閆海 張馨予

摘 要：2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂，第60條規(guī)定環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)取代之前的限期治理，進(jìn)而通過部門配套規(guī)章、環(huán)境保護(hù)單行法修改等初步形成環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)法律規(guī)范體系，但在適用情形、實(shí)施程序與監(jiān)管措施方面存在較多問題。我國應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境保護(hù)限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治的適用情形予以區(qū)分，但各環(huán)境保護(hù)單行法應(yīng)當(dāng)予以統(tǒng)一，并且明確規(guī)定適用的例外情形。我國環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)應(yīng)當(dāng)建立前置程序、細(xì)化期限規(guī)定和完善決策程序，以完善實(shí)施程序規(guī)范。同時(shí)，環(huán)境行政主體對(duì)排污者實(shí)施環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)后的整改情況負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)責(zé)令后的督察、解除后的跟蹤檢查，以及健全與之并處的行政處罰。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)；適用情形；實(shí)施程序；監(jiān)管措施

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2019）01-0084-06

2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂，第60條規(guī)定“限制生產(chǎn)”和“停產(chǎn)整治”，即環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)，以替代1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第17條、第18條第2款，1989年《環(huán)境保護(hù)法》第18條、第29條和第39條所規(guī)定限期治理制度。同年，原環(huán)境保護(hù)部依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第60條又制定《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》）對(duì)環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)法律制度予以細(xì)化。2015年修訂的《大氣污染防治法》第99條、2016年修正的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第73條及2017年修正的《水污染防治法》第83條又分別在大氣污染、海洋環(huán)境、水污染等領(lǐng)域確立以環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)替代限期治理。從環(huán)境基本法到環(huán)境保護(hù)部門配套規(guī)章再到各環(huán)境保護(hù)單行法，初步形成我國環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的法律規(guī)范體系，但存在較多矛盾與問題，影響其法治建設(shè)。我們擬從環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的適用情形、實(shí)施程序與監(jiān)管措施三個(gè)角度對(duì)其予以分析探討，進(jìn)而推進(jìn)環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的法治化。

一、環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的適用情形

（一）環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的適用情形區(qū)分

環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)包括限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治兩個(gè)方面，但《環(huán)境保護(hù)法》第60條對(duì)兩者的適用情形混為一體?！董h(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第5、6條則對(duì)限制生產(chǎn)和停產(chǎn)整治的適用情形予以分別規(guī)定，此種立法模式較為妥當(dāng)，但層級(jí)過低，同時(shí)第6條停產(chǎn)整治適用情形還設(shè)置第6項(xiàng)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形為兜底，在實(shí)踐中往往被環(huán)境行政機(jī)關(guān)過多適用，以致相對(duì)人對(duì)處理結(jié)果的不滿，損害法律權(quán)威[1]。我們建議將其上升為法律規(guī)范，并且對(duì)適用情形予以更為詳細(xì)地列舉，以避免在環(huán)境行政實(shí)踐中對(duì)兩者的混淆，消除當(dāng)事人對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的誤解，樹立法律權(quán)威。

《環(huán)境保護(hù)法》第60條后段，在環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)適用的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重的”，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)關(guān)閉。責(zé)令停業(yè)關(guān)閉屬于責(zé)令性行政處罰，嚴(yán)重影響相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，《環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第8條對(duì)情節(jié)嚴(yán)重予以明確，主要包括：（1）兩年內(nèi)因排放含重金屬、持久性有機(jī)污染物等有毒物質(zhì)超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)受過兩次以上行政處罰，又實(shí)施前列行為的；（2）被責(zé)令停產(chǎn)整治后拒不停產(chǎn)或者擅自恢復(fù)生產(chǎn)的；（3）停產(chǎn)整治決定解除后，跟蹤檢查發(fā)現(xiàn)又實(shí)施同一違法行為的；（4）法律法規(guī)規(guī)定的其他嚴(yán)重環(huán)境違法情節(jié)的。因此，適用情形的區(qū)別設(shè)定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和責(zé)令停業(yè)關(guān)閉這三種行政行為呈嚴(yán)重程度遞進(jìn)的關(guān)系，即限制生產(chǎn)主要是限制生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品數(shù)量，目的在于減少排污；停產(chǎn)整治是對(duì)排污者生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行暫停，目的在于使排污者停止排污；責(zé)令停業(yè)關(guān)閉不僅使排污者停止排污，甚至直接剝奪了排污者生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利。換言之，按照比例原則的要求，基于適用情形的區(qū)別，限制生產(chǎn)是環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的初級(jí)版，停產(chǎn)整治是限制生產(chǎn)的升級(jí)版，責(zé)令停業(yè)關(guān)閉則是環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的終極版。

（二）環(huán)境保護(hù)單行法中環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)適用情形統(tǒng)一

承繼《環(huán)境保護(hù)法》第60條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)亦初步體現(xiàn)于各環(huán)境保護(hù)單行法的修改之中：2015年修訂的《大氣污染防治法》第99條具體列舉大氣污染領(lǐng)域適用環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的3種情形；2016年修正的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第73條具體列舉海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域適用環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的4種情形；2017年修正的《水污染防治法》第83條具體列舉水污染領(lǐng)域適用環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的4種情形。但是，《節(jié)約能源法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》雖在2016年修正卻仍然繼續(xù)沿用限期治理規(guī)定。

大氣污染、水污染和海洋環(huán)境保護(hù)三個(gè)環(huán)境保護(hù)單行法，除與《環(huán)境保護(hù)法》一致將排污者超標(biāo)或超總量排放污染時(shí)予以適用環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)外，均將未取得相應(yīng)許可證和采取逃避監(jiān)管的方式排污時(shí)列為環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的適用情形，《環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第5、6條雖對(duì)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的不同適用情形予以區(qū)分和細(xì)化，但對(duì)此卻缺乏規(guī)范。三部單行法關(guān)于環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)適用情形規(guī)定有所差異，《水污染防治法》第83條第4項(xiàng)規(guī)定了未按照工藝要求處理工業(yè)廢水的環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)適用情形，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第73條第4項(xiàng)規(guī)定了在因事故或突發(fā)性事件造成海洋環(huán)境污染后未及時(shí)采取處理措施的環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)適用情形。

我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善《環(huán)境保護(hù)法》中環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)適用情形的規(guī)定，各環(huán)境保護(hù)單行法應(yīng)當(dāng)依此統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)適用的基本情形，針對(duì)各環(huán)境污染領(lǐng)域違法排污差異，在不同單行法中對(duì)環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的適用情形予以稍加調(diào)整，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)適用的統(tǒng)一與靈活相結(jié)合。

（三）環(huán)境保護(hù)停產(chǎn)整治適用的例外情形

依據(jù)《環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第7條規(guī)定，即使符合環(huán)境保護(hù)停產(chǎn)整治的適用情形，但可以不予實(shí)施的3種例外：（1）城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險(xiǎn)廢物處置等公共設(shè)施的運(yùn)營單位；（2）生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的；（3）實(shí)施停產(chǎn)整治可能影響生產(chǎn)安全的。上述3種例外情形雖然造成環(huán)境污染，一定程度上侵害公眾的環(huán)境權(quán)益，但與基本民生、生產(chǎn)安全等公共利益相關(guān)，一旦適用停產(chǎn)整治，不僅會(huì)對(duì)排污者的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)造成影響，更可能嚴(yán)重地?fù)p害公共安全和公眾利益。依據(jù)行政法上比例原則要求，在可以實(shí)現(xiàn)法律目的的諸多方式中，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)權(quán)利會(huì)造成最小損害的方式[2]（P533）。因此，針對(duì)三種例外情形，環(huán)境行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)施停產(chǎn)整治所產(chǎn)生的法律效果與公共利益保護(hù)予以權(quán)衡，酌情不予實(shí)施停產(chǎn)整治，而是選擇經(jīng)濟(jì)制裁等方式促進(jìn)排污者完成整改任務(wù)、達(dá)標(biāo)排污，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與其他公共利益保障的平衡。但是，環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)例外情形僅見于《環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第7條，法律位階較低，不具有廣泛的適用性。我們建議，充分考慮社會(huì)公共利益的最大化，在《環(huán)境保護(hù)法》及其他環(huán)境保護(hù)單行法中予以明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)適用的例外情形。

二、環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的實(shí)施程序

程序是法治與人治的分界線，實(shí)體法上權(quán)利義務(wù)的落實(shí)需要依靠公正的程序規(guī)則，法治、法律正義觀基本價(jià)值的核心就是公正的程序規(guī)則[3]。公正的環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)程序規(guī)則，有助于規(guī)范環(huán)境行政主體的行為，節(jié)約行政執(zhí)法的成本，提高行政執(zhí)法的效率，減小公眾對(duì)環(huán)境行政主體的誤解，增強(qiáng)環(huán)境行政主體執(zhí)法的公信力和權(quán)威性。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從前置程序的建立、期限規(guī)定的細(xì)化和決策程序的完善三個(gè)方面對(duì)環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)程序予以規(guī)范，才能使環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)發(fā)揮最大的作用。

（一）環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的前置程序

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”，法律若不能貫徹實(shí)施，其立法目的難以實(shí)現(xiàn)。法律實(shí)施手段不外乎鼓勵(lì)和強(qiáng)制。法律實(shí)施的鼓勵(lì)手段是讓行政相對(duì)人主動(dòng)遵守法律，有效緩解行政相對(duì)人與行政主體之間的矛盾與誤解，在協(xié)商、溝通的氛圍中解決問題，是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容。環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)作為一種特殊的行政命令，應(yīng)當(dāng)是柔性的行政管理手段，強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人的主動(dòng)履行。但是，我國環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)偏向于強(qiáng)制，發(fā)現(xiàn)排污者違法排污后，在無溝通、無協(xié)商的情況下就采取限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治以影響行政相對(duì)人的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，采用施壓的方式迫使其整改，缺少事先通知、警告等程序，沒有給予排污者主動(dòng)改正的機(jī)會(huì)，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，環(huán)境行政主體與違法排污者之間缺乏有效的協(xié)商機(jī)制，既不符合服務(wù)型政府建設(shè)的要求，也不利于企業(yè)事業(yè)單位的積極守法。

日本、美國均有與我國環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)類似的環(huán)境治理手段，但均設(shè)置前置程序。日本《水污染防治法》《大氣污染防治法》規(guī)定改善命令，并且將改善勸告作為改善命令實(shí)施的前提，只有企業(yè)接到改善勸告后仍未能實(shí)現(xiàn)合法排污的情況下才予以實(shí)施。美國環(huán)境行政執(zhí)法將激勵(lì)違法者提高自覺守法意識(shí)為目的之一，分為正式制度和非正式制度，其中電話通知、視察、守法令和違法通知等非正式制度的共同特征是不具有制裁性，不能以此強(qiáng)制違法者執(zhí)行，但在正式制度之前給予違法者自行改正的機(jī)會(huì)，使違法者在自愿的基礎(chǔ)上改正違法行為：（1）電話通知。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署接到有關(guān)違法情況的舉報(bào)，即以電話方式告知違法者改正，具有實(shí)時(shí)性、高效性。（2）視察。違法者在視察人員的幫助下及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法問題并予以解決，具有針對(duì)性、指導(dǎo)性。（3）守法令。環(huán)境行政守法令以磋商機(jī)制為核心，使愿意與政府合作的違法者和政府之間就有關(guān)污染企業(yè)的操作流程和工藝技術(shù)等問題如何改良進(jìn)行磋商，最終形成雙方都滿意的解決方案，用有效的溝通代替直接處罰，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的，具有協(xié)商性、合作性。（4）違法通知。與上述三者相比較為正式，若是違法者在違法通知規(guī)定的期限內(nèi)未采取改正措施將面臨不利的法律后果，具有強(qiáng)制性[4]。

我國許多企業(yè)受限于技術(shù)落后、缺少資金等原因難以實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排污，而不是故意非法排污，況且隨著公眾對(duì)環(huán)境問題的重視，企業(yè)本身環(huán)境保護(hù)責(zé)任也逐漸增強(qiáng)，愿意積極完成整改任務(wù)。若是對(duì)這些有意愿自行整改的排污者直接責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治將嚴(yán)重影響其正常生產(chǎn)活動(dòng)，打擊其自愿整改的積極性。我們建議，設(shè)立具有中國特色的“環(huán)境行政守法令”，作為環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的前置程序。我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善環(huán)境行政檢查制度，環(huán)境行政主體設(shè)立排污指標(biāo)紅線，發(fā)現(xiàn)相對(duì)人的排污存在越過紅線的行為時(shí)，委派專職人員對(duì)相對(duì)人予以行政檢查。此外，環(huán)境行政主體也可以根據(jù)舉報(bào)對(duì)相對(duì)人予以行政檢查。環(huán)境行政檢查的重點(diǎn)是查找排污情況嚴(yán)重的原因，并就此對(duì)相對(duì)人予以一定建議與指導(dǎo)，視情況給予技術(shù)上的幫助。環(huán)境行政主體通過行政檢查的發(fā)現(xiàn)問題、給予指導(dǎo)等系列步驟，給違法排污者一個(gè)自行改正的機(jī)會(huì)。此種前置程序可以保證執(zhí)法上的嚴(yán)肅性，又未給相對(duì)人造成實(shí)質(zhì)性損失，可以使排污者更積極地自行排查整改。

（二）環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的期限

時(shí)間的有限性是環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)期限的特征，期限設(shè)定直接影響到違法排污者完成整改任務(wù)的效果，期限規(guī)定的越具體、越規(guī)范對(duì)排污者就越能夠起到督促作用，即在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大的效果?！董h(huán)境保護(hù)法》及各單行法均未對(duì)環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的期限予以規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第15條雖然有所規(guī)定，但存在限制生產(chǎn)期限過于籠統(tǒng)和停產(chǎn)整治期限過于開放兩項(xiàng)漏洞，以致違法排污者借此想方設(shè)法逃避法律責(zé)任，環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的立法目的落空。

1.限制生產(chǎn)的期限?！董h(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第15條第1款規(guī)定，“限制生產(chǎn)一般不超過三個(gè)月；情況復(fù)雜的，經(jīng)本級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長，但延長期限不得超過三個(gè)月。”“情況復(fù)雜”的具體情形缺乏明確列舉，以致實(shí)踐中難以判定。我們建議，“情況復(fù)雜”的具體情形應(yīng)當(dāng)包括但不限于：（1）自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致無法按期完成整改任務(wù)；（2）實(shí)際整改情況與預(yù)期有所區(qū)別需要調(diào)整整改方案。上述情況均不是排污者自身不愿完成整改任務(wù)，只是排污者意志以外的原因造成整改任務(wù)不能如期完成，給予一次延長期限的機(jī)會(huì)可以避免打擊違法排污者完成整改任務(wù)的積極性。

2.停產(chǎn)整治的期限?！董h(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第15條第2款規(guī)定，“停產(chǎn)整治的期限，自責(zé)令停產(chǎn)整治決定書送達(dá)排污者之日起，至停產(chǎn)整治決定解除之日止?！奔ぐl(fā)排污者的自愿是環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的重要目標(biāo)，停產(chǎn)整治的期限規(guī)定體現(xiàn)對(duì)此目標(biāo)的要求，即停產(chǎn)整治的期限取決于排污者的整改完成情況，從而減少了環(huán)境行政主體對(duì)排污者的干涉，充分給予排污者自主權(quán)，排污者根據(jù)資金、技術(shù)等自身的實(shí)際情況來進(jìn)行整改，何時(shí)整改任務(wù)完成何時(shí)停產(chǎn)整治期限結(jié)束。停產(chǎn)整治期限的開放性規(guī)定會(huì)縱容排污者一拖再拖，排污者若是無限期拖延，最終造成“久拖不治”。我們認(rèn)為，法律應(yīng)當(dāng)明確要求被停產(chǎn)整治的排污者應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況在整改方案中注明預(yù)計(jì)完成整改任務(wù)的期限，并且對(duì)預(yù)計(jì)的判斷依據(jù)予以說明。與限制生產(chǎn)相同，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定，排污者因法定“情況復(fù)雜”發(fā)生而無法如期完成整改任務(wù)時(shí)，可以提出一次調(diào)整停產(chǎn)整治期限的申請(qǐng)，以避免打擊被停產(chǎn)整治者的整改積極性。無論排污者在主觀上不愿整改，還是實(shí)際條件已不能完成整改任務(wù)，被停產(chǎn)整治的排污者在整改期限調(diào)整后仍不能完成整改任務(wù)的，足以說明排污者已經(jīng)無法履行合法排污的義務(wù)，為避免其以后繼續(xù)污染環(huán)境，應(yīng)當(dāng)由環(huán)境行政主體報(bào)請(qǐng)相關(guān)政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

（三）環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的決策程序

《環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》專設(shè)第三章實(shí)施程序：（1）調(diào)查取證。第9條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門在作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應(yīng)當(dāng)做好調(diào)查取證工作。責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的證據(jù)包括現(xiàn)場檢查筆錄、調(diào)查詢問筆錄、環(huán)境監(jiān)測報(bào)告、視聽資料、證人證言和其他證明材料?！保?）審議決定。第10條規(guī)定，“作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應(yīng)當(dāng)書面報(bào)經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；案情重大或者社會(huì)影響較大的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門案件審查委員會(huì)集體審議決定?！保?）陳述、申辯和聽證。第11條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應(yīng)當(dāng)告知排污者有關(guān)事實(shí)、依據(jù)及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權(quán)利；就同一違法行為進(jìn)行行政處罰的，可以在行政處罰事先告知書或者行政處罰聽證告知書中一并告知。”（4）決定作出。第12條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的，應(yīng)當(dāng)制作責(zé)令限制生產(chǎn)決定書或者責(zé)令停產(chǎn)整治決定書，也可以在行政處罰決定書中載明?！保?）決定送達(dá)。第14條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)自作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定之日起七個(gè)工作日內(nèi)將決定書送達(dá)排污者?！?/p>

環(huán)境限停產(chǎn)程序規(guī)范的完整、全面及嚴(yán)謹(jǐn)，有利于環(huán)境行政主體的實(shí)際操作，以及保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，但是也造成決策程序的時(shí)間成本較高，例如調(diào)查取證、舉行聽證等均須耗費(fèi)較長時(shí)間，勢必影響行政效率。同時(shí)，違法者在決策期間仍會(huì)繼續(xù)違法排污，決策期間越長，排污者對(duì)環(huán)境的污染會(huì)越嚴(yán)重。因此，我們建議根據(jù)實(shí)踐情況設(shè)立環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)決策的簡易程序，例如，在調(diào)查取證階段，若是違法排污者承認(rèn)其存在超標(biāo)準(zhǔn)、超重點(diǎn)污染物排放等違法排污行為，環(huán)境行政主體可以為排污者的法定代表人或直接負(fù)責(zé)人制作詢問筆錄，對(duì)其承認(rèn)違法排污的情況進(jìn)行說明并簽字蓋章，結(jié)合已搜集的相關(guān)監(jiān)測材料、排污情況材料等其他證明材料，作為實(shí)施環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的證據(jù)材料，以便省去監(jiān)測、評(píng)估、申辯和聽證等程序所耗費(fèi)的時(shí)間，節(jié)約執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。

三、環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的監(jiān)管措施

環(huán)境行政主體對(duì)排污者實(shí)施環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)后的整改情況負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，包括責(zé)令環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的后督察、解除環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)后的跟蹤檢查，以及環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的同步行政處罰。

（一）責(zé)令環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的后督察

《環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第19條規(guī)定，“排污者被責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定對(duì)排污者履行限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施的情況實(shí)施后督察，并依法進(jìn)行處理或者處罰?！?010年《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》第2條規(guī)定，“本辦法所稱環(huán)境行政執(zhí)法后督察，是指環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行政管理措施?！焙蠖讲斓脑O(shè)立著力解決環(huán)境行政面對(duì)政府施壓而不敢為，以及“貓抓老鼠”陷阱，對(duì)于有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究的情況，后督察成為環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法的重要手段，確保環(huán)境法律法規(guī)能夠得以貫徹執(zhí)行[5]?！董h(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第17條規(guī)定，“排污者完成整改任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在十五個(gè)工作日內(nèi)將整改任務(wù)完成情況和整改信息社會(huì)公開情況，報(bào)作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的環(huán)境保護(hù)主管部門備案，并提交監(jiān)測報(bào)告以及整改期間生產(chǎn)用電量、用水量、主要產(chǎn)品產(chǎn)量與整改前的對(duì)比情況等材料。限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定自排污者報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門備案之日起解除?！睂?duì)環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)解除采取“備案加公開”方式，缺少對(duì)排污者提交的備案材料的評(píng)查，導(dǎo)致排污者鉆法律空子，即使未完成整改任務(wù)也進(jìn)行虛假備案，或者提交虛假的備案材料，待環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)解除后繼續(xù)違法排污。我們建議，進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)令環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的后督察，即環(huán)境行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)提出備案申請(qǐng)的排污者的整改任務(wù)完成情況予以書面和現(xiàn)場督察，一方面，環(huán)境行政主體要對(duì)排污者提供的與整改情況相關(guān)數(shù)據(jù)和報(bào)告予以實(shí)質(zhì)性的書面評(píng)查、審核；另一方面，環(huán)境行政主體在整改期間應(yīng)當(dāng)增加隨機(jī)檢查次數(shù)，予以實(shí)地考察與評(píng)估。環(huán)境行政主體后督察若是發(fā)現(xiàn)排污者存在虛假備案或提交虛假備案材料的情況，升級(jí)環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)措施，乃至報(bào)請(qǐng)政府準(zhǔn)予對(duì)其責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。但是，《環(huán)境行政執(zhí)法后督察辦法》第5條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在環(huán)境行政處罰、行政命令等具體行政行為執(zhí)行期限屆滿之日起60日內(nèi)，進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法后督察”，與環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)期限并不一致，我們建議環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)后督察應(yīng)當(dāng)與其法定期限保持一致。

（二）解除環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)后的跟蹤檢查

《環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》第20條規(guī)定，“排污者解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在解除之日起三十日內(nèi)對(duì)排污者進(jìn)行跟蹤檢查?！备櫃z查可以防止排污者在環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)解除后又肆無忌憚地繼續(xù)實(shí)施違法排污行為，以致與環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的目的背道而馳，甚至淪為違法排污者的“保護(hù)傘”。但是，30天的跟蹤檢查期過短，難以發(fā)揮環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的威懾作用。我們建議，解除環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)后的跟蹤檢查期限應(yīng)當(dāng)延長至一年，在一年內(nèi)環(huán)境行政主體應(yīng)當(dāng)隨機(jī)進(jìn)行跟蹤檢查，且跟蹤檢查不受次數(shù)限制。此外，為了防止地方保護(hù)主義，消除地方政府對(duì)環(huán)境行政主體施壓，我們認(rèn)為跟蹤檢查可以采取跨行政區(qū)域方式，不同行政區(qū)域的環(huán)境行政主體相互對(duì)各自轄區(qū)內(nèi)解除環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的排污者予以重點(diǎn)檢查。只有這樣，跟蹤檢查才能對(duì)排污者予以威懾，使之不敢繼續(xù)實(shí)施違法排污行為，督促其抓緊時(shí)間糾正自身存在的違法行為，又防止地方政府干涉環(huán)境行政主體的環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)工作。

（三）環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)并處行政處罰

《環(huán)境保護(hù)法》第60條未規(guī)定環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)實(shí)施中是否對(duì)違法排污行為并處行政處罰。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第60條制定的《環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)辦法》規(guī)定環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)并處行政處罰：（1）第3條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令排污者改正或者限期改正違法行為，并依法實(shí)施行政處罰”；（2）第11條規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)主管部門作出限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應(yīng)當(dāng)告知排污者有關(guān)事實(shí)、依據(jù)及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權(quán)利；就同一違法行為進(jìn)行行政處罰的，可以在行政處罰事先告知書或者行政處罰聽證告知書中一并告知”；（3）第19條規(guī)定，“排污者被責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定對(duì)排污者履行限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治措施的情況實(shí)施后督察，并依法進(jìn)行處理或者處罰”。《大氣污染防治法》第99條、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第73條、《水污染防治法》第83條則規(guī)定環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)并處行政罰款。我們認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)屬于一種特殊的行政命令，環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)并處行政處罰不違反“一事不二罰”的行政法原則，同時(shí)避免違法排污者從行政處罰向環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的逃避，符合對(duì)所有行政相對(duì)人的平等待遇。

《大氣污染防治法》第99條、《水污染防治法》第83條規(guī)定環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)并處10萬元以上100萬元以下的行政罰款，但《海洋環(huán)境保護(hù)法》第73條則區(qū)分情形設(shè)置3萬元以上20萬元以下和2萬元以上10萬元以下的兩檔行政罰款。《海洋環(huán)境保護(hù)法》的罰款數(shù)額明顯偏低，卻無明確的正當(dāng)理由，造成一些違法排污者在能承受罰款數(shù)額的情況下不重視整改任務(wù)的完成，反而變本加厲繼續(xù)向海洋違法排污。我們建議，《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)排污、超重點(diǎn)污染物總量排污等違法排污者實(shí)施環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)的同時(shí)并處行政罰款，避免環(huán)境保護(hù)基本法與各單行法的法律適用沖突，且各單行法的罰款數(shù)額應(yīng)當(dāng)保持一致。

鑒于環(huán)境行政主體的力量有限，排污者“一查就關(guān)、一走就開”現(xiàn)象屢禁不止，我們認(rèn)為環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)并處行政處罰類型應(yīng)當(dāng)考慮聲譽(yù)罰，設(shè)立“信用黑名單”，從而最大限度督促排污者完成整改任務(wù)。排污者違法排污所獲得利潤遠(yuǎn)超行政罰款數(shù)額，即守法成本高、違法成本低，無法對(duì)違法排污者起到震懾作用。信用是企業(yè)的生命，“人無信不立，企無信不興”，建立環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)排污者的“信用黑名單”，將未依照整改方案完成整改任務(wù)的排污者公示在“信用黑名單”，并根據(jù)整改態(tài)度、實(shí)際整改情況予以信用等級(jí)評(píng)價(jià)，信用評(píng)價(jià)越低的排污者在貸款、稅收等方面承擔(dān)更為嚴(yán)重的不利后果，做到未完成環(huán)境保護(hù)限停產(chǎn)整改任務(wù)、不能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排污的排污者寸步難行。

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