證分類不科學(xué)，未集中統(tǒng)一反映同一經(jīng)濟事項。有的單位憑證裝訂不科學(xué)，另行裝訂的資料未編號并予以標注，原始憑證不完整，未附關(guān)鍵性的證明資料、批復(fù)文件、合同、審批報告等。有的財務(wù)人員工作不細致，數(shù)據(jù)計算錯誤，導(dǎo)致多付報銷資金。有的出納人員人為“壓單”，資金支付不及時，有的保險柜管理不到位，存放不宜物品。相當(dāng)部分單位的出納人員違規(guī)使用現(xiàn)金支票，隱瞞提現(xiàn)事實，會計人員未發(fā)揮對出納的監(jiān)督作用，未在會計帳上如實反映提現(xiàn)業(yè)務(wù)，配合出納隱瞞提現(xiàn)事實。此外還普遍存在會計憑證摘要不準確、不完整，甚至有意隱瞞事實等現(xiàn)象。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面存在問題的對策研究

（1）針對部門預(yù)算編制方面存在的問題，行政事業(yè)單位要積極開展自查自糾，同時建立完善的中期財政規(guī)劃，進一步優(yōu)化項目庫管理，增強項目預(yù)算編制的科學(xué)性，在編制年初預(yù)算時應(yīng)考慮項目上年結(jié)轉(zhuǎn)情況，進一步提高預(yù)算編制的準確性。

（2）針對部門預(yù)算執(zhí)行方面存在問題，行政事業(yè)單位要有針對性的予與整改，主要方法如下：

第一，嚴格按資金預(yù)算用途安排支出，杜絕擠占挪用行為;根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行會計核算，嚴格按會計規(guī)范使用相關(guān)科目;細化經(jīng)費用途和支出范圍，按規(guī)定支出相關(guān)資金。

第二，嚴格執(zhí)行財政廳關(guān)于結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理規(guī)定;按要求提高預(yù)算的精準性有執(zhí)行效率。

第三，統(tǒng)一津補貼政策的嚴肅性，對工資和合法補貼之外的收入，不得發(fā)放也不得領(lǐng)取。除了目前有明文規(guī)定的補助項目，包括出差伙食補助、市內(nèi)交通、誤餐費、夜餐費、工會活動誤餐費，其他一概不得發(fā)放。要嚴格掌握誤餐費、夜餐費等的政策邊界，以充足的資料證明確實存在誤餐、夜餐。

第四，對本單位內(nèi)人員，一律不得發(fā)放課酬;對向外系統(tǒng)人員發(fā)放課酬的，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定提供邀請函和對方單位復(fù)函，嚴格按財政廳《省直黨政機關(guān)和事業(yè)單位培訓(xùn)費管理辦法》（粵財行[2017]260號）規(guī)定的標準發(fā)放課酬。

第五，嚴格落實財政廳《廣東省財政廳關(guān)于實施省級預(yù)算單位公務(wù)卡強制結(jié)算目錄的通知》有關(guān)要求，對確實無法使用公務(wù)卡的支出，必須寫明原因，并經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批;進一步規(guī)范現(xiàn)金的使用范圍，按規(guī)定執(zhí)行現(xiàn)金管理的庫存限額。

第六，嚴格按照省局《廣東省省屬單位公費醫(yī)療管理暫行規(guī)定（試行）》的要求，不折不扣落實好相關(guān)規(guī)定，嚴格審核醫(yī)療費報銷支出。

第七，進一步規(guī)范借款的管理，各種公務(wù)活動均應(yīng)以轉(zhuǎn)賬或公務(wù)卡進行支付，原則上不借備用金和周轉(zhuǎn)金，確需借款的應(yīng)嚴格履行審批手續(xù);按要求至少每年底對個人借款進行清理。

第八，開展自查自糾，將未追回的學(xué)費予以追繳;除有文件規(guī)定外，原則上不報銷學(xué)歷教育費用;有文件規(guī)定需報銷的應(yīng)嚴格按照文件規(guī)定的項目報銷，不得擅自擴大范圍報銷。

（3）針對資產(chǎn)管理方面存在的問題，行政事業(yè)單位要積極開展清理整頓，同時，督促各單位對超過租期的國有資產(chǎn)出租出借事項進行清理;財務(wù)部門作為資產(chǎn)的價值管理部門，全力配合各部門申報辦理土地出租、處置的審核審批，在報批流程上把好審核審批關(guān);加強對物業(yè)使用的監(jiān)管。嚴格按規(guī)定審核審批物業(yè)出租，從源頭上把握物業(yè)是否可以出租，是否具備出租的條件、是否符合出租的規(guī)定，有依有據(jù)，從嚴把關(guān);重申非稅收入繳交的各項規(guī)定和要求，嚴格按照相關(guān)規(guī)定做好資產(chǎn)出租出借收入的備案統(tǒng)計，全面清理和規(guī)范非稅收入收繳工作。

（4）針對基建和政府采購方面存在的問題，行政事業(yè)單位要有針對性的予以整改，主要方法如下：

第一，加強專業(yè)力量建設(shè)，將業(yè)務(wù)精通、責(zé)任心強、廉潔干凈的同志放在基建管理崗位上。

第二，完善基建崗位責(zé)任制，明確基建管理人員在每個環(huán)節(jié)的責(zé)任，嚴格落實執(zhí)行國家機關(guān)建設(shè)法規(guī)和省局印發(fā)的基本建設(shè)管理制度。尤其是工程量清單編制、審核，合同簽訂，工程變更和簽證管理，驗收，隱蔽工程監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的責(zé)任，并建立相應(yīng)的記錄和審核制度，形成“以我為主”的基建管理模式，切實發(fā)揮基建人員的監(jiān)督和管理作用。同時，完善責(zé)任追究制度，對執(zhí)行制度不到位的，嚴肅問責(zé)，用鐵的紀律保障基建管理制度落實。

第三，各單位應(yīng)嚴格按照政府采購有關(guān)規(guī)定在采購任務(wù)完成后及時將政府采購合同的有關(guān)信息錄入省政府采購網(wǎng)和地方政府采購信息統(tǒng)計管理系統(tǒng)。

（5）針對財務(wù)管理工作方面存在的問題，行政事業(yè)單位要有針對性的予與整改，主要方法如下：

第一，制定相關(guān)存量資金使用規(guī)定及具體核算辦法。

第二，加強對暫存款項的管理，及時清理、結(jié)算往來款項。

第三，及時將已交付使用的工程結(jié)轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)，并相應(yīng)作賬務(wù)處理。

第四，不定期組織檢查預(yù)算資金辦理非財政資金支出項目情況。將項目規(guī)定用途和進度支付項目款列入年度考核內(nèi)容。

第五，按規(guī)定對已凍結(jié)或銷戶的銀行賬戶及時作賬務(wù)處理。及時撤銷長期未使用銀行賬戶。

（6）針對會計基礎(chǔ)工作方面存在的問題，行政事業(yè)單位要有針對性的予與整改，主要方法如下：

第一，對業(yè)務(wù)過程進行合理劃分，使不相容崗位分置于不同人的控制之下，發(fā)揮崗位間的監(jiān)督制約作用。對長期由一人包辦的業(yè)務(wù)，要根據(jù)實際進行分割，人為制造控制點，確保人人監(jiān)督他人、人人受監(jiān)督。充分與人事部門溝通，結(jié)合工作實際，制定與財務(wù)管理相關(guān)的相斥崗位列表，進一步規(guī)范相關(guān)人事任免和責(zé)任分工。

第二，加強簽領(lǐng)人信息的公開，外部人員應(yīng)注明身份證和手機號碼信息，單位內(nèi)部人員應(yīng)注明所在部門。除按規(guī)范格式制作簽領(lǐng)表外，還應(yīng)附以相應(yīng)的證明資料，簽領(lǐng)表各頁均應(yīng)有證明人、審核人簽名，所有簽名均應(yīng)清晰、可辨認，盡可能采用正楷簽名，杜絕無法辨認的潦草簽名?？赏ㄟ^轉(zhuǎn)賬、匯款等方式支付的款項，不采用現(xiàn)金支付。

第三，落實崗位責(zé)任，按“誰簽名誰負責(zé)”的原則，倒查違規(guī)行為，按支付、事后審核、事中實施、事前審批等環(huán)節(jié)，倒查各個環(huán)節(jié)的責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)行的《支出審批管理暫行辦法》，結(jié)合審計意見，采用補充通知的形式加強審批的監(jiān)督和追責(zé)等環(huán)節(jié)的管理，制定操作細則，把事前審批和事中、事后監(jiān)督聯(lián)系起來，構(gòu)建監(jiān)督閉環(huán)，倒逼實施過程依法依規(guī)。

第四，要求以“一事一授權(quán)”為原則，設(shè)計規(guī)范的法人授權(quán)書，對授權(quán)時間、范圍、委托效力、轉(zhuǎn)委托、受委托人等進行限定，避免籠統(tǒng)委托帶來的經(jīng)濟風(fēng)險。

第五，對原始憑證、現(xiàn)金、支票、印章管理、會計憑證摘要、憑證分類、裝訂、記賬、轉(zhuǎn)賬等會計基礎(chǔ)工作，提出細化的工作要求，提升會計信息質(zhì)量和信息可比度。尤其是會計憑證摘要，要明確幾個關(guān)鍵要素，使摘要完整地反映經(jīng)濟事項全貌，杜絕簡單記錄、歪曲原意。將對各單位會計信息質(zhì)量情況納進年度考核內(nèi)容，并在財務(wù)檢查中列為重點檢查項目。

三、結(jié)束語

加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制只有起點沒有終點，只有通過建立完善的內(nèi)部控制制度，增強內(nèi)部控制意識觀念，加大內(nèi)部控制制度執(zhí)行力度，才能強化對行政事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力運行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力的濫用，實現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的長效機制，內(nèi)部控制永遠在路上。