周 陳

引 言

當(dāng)前，政府與人民法院的聯(lián)動協(xié)調(diào)已成為破產(chǎn)審判實(shí)踐必不可缺的要素以及共識。一方面，最高人民法院于2018年3月發(fā)布的《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》(以下簡稱“《會議紀(jì)要》”)“一、破產(chǎn)審判的總體要求”的第三點(diǎn)指出，進(jìn)一步完善破產(chǎn)重整企業(yè)識別、政府與法院協(xié)調(diào)、案件信息溝通、合法有序的利益衡平四項(xiàng)破產(chǎn)審判工作機(jī)制。同時，“四、破產(chǎn)重整”的第16條指出，人民法院要與政府建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，幫助管理人或債務(wù)人解決重整計劃草案制定中的困難與問題。另一方面，我國多地已建立“府院聯(lián)動”機(jī)制。從該機(jī)制的作用和應(yīng)用領(lǐng)域來看，“府院聯(lián)動機(jī)制”實(shí)質(zhì)是為了解決司法程序單獨(dú)處置破產(chǎn)事務(wù)能力不足的問題而建立的一種“行政司法協(xié)調(diào)機(jī)制”。該機(jī)制引入行政機(jī)關(guān)來協(xié)調(diào)處置破產(chǎn)事務(wù)，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在部門協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)政策、信訪維穩(wěn)、項(xiàng)目對接及引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等方面的優(yōu)勢。經(jīng)過實(shí)踐證明，政府各職能部門和人民法院建立有效的聯(lián)動機(jī)制，并逐漸從“一事一議”機(jī)制向常態(tài)化工作機(jī)制轉(zhuǎn)變，明顯提高了破產(chǎn)審判工作的質(zhì)量以及效率。[注]參見杜萬華：“積極推進(jìn)我國破產(chǎn)審判工作邁上新臺階”，載《人民法院報》2018年10月31日。當(dāng)然，“府院聯(lián)動機(jī)制”也存在諸多需要解決完善的問題，例如是否有必要設(shè)立常態(tài)化的企業(yè)破產(chǎn)事務(wù)工作聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、將府院聯(lián)動機(jī)制機(jī)構(gòu)化——設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局便是其中一個重要議題。與此同時，以中國政法大學(xué)李曙光教授為代表的破產(chǎn)法學(xué)界權(quán)威便從中國實(shí)際出發(fā)，認(rèn)為我國破產(chǎn)法的實(shí)施離不開行政機(jī)關(guān)的支持，建議我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家破產(chǎn)立法與行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡快在國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)層面設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局負(fù)責(zé)破產(chǎn)方面的行政事務(wù)。[注]實(shí)際上，李教授將負(fù)責(zé)破產(chǎn)方面的行政事務(wù)機(jī)構(gòu)命名為“破產(chǎn)管理局”。對比筆者所設(shè)想的“破產(chǎn)服務(wù)局”，二者只是稱謂不同，實(shí)為同一個行政機(jī)關(guān)。而無論從服務(wù)型政府的角度或是從推動企業(yè)破產(chǎn)市場化、法治化的角度而言，筆者認(rèn)為，目前“破產(chǎn)服務(wù)局”的提法更為合適。從一個側(cè)面來看，推動府院聯(lián)動機(jī)制，也正是更好發(fā)揮破產(chǎn)事務(wù)工作的“服務(wù)者”作用，提高破產(chǎn)審判工作的質(zhì)量與效率，推動資源配置實(shí)現(xiàn)效益最大化以及效率最優(yōu)化的路徑之一。參見李曙光：“中國迫切需要建立破產(chǎn)管理局”，載《南方周末》2010年7月2日。而在破產(chǎn)服務(wù)局的功能層面，破產(chǎn)服務(wù)局可以作為府院聯(lián)動的常設(shè)機(jī)構(gòu)，專門處理諸如信用修復(fù)、勞動債權(quán)糾紛等需要行政協(xié)調(diào)的工作。作為行政機(jī)關(guān)，破產(chǎn)服務(wù)局減少法院直接與政府各職能部門溝通協(xié)調(diào)的不確定性，也分擔(dān)了法院的壓力。[注]參見周陳、薛智勝：“社會主義核心價值觀視閾下完善我國破產(chǎn)法律制度的思考”，載《天津法學(xué)》2018第4期，第43頁?；诖?，以府院聯(lián)動機(jī)制機(jī)構(gòu)化為切人點(diǎn)，筆者試圖通過對破產(chǎn)服務(wù)局設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)的構(gòu)想，將涉及破產(chǎn)服務(wù)局的權(quán)限、破產(chǎn)案內(nèi)外的行政司法協(xié)調(diào)、破產(chǎn)服務(wù)局官員的編制、遴選以及考核等方面，為推動我國破產(chǎn)法實(shí)施提供一定的思路。

一、 設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局的假設(shè)——府院聯(lián)動機(jī)制機(jī)構(gòu)化的背景與基礎(chǔ)

(一) 設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局的背景

破產(chǎn)法具有“坩堝”效應(yīng)，傳統(tǒng)的民商事案件審理模式已然不適應(yīng)當(dāng)下破產(chǎn)審理工作。一方面，破產(chǎn)案件審理對法官的綜合審理素質(zhì)要求較高，審理法官不僅需要具備民商事傳統(tǒng)私法法律知識儲備，同時需要具備行政法、經(jīng)濟(jì)法等公法知識儲備。另一方面，破產(chǎn)案件還涉及社會問題，如企業(yè)職工安置、職工債權(quán)保障，地方政府政績以及聲譽(yù)影響等問題。因此實(shí)務(wù)界形象地將破產(chǎn)案件審理描述為既是辦案又是辦事。[注]參見羅書臻：“依法開展破產(chǎn)案件審理，穩(wěn)妥處置‘僵尸企業(yè)’：專訪最高人民法院審判委員會專職委員杜萬華”，載《人民法院報》2016年4月26日。而把破產(chǎn)審理工作這件事辦好，不僅僅是法院一方獨(dú)挑大梁，也是政府的職責(zé)所在。黨的十八屆三中全會指出，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)市場化、法治化，減少政府對微觀民商事活動的直接干預(yù)是應(yīng)有之義。但同時，不能用市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制替代、否定政府的作用，政府應(yīng)當(dāng)做好破產(chǎn)事務(wù)工作“服務(wù)者”的角色。在這種背景下，如同破產(chǎn)審判需要專業(yè)化，破產(chǎn)案件的行政協(xié)調(diào)服務(wù)也需要專業(yè)化，如此才能積極高效地配合法院完成破產(chǎn)案件的審理工作。實(shí)踐中，由于一些地方政府職能部門對于企業(yè)破產(chǎn)的觀念滯后，行政事務(wù)處理流程與破產(chǎn)程序價值存在較大的沖突，法院與政府職能部門溝通成本過高、難度較大，部分地方法院對破產(chǎn)案件往往產(chǎn)生消極情緒，從而一定程度上拖拽了府院聯(lián)動機(jī)制的發(fā)展進(jìn)程，破產(chǎn)法實(shí)施的質(zhì)量以及效率也必然大打折扣?；诖?，建立科學(xué)的破產(chǎn)服務(wù)質(zhì)量體系，逐步解決破產(chǎn)審判工作的孤立無援、破產(chǎn)行政協(xié)調(diào)服務(wù)的供給不足以及破產(chǎn)案件缺乏激勵等問題尤為重要。

同時，社會破產(chǎn)觀念的滯后也直接體現(xiàn)在我國現(xiàn)有法律文本之中。立法著重關(guān)注企業(yè)市場運(yùn)行方面，而企業(yè)市場退出方面卻缺乏重視。以現(xiàn)行稅法為例，《中華人民共和國稅收征收管理法》缺乏對企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序的規(guī)則設(shè)計，導(dǎo)致部分適用于正常經(jīng)營企業(yè)的條文與《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》(本文簡稱“破產(chǎn)法”)直接沖突，對破產(chǎn)法的實(shí)施產(chǎn)生極大的困擾。而立法永遠(yuǎn)存在滯后性，府院聯(lián)動機(jī)制常態(tài)化的路徑之一是府院聯(lián)動機(jī)制的制度化、法律化，但必須逐步推進(jìn)，因?yàn)轫攲釉O(shè)計的修改乃至置換不但需要廣泛的社會共識，而且常常被賦予打破固有利益結(jié)構(gòu)的使命，不是一朝一夕能夠完成的。盡管我國破產(chǎn)法已經(jīng)實(shí)施十余年，但如前所述，“談破色變”的社會氛圍無論在行政機(jī)關(guān)的行動中還是法律的文本中都依然盛行，相關(guān)配套制度涉及的行政機(jī)關(guān)仍舊帶著“有色眼鏡”來看待破產(chǎn)程序中的債務(wù)人企業(yè)，加之這些行政機(jī)關(guān)所屬的相關(guān)國務(wù)院組成部門對重要立法又具有主導(dǎo)起草的權(quán)力，所以無論是觀念上還是利益結(jié)構(gòu)上，改革的阻力巨大。如何在現(xiàn)有破產(chǎn)制度框架下對破產(chǎn)程序給予最大的支持便是當(dāng)下府院聯(lián)動機(jī)制努力的方向。

越來越多的學(xué)者轉(zhuǎn)換研究思路，寄望于通過設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局，實(shí)現(xiàn)府院聯(lián)動機(jī)制機(jī)構(gòu)化，從而期待破產(chǎn)服務(wù)局能夠利用其強(qiáng)大的信息集中收集、分析、反饋功能，在案中案外發(fā)揮府院聯(lián)動的積極作用。[注]以李曙光教授為代表的中國政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組中心研究人員是組建我國“破產(chǎn)管理局”的強(qiáng)力支持者。上海市法學(xué)會商法學(xué)研究會、破產(chǎn)法研究會2018年年會曾圍繞“破產(chǎn)案件處理中的‘府院協(xié)調(diào)機(jī)制’”這一主題深入討論。其中，是否有必要設(shè)立常態(tài)化的企業(yè)破產(chǎn)工作聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)便是一大分論題。除此以外，四川省政協(xié)委員馬向林建議在四川先行設(shè)立“破產(chǎn)管理局”進(jìn)行試點(diǎn)。盡管學(xué)界與實(shí)務(wù)界已經(jīng)逐漸關(guān)注破產(chǎn)服務(wù)局的必要性以及優(yōu)勢，但是從國內(nèi)文獻(xiàn)數(shù)量來看，系統(tǒng)討論我國破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)的少之又少。雖然破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置沒有被納入2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》之中，但從我國政府機(jī)構(gòu)改革的趨勢來看，破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)立符合國家機(jī)構(gòu)改革發(fā)展進(jìn)程。一方面，設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局能夠推進(jìn)政府職能的優(yōu)化與調(diào)整。政府職能的轉(zhuǎn)變始終是機(jī)構(gòu)設(shè)置變革的重點(diǎn)，政府職能囊括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)，其經(jīng)歷了兩個階段發(fā)展——實(shí)現(xiàn)了全能型政府向有限性政府的轉(zhuǎn)變、管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。[注]參見周志忍、徐艷晴：“基于變革管理視角對三十年來機(jī)構(gòu)改革的審視”，載《中國社會科學(xué)》2014年第7期，第76頁。破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)的一大特色便是著眼于“服務(wù)”破產(chǎn)事務(wù)，以行政手段協(xié)調(diào)司法工作，而不是政府包攬本屬于司法管轄的企業(yè)破產(chǎn)程序，干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)秩序。經(jīng)實(shí)踐證明，行政司法協(xié)調(diào)服務(wù)正是破產(chǎn)事務(wù)處置工作長期所需的一項(xiàng)政府職能。另一方面，如前所述，頂層修改存在爭議且期限漫長，而設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局能夠優(yōu)化現(xiàn)有破產(chǎn)立法及其配套制度框架、維護(hù)現(xiàn)有制度的穩(wěn)定、創(chuàng)造制度改善的環(huán)境。理由在于：鑒于相關(guān)國務(wù)院組成部門自我改革的阻力巨大，就行政司法協(xié)調(diào)層面而言，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院牽頭通過自上而下的形式設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局來整合與規(guī)范現(xiàn)有破產(chǎn)及其配套制度下各部門的行政力量，有利于緩解企業(yè)破產(chǎn)府院聯(lián)動的腸梗阻現(xiàn)象。盡管機(jī)構(gòu)改革方案需要提請全國人大審議，職權(quán)也需要通過行政法規(guī)予以固定，但不能忽視國務(wù)院對各部門的統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)能力，在不違反上位法的情況下，無論是從共識范圍還是利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度來看，基于行政司法協(xié)調(diào)需求而形成機(jī)構(gòu)改革方案的阻力，較之破產(chǎn)法及相關(guān)配套法律制度修改方案的形成要小得多。同時，各部門通過不斷積累破產(chǎn)服務(wù)局設(shè)立后的行政司法協(xié)調(diào)實(shí)踐，有助于在相關(guān)行政機(jī)關(guān)層面率先形成一個良好的市場經(jīng)濟(jì)企業(yè)破產(chǎn)觀念培育氛圍，幫助行政機(jī)關(guān)超脫出本部門的視野局限，理解人民法院審判難處，從而推動相關(guān)的破產(chǎn)相關(guān)立法。[注]筆者認(rèn)為樹立正確的破產(chǎn)法治觀念始終是推動立法的重要一環(huán)，一旦涉及法律層面的修改，即便是國務(wù)院牽頭，也必然要經(jīng)歷法律草案長期的設(shè)計與論證環(huán)節(jié)。故而，以實(shí)踐需求為導(dǎo)向，通過設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局將穩(wěn)定與優(yōu)化現(xiàn)有制度框架擺在首位，逐步推進(jìn)立法修訂是最有利于提升破產(chǎn)審判處置質(zhì)量與效率的思路。

(二) 設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局的實(shí)踐基礎(chǔ)

粗放地講，處置破產(chǎn)事務(wù)的行政機(jī)關(guān)的雛形可以追溯到上世紀(jì)八十年代《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》的適用時期。這個時期各地的“破辦”大放異彩。從中央政府“全國企業(yè)兼并破產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”到各地方政府的企業(yè)兼并破產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室都在有組織、有計劃地實(shí)施政策性破產(chǎn)案件的管理。但地方政府不僅是決策者、發(fā)動者，也是具體操縱者，法院對破產(chǎn)案件不是不告不理，而是沒有政府批文就不理，存在明顯的“政府強(qiáng)、法院弱”的特征。[注]參見李曙光：《法思想錄》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第268頁。從破產(chǎn)立法三十年的進(jìn)程來看，特別是2006年破產(chǎn)法頒布以后，破產(chǎn)法的市場化走向愈發(fā)明晰，政策性破產(chǎn)的培植土壤從制度層面幾乎消失殆盡，目前各地試行的府院聯(lián)動機(jī)制的內(nèi)涵也決不允許存在政府機(jī)構(gòu)把握破產(chǎn)程序控制權(quán)的解釋空間?？梢哉f，“破辦”的存在的確是我國破產(chǎn)法治實(shí)踐探索中的腳印，但絕不是“府院聯(lián)動機(jī)制機(jī)構(gòu)化“的雛形。如前所述，破產(chǎn)審理工作的綜合性特點(diǎn)決定了地方黨政以及其他職能部門支持的必要性。而目前我國破產(chǎn)立法并未規(guī)定設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局，破產(chǎn)案件的司法與行政協(xié)調(diào)依靠各地的破產(chǎn)處置工作聯(lián)席會議紀(jì)要或者個案特辦的形式予以固定。即便如此，設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局的實(shí)踐基礎(chǔ)已在我國生根發(fā)芽。

從近年全國破產(chǎn)事務(wù)處置實(shí)踐來看，溫州市政府對建立專門的破產(chǎn)事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、保障審判工作順利的認(rèn)識走在全國前列。2014年溫州市發(fā)布《企業(yè)破產(chǎn)處置工作聯(lián)席會議紀(jì)要》(以下簡稱“《溫州紀(jì)要一》”)，會議明確了建立破產(chǎn)處置工作聯(lián)席會議制度，將市企業(yè)破產(chǎn)處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室與市處置辦進(jìn)行整合。可以說，溫州市的實(shí)踐創(chuàng)新是我國破產(chǎn)審判府院聯(lián)動機(jī)制機(jī)構(gòu)化的一個縮影，為我國府院聯(lián)動機(jī)制機(jī)構(gòu)化跨出堅實(shí)的一步。從涉及面來看，《溫州紀(jì)要一》對政府在破產(chǎn)企業(yè)涉稅、工商登記注銷、破產(chǎn)企業(yè)涉違章車輛過戶、違章建筑處置、公安機(jī)關(guān)對財產(chǎn)接管的協(xié)助、中醫(yī)藥重整企業(yè)參與招投標(biāo)等難題中如何發(fā)揮公共服務(wù)職能進(jìn)行規(guī)定，為設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局相關(guān)職能提供一定的參考。[注]參見徐亞農(nóng)：《破產(chǎn)審判的溫州探索》，法律出版社2018年版，第214頁。2016年溫州市又發(fā)布《企業(yè)破產(chǎn)處置工作聯(lián)席會議紀(jì)要二》(以下簡稱“《溫州紀(jì)要二》”)，該文件又對重整企業(yè)信用修復(fù)、破產(chǎn)企業(yè)工商注銷登記、抵押物登記住銷售辦理等問題進(jìn)行規(guī)定，為充分發(fā)揮破產(chǎn)法律制度“清道夫”作用保駕護(hù)航。[注]參見徐亞農(nóng)：《破產(chǎn)審判的溫州探索》，法律出版社2018年版，第223頁。2016年10月，浙江省政府先后出臺《關(guān)于處置“僵尸企業(yè)”的指導(dǎo)意見》等三個文件，在省級層面實(shí)質(zhì)運(yùn)作破產(chǎn)審判府院聯(lián)動機(jī)制。紹興中院推動紹興市政府出臺《紹興市企業(yè)破產(chǎn)協(xié)調(diào)處置工作機(jī)制(試行)》，涉及發(fā)改委、人力社保局、財政局等25個政府職能部門，涵蓋了職工安置、資產(chǎn)查控、稅收等八大方面。2017年溫州市出臺的《企業(yè)金融風(fēng)險處置工作府院聯(lián)席會議紀(jì)要》(以下簡稱“《溫州紀(jì)要三》”)建立定期召開工作例會機(jī)制，使府院聯(lián)動常態(tài)化，更好地有效執(zhí)行紀(jì)要規(guī)定。作為營商環(huán)境評估的樣本城市，上海在推動府院聯(lián)動機(jī)制常態(tài)化上也不甘示弱。2018年上海市高院與政府部門共計二十個成員單位聯(lián)合出臺了《關(guān)于構(gòu)建常態(tài)化府院破產(chǎn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》(以下簡稱“《實(shí)施意見》”)，以企業(yè)挽救和退出的問題和需求為導(dǎo)向，建立健全市場主體救治和退出的長效綜合配套機(jī)制，并進(jìn)一步明確了各成員單位的工作職責(zé)。《實(shí)施意見》的主要任務(wù)是通過運(yùn)用破產(chǎn)法律制度積極預(yù)防破產(chǎn)，推動企業(yè)破產(chǎn)審判工作順利進(jìn)行；建立制度化協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮政府部門和人民法院的職能作用，統(tǒng)籌解決破產(chǎn)事務(wù)工作難題；積極防范化解重大風(fēng)險特別是金融風(fēng)險，建立信息共享、通報機(jī)制。

總之，在府院聯(lián)動機(jī)制常態(tài)化的進(jìn)程上，各地探索已經(jīng)初見成效，一定程度上形成府院聯(lián)動機(jī)制的機(jī)構(gòu)化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。可以說，破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)是建立在各地“實(shí)踐”的肩膀上砥礪前行的。

二、 破產(chǎn)服務(wù)局的權(quán)限

(一) 對破產(chǎn)服務(wù)局權(quán)限的基本認(rèn)識

從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，一般認(rèn)為破產(chǎn)服務(wù)局有五項(xiàng)定位與功能，分別是：第一，破產(chǎn)服務(wù)局作為獻(xiàn)策者，追蹤破產(chǎn)法律制度實(shí)施并整理法律實(shí)施的實(shí)證數(shù)據(jù)以及依據(jù)；第二，破產(chǎn)服務(wù)局作為規(guī)則制定者，負(fù)責(zé)破產(chǎn)法律制度實(shí)施中操作規(guī)程的制定及為立法修改提供建議，推動法治建設(shè)；第三，破產(chǎn)服務(wù)局作為企業(yè)經(jīng)營層的誠信監(jiān)督者，追蹤董監(jiān)高落實(shí)公司法規(guī)定的誠信義務(wù)；第四，破產(chǎn)服務(wù)局作為公共管理人，為沒有盈利或較少盈利的破產(chǎn)事務(wù)，特別是為將來我國可能出現(xiàn)的個人破產(chǎn)事務(wù)提供義務(wù)性的管理人服務(wù)；第五，破產(chǎn)服務(wù)局作為管理人的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督破產(chǎn)管理人，代替容易滋生腐敗、沒有效率的法院管理體制。[注]參見李曙光：《破產(chǎn)法的轉(zhuǎn)型:李曙光破產(chǎn)法文選》，法律出版社2013年版，第189～191頁。破產(chǎn)服務(wù)局的功能與權(quán)限本質(zhì)上是一體兩面。雖然上述功能已有較成熟的國際實(shí)踐可供參考，但集中于行政管理層面，較少涉及府院聯(lián)動層面的協(xié)調(diào)服務(wù)，缺乏對破產(chǎn)案件審理本身質(zhì)量與效率提升的直接激勵。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將權(quán)限輻射至行政司法協(xié)調(diào)服務(wù)層面，與人民法院形成良性互動。而職權(quán)法定是現(xiàn)代法治的基本要素，就推動府院聯(lián)動機(jī)制而言，破產(chǎn)服務(wù)局的權(quán)限應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)的層面予以固定。同時，權(quán)限設(shè)置應(yīng)當(dāng)注意以下問題：

第一，提防行政力量越位救助。有學(xué)者從預(yù)算約束的角度分析認(rèn)為，由于政策性軟預(yù)算約束破壞了信用經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，破壞良好的營商環(huán)境，導(dǎo)致了破產(chǎn)法作為市場機(jī)制硬預(yù)算約束的司法實(shí)踐與立法預(yù)期存在較大差距。繼而建議從外部杜絕政府失靈觸發(fā)的政策性軟預(yù)算約束，設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局來作為硬化破產(chǎn)清算程序的保障機(jī)制。[注]參見張欽昱：“軟預(yù)算約束視角下破產(chǎn)清算程序之反思及重構(gòu)”，載《法商研究》2016年第3期，第100～101頁。但不得不警惕破產(chǎn)服務(wù)局作為政策性軟預(yù)算約束的“屠龍者”成為“惡龍”的反轉(zhuǎn)局面，這就需要嚴(yán)格限制破產(chǎn)服務(wù)局的權(quán)限。從依法行政的角度來說，法無授權(quán)不可為。破產(chǎn)服務(wù)局須做好破產(chǎn)工作“服務(wù)者”的角色，逾越法治紅線意味著行政越權(quán)而干預(yù)司法框架內(nèi)市場退出程序，從而擾亂正常的市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰機(jī)制，對信用經(jīng)濟(jì)的危害極大。

第二，破產(chǎn)服務(wù)局的權(quán)限應(yīng)當(dāng)與破產(chǎn)法庭的權(quán)限有所區(qū)分。破產(chǎn)審判實(shí)踐中，困擾法官的不是法律適用問題，而是無法可依的問題。而破產(chǎn)程序需要政府職能部門的協(xié)助，當(dāng)政府職能部門協(xié)助審判的積極性不夠，就需要破產(chǎn)法官來處理大量司法職能以外的事務(wù)性工作(包括做相關(guān)職能部門的“思想工作”)，從而嚴(yán)重影響破產(chǎn)審判的進(jìn)度與質(zhì)量。所以，破產(chǎn)法官應(yīng)當(dāng)回到自己的舞臺，遠(yuǎn)離不屬于司法職能的事務(wù)性工作。[注]參見陳夏紅：“我國清算與破產(chǎn)審判庭的設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)”，載《甘肅社會科學(xué)》2017年第1期，第170頁。以機(jī)構(gòu)的專業(yè)分工而言，破產(chǎn)服務(wù)局與破產(chǎn)法庭應(yīng)當(dāng)各司其職。

第三，對于破產(chǎn)事務(wù)的行政司法協(xié)調(diào)工作的落實(shí)，破產(chǎn)服務(wù)局只能在現(xiàn)有破產(chǎn)制度框架下從技術(shù)上盡到最大的努力。通過頂層設(shè)計的修改，形成府院聯(lián)動機(jī)制法律化、制度化從而保障常態(tài)化，始終是推動破產(chǎn)立法科學(xué)、破產(chǎn)實(shí)施優(yōu)質(zhì)高效的最終目標(biāo)。特別是需要對重整后企業(yè)的主體地位作出明確規(guī)定，這一定意義上是目前重整后企業(yè)需要府院聯(lián)動機(jī)制處理的信用修復(fù)等協(xié)調(diào)難題的根源所在。破產(chǎn)服務(wù)局作為行政機(jī)關(guān)，其具有的行政司法協(xié)調(diào)職能的依據(jù)是行政法規(guī)。而行政法規(guī)又需要在上位法不沖突的情形下，也就是在現(xiàn)有破產(chǎn)制度框架內(nèi)明晰與收攏原各部門處理破產(chǎn)事務(wù)工作的權(quán)力與責(zé)任后才能使破產(chǎn)服務(wù)局發(fā)揮這一行政司法協(xié)調(diào)職能。雖然從長遠(yuǎn)看，破產(chǎn)法制及相關(guān)配套制度越完善，府院聯(lián)動機(jī)制的能動性越少。但需要注意的是，暫且不從前述立法成本去考量這一切，從“紙面上的法”到“行動中的法”的過程也必然是一道難算的“法律實(shí)施經(jīng)濟(jì)帳”。不可否認(rèn)的是，以階段性調(diào)整的意義而言，目前破產(chǎn)服務(wù)局的行政司法協(xié)調(diào)功能價值較高，何況如前所述其也不局限于這一項(xiàng)功能。

(二) 基于破產(chǎn)案件的行政司法協(xié)調(diào)

從府院聯(lián)動機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)作來看，往往是慢一拍的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，存在相當(dāng)一部分破產(chǎn)案件的程序推動受到層出不窮的實(shí)際流程問題鉗制。以破產(chǎn)企業(yè)工商注銷登記問題為例，《溫州紀(jì)要一》突出工商注銷簡化程序的必要性。而《溫州紀(jì)要二》是對管理人在破產(chǎn)案件終結(jié)后未在法定期限內(nèi)辦理注銷登記時企業(yè)無法注銷的情形進(jìn)行協(xié)調(diào)。[注]參見徐亞農(nóng)：《破產(chǎn)審判的溫州探索》，法律出版社2018年版，第228頁。某種意義來看，很難解釋《溫州紀(jì)要一》的精神無法涵蓋《溫州紀(jì)要二》，但由于市場監(jiān)督管理部門對破產(chǎn)法第一百二十一條的“誤解”導(dǎo)致無法辦理企業(yè)注銷登記的問題確實(shí)存在。一方面，相關(guān)政府職能部門對破產(chǎn)案件的協(xié)助能動性不足，只能依靠當(dāng)?shù)卣J(rèn)識到問題的重要性之后牽頭推動。另一方面，雖然通過聯(lián)席會議產(chǎn)生了對某一問題相對具體的規(guī)定，但是衍生問題或新問題又繼而出現(xiàn)，以聯(lián)席會議紀(jì)要的形式解決破產(chǎn)事務(wù)工作的行政司法協(xié)調(diào)問題不但具有時間性問題且缺乏前瞻性，在新問題出現(xiàn)后再舉行會議解決問題的可能性不大。而《溫州紀(jì)要三》建立的定期召開工作例會機(jī)制同樣具有時間性問題，對此也只能起到有限的督辦作用?；诖?，應(yīng)當(dāng)在設(shè)置破產(chǎn)服務(wù)局的基礎(chǔ)上，賦予其行政司法協(xié)調(diào)職能，在現(xiàn)有破產(chǎn)制度框架內(nèi)發(fā)揮破產(chǎn)服務(wù)局在府院聯(lián)動機(jī)制中的最大效用。具體來說，分為事前行政司法協(xié)調(diào)職能以及事中事后的行政司法協(xié)調(diào)職能。

就事前行政司法協(xié)調(diào)職能而言，應(yīng)當(dāng)注重企業(yè)破產(chǎn)受理前的研判預(yù)警，實(shí)現(xiàn)政府信息資源與司法審執(zhí)數(shù)據(jù)共享研判機(jī)制。由于政府職能部門具有在金融監(jiān)管、勞動社保、工商稅務(wù)等方面天然的信息優(yōu)勢，掌握著大量企業(yè)的運(yùn)營數(shù)據(jù)以及指標(biāo)，故破產(chǎn)服務(wù)局基于獻(xiàn)策者的定位應(yīng)當(dāng)將其進(jìn)行整合，不但能夠追蹤破產(chǎn)法律的實(shí)施，且通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用對企業(yè)運(yùn)營狀況以及可能產(chǎn)生的社會衍生問題進(jìn)行研判，輔助破產(chǎn)審判工作的順利開展。[注]參見單衛(wèi)東：“優(yōu)化府院聯(lián)動機(jī)制 合力推進(jìn)破產(chǎn)審判”，載《人民法院報》2018年5月31日。同時，事前的研判預(yù)警還能夠?qū)ξ覈A(yù)重整的探索起到積極作用。目前我國破產(chǎn)立法對預(yù)重整缺乏規(guī)范的指引，一般認(rèn)為法院在預(yù)重整中處于較為被動的地位，而此時破產(chǎn)服務(wù)局可以進(jìn)行介入與服務(wù)，發(fā)揮好事前行政司法協(xié)調(diào)職能，有效識別與分析企業(yè)的營運(yùn)狀況以及可能產(chǎn)生的社會衍生問題。從一個側(cè)面來看，這種大數(shù)據(jù)分析能力，甚至可以為戰(zhàn)略投資者的商業(yè)判斷提供可靠的參考價值，使其消除因信息不對稱而引發(fā)信用風(fēng)險的顧慮，從而提升困境企業(yè)預(yù)重整成功率。

就事中事后的行政司法協(xié)調(diào)職能而言，其意義在于對因聯(lián)席會議的滯后、前瞻性缺乏出現(xiàn)的府院聯(lián)動動力不足的現(xiàn)象進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)。所以破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置必須具備使破產(chǎn)程序的行政司法協(xié)調(diào)功能常態(tài)化、提高其能動性的能力，要體現(xiàn)在破產(chǎn)清算程序、破產(chǎn)重整程序以及重整計劃執(zhí)行階段。從協(xié)調(diào)的內(nèi)容來區(qū)分，一般可以分為企業(yè)信用調(diào)整協(xié)調(diào)服務(wù)以及企業(yè)非信用調(diào)整協(xié)調(diào)服務(wù)。在“多重整，少清算”的政策指引之下，那些陷入破產(chǎn)原因但仍具有營運(yùn)價值的債務(wù)人企業(yè)一般選擇進(jìn)入破產(chǎn)重整程序。由此在重整計劃的執(zhí)行階段，信用調(diào)整的問題愈發(fā)突出，其外部性特征明顯，特別是債務(wù)人企業(yè)在商業(yè)銀行中的信用評級、人民銀行征信系統(tǒng)中的信貸調(diào)整需要得到當(dāng)?shù)卣茌犚酝獾你y行上級部門支持。而針對信用調(diào)整，現(xiàn)有的府院聯(lián)動只能委托當(dāng)?shù)劂y行向上級“打招呼”，僅就這一做法的有效性而言存在一個巨大的問號。基于此，破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)立應(yīng)當(dāng)把能夠?yàn)樾庞谜{(diào)整協(xié)調(diào)作出貢獻(xiàn)為己任。

除了信用調(diào)整以外，破產(chǎn)事務(wù)工作流程辦理等非信用協(xié)調(diào)服務(wù)不可謂不重要。以稅務(wù)協(xié)調(diào)問題為例，當(dāng)重整企業(yè)需要引進(jìn)戰(zhàn)略投資人時，涉及稅務(wù)登記證變更法定的問題。稅務(wù)機(jī)關(guān)總是以稅收債權(quán)未受到清償?shù)雀鞣N缺乏法律依據(jù)的理由拒絕辦理。[注]參見潘光林：“重整企業(yè)信用修復(fù)的溫州探索”，載《中國審判》2017年第17期，第38頁。從法理角度來看，稅收機(jī)關(guān)的做法不但欠妥且不符合依法行政原則，究其原因是缺乏職權(quán)法定以及責(zé)任約束，諸如此類的消極不配合實(shí)際地不停打擊破產(chǎn)事務(wù)工作的積極性，阻礙破產(chǎn)程序的推進(jìn)。故而，破產(chǎn)服務(wù)局的行政司法協(xié)調(diào)職能應(yīng)當(dāng)包含破產(chǎn)事務(wù)流程辦理等非信用協(xié)調(diào)內(nèi)容。

(三) 非基于破產(chǎn)案件的行政司法協(xié)調(diào)

破產(chǎn)服務(wù)局除了直接為現(xiàn)存或即將進(jìn)行的破產(chǎn)案件(例如預(yù)重整案件)提供行政司法協(xié)調(diào)服務(wù)之外，對于破產(chǎn)案件以外的破產(chǎn)事務(wù)性工作也能起到府院高效聯(lián)動的作用。我國破產(chǎn)法一定程度上奉行“管理人中心主義”，破產(chǎn)管理人是實(shí)現(xiàn)債務(wù)人財產(chǎn)保值、增值乃至實(shí)現(xiàn)債權(quán)人整體利益最大化的“操盤手”，破產(chǎn)管理人的執(zhí)業(yè)質(zhì)量對于破產(chǎn)程序的價值不言而喻。在我國，人民法院對管理人具有任免權(quán)。毫不夸張地說，人民法院掌握著全國破產(chǎn)管理人的經(jīng)濟(jì)命脈，而選任的依據(jù)在于各中院、高院編制的管理人名冊。實(shí)踐中，無論選任指定的手段多么科學(xué)、公平、公正，也回避不了有的管理人名冊入冊門檻過低、評價體系不科學(xué)等不爭的事實(shí)。有鑒于此，《會議紀(jì)要》提出“完善管理人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)”“實(shí)行管理人分級管理”以及“探索管理人跨區(qū)域執(zhí)業(yè)”來對管理人名冊制度進(jìn)行補(bǔ)充。但是法院工作繁重，令法院承擔(dān)破產(chǎn)事務(wù)性工作的制度性成本實(shí)屬不該，應(yīng)使其將有限的精力投入到破產(chǎn)審判之中。筆者認(rèn)為，設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)局可以為法院分擔(dān)部分壓力，但并非管理人名冊制度與法院再無干系。具體來說：

第一，破產(chǎn)管理人協(xié)會作為管理人名冊的制定機(jī)關(guān)。破產(chǎn)管理人名冊從實(shí)質(zhì)上被視為破產(chǎn)管理人的準(zhǔn)入許可證明，在過去管理人協(xié)會缺失的情況下，由法院采取司法許可的方式允許管理人進(jìn)場執(zhí)業(yè)具有一定的正當(dāng)性。但破產(chǎn)管理人行業(yè)自治具有不可摒棄的重要意義，與律師、注冊會計師相同，破產(chǎn)管理人也必須跳出公權(quán)力影響的管理氛圍才能保障其執(zhí)業(yè)獨(dú)立性。推動企業(yè)破產(chǎn)市場化，便要鼓勵社會中介機(jī)構(gòu)作為管理人能夠公平公正地通過市場競爭投入到破產(chǎn)處置業(yè)務(wù)中來。破產(chǎn)法第22條第3款：“指定管理人和確定管理人報酬的辦法，由最高人民法院規(guī)定?！睆牧⒎ū玖x來看，破產(chǎn)法明確授予最高人民法院統(tǒng)一制定指定管理人以及確定報酬辦法的權(quán)力，是為了保證各級人民法院對管理人的指定以及管理人報酬的確定能夠公平、公正。[注]參見安建：《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法釋義》，法律出版社2006年版，第39頁。目前全國已成立26個管理人協(xié)會，[注]經(jīng)統(tǒng)計，截止2019年1月23日，全國共有26個破產(chǎn)管理人協(xié)會，分別有3個省級管理人協(xié)會(河北省、江西省、浙江省)、23個市級管理人協(xié)會(廣州市、溫州市、濟(jì)南市、廈門市、杭州市、成都市、臺州市、無錫市、常德市、泉州市、南京市、寧波市、沈陽市、湖州市、洛陽市、南通市、宣城市、重慶市、金華市、揚(yáng)州市、宿遷市、福州市、大連市)。破產(chǎn)管理人作為社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)同時也是市場經(jīng)濟(jì)主體，其行業(yè)自治功能應(yīng)當(dāng)受到同等重視。同時，隨著行業(yè)政策及環(huán)境的變化，管理人名冊也需要不斷的動態(tài)調(diào)整，管理人協(xié)會作為破產(chǎn)管理人行業(yè)的共同體組織能夠直觀地感受到這些變化，相較于其他機(jī)構(gòu)也更能勝任破產(chǎn)管理人名冊的制定工作。囿于《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》第3條直接賦予了法院具有制定名冊的權(quán)力，管理人名冊制定權(quán)的轉(zhuǎn)移避免不了與該條文形成沖突。但如前所述，法院掌握破產(chǎn)管理人名冊的制定權(quán)屬于“費(fèi)力不討好“的事情，人民法院本身具有管理人的指定權(quán)，已經(jīng)足以確保破產(chǎn)案件的順利進(jìn)行。同時，從破產(chǎn)法第22條第3款的條文來看，其并沒有賦予人民法院界定管理人甄選范圍的權(quán)力。雖然破產(chǎn)法第24條第3款預(yù)留了人民法院對管理人消極任職資格的解釋空間，但也僅針對甄選以及指定的權(quán)利本身，而非針對管理人名冊這一甄選范圍的界定權(quán)?；诖?，筆者認(rèn)為最高人民法院應(yīng)當(dāng)及時通過司法解釋的形式修訂該條文，將管理人名冊的制定權(quán)轉(zhuǎn)移給更能勝任管理人名冊制定工作的管理人協(xié)會，使人民法院自身盡早地從高昂的制度性成本困境中解脫出來。

第二，破產(chǎn)服務(wù)局作為管理人協(xié)會的主管機(jī)關(guān)。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，破產(chǎn)管理人協(xié)會設(shè)立的前提是必須設(shè)有主管機(jī)關(guān)。而實(shí)踐中，無論是由司法行政機(jī)關(guān)、法院或是財政部門作為主管機(jī)關(guān)都無法全部涵蓋協(xié)會的業(yè)務(wù)范圍。隨著管理人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的變化，在不久的未來，資產(chǎn)管理公司、財務(wù)公司甚至個人將進(jìn)入破產(chǎn)管理人行業(yè)，上述主管機(jī)關(guān)顯然也無法對破產(chǎn)管理人協(xié)會進(jìn)行有效的指導(dǎo)與監(jiān)督。而通過破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)置，一方面，不直接對破產(chǎn)管理人進(jìn)行管理，避免以行政力量直接干預(yù)市場主體的商業(yè)行為；另一方面，有效解決目前協(xié)會設(shè)立所處的制度尷尬困境。相較于人民法院、司法行政機(jī)關(guān)或財政部門，破產(chǎn)服務(wù)局作為破產(chǎn)管理人協(xié)會的主管機(jī)關(guān)能夠針對協(xié)會采取更具體、精準(zhǔn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)相關(guān)事務(wù)工作的信息互通，提升破產(chǎn)管理人協(xié)會作為管理人名冊制定主體的權(quán)威性。另外，從比較法的角度來看，雖然部分歐盟成員國選擇破產(chǎn)管理人協(xié)會負(fù)責(zé)破產(chǎn)管理人名冊編制時，但仍舊存在破產(chǎn)管理人協(xié)會同相關(guān)司法行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)進(jìn)行專門溝通的情況。[注]參見種林：“破產(chǎn)管理人選任制度:中歐比較研究”，載《政法論叢》 2015年第4期，第40頁。這是由于對于協(xié)會而言，完整、全面的管理人信息收集工作是對其會員負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，也有利于凈化破產(chǎn)管理人行業(yè)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建行業(yè)誠信共同體，而行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)恰好擁有一定的信息資源。從我國實(shí)際情況來看，破產(chǎn)管理人協(xié)會所需的相關(guān)信息還可以通過律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等相關(guān)行業(yè)協(xié)會獲得。[注]參見楊姝玲：“破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制的解讀與重構(gòu)”，載《學(xué)術(shù)交流》2011年第11期，第56頁。破產(chǎn)服務(wù)局成為破產(chǎn)管理人協(xié)會的主管機(jī)關(guān)不存在法律沖突的問題。此外，管理人協(xié)會所擁有的信息資源將更為豐富，從而保障入冊管理人的執(zhí)業(yè)質(zhì)量。

三、 破產(chǎn)服務(wù)局的編制與考核

(一) 破產(chǎn)服務(wù)局的組織架構(gòu)

我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正逐步推進(jìn)，通過破產(chǎn)法運(yùn)用市場化法治化的手段“破除無效供給、淘汰落后產(chǎn)能”勢在必行，而其中一部分阻力正來自于基于地方政府政績、聲譽(yù)等因素而產(chǎn)生的地方保護(hù)主義。李曙光教授曾建議在最高法院巡回法庭下設(shè)立直歸中央管轄的專門審判庭，打破地方自由貿(mào)易的壁壘，防止地方司法保護(hù)主義。[注]參見李曙光：“盡快啟動破產(chǎn)法修改 完善市場化退出機(jī)制”，載《中國證券報》2016年6月2日。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到維系破產(chǎn)審判獨(dú)立性的重要性以及權(quán)威性，同工異曲，也要避免破產(chǎn)服務(wù)局淪為地方政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)主體退出的正常秩序的工具。同時，如前所述，破產(chǎn)服務(wù)局應(yīng)當(dāng)為跨行政區(qū)劃的信用調(diào)整服務(wù)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。故筆者建議，在國務(wù)院直屬層面設(shè)立專門的破產(chǎn)服務(wù)局，在地方各級按當(dāng)?shù)貙?shí)際社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，各級破產(chǎn)服務(wù)派出機(jī)構(gòu)僅對上一級破產(chǎn)服務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，同時承擔(dān)地方政府委托的各項(xiàng)破產(chǎn)服務(wù)。

破產(chǎn)服務(wù)局若要更好地扮演獻(xiàn)策者的角色以及發(fā)揮事前、事中事后行政協(xié)調(diào)功能，就應(yīng)當(dāng)對各政府職能部門的信息優(yōu)勢進(jìn)行整合，對金融、人社、國土、工商、稅務(wù)、經(jīng)信等部門進(jìn)行實(shí)時信息對接，掌握企業(yè)欠稅、欠薪、欠息、涉訴、對外擔(dān)保等風(fēng)險狀況，這就意味著破產(chǎn)服務(wù)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包含上述職能部門的權(quán)力。而破產(chǎn)服務(wù)局不能僅僅淪為聯(lián)合辦理的一個窗口式機(jī)構(gòu)，破產(chǎn)服務(wù)局不應(yīng)當(dāng)是這些職能部門的簡單相加，它必須是一個以能動性為特色并且多功能為一體的破產(chǎn)事務(wù)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。職是之故，除直屬機(jī)構(gòu)具有的人事司、財務(wù)司等日常行政職能司(室)以外，破產(chǎn)服務(wù)局內(nèi)部按破產(chǎn)事務(wù)工作的分工不同而設(shè)立相關(guān)的職能司(室)以應(yīng)對多樣化的破產(chǎn)處置工作。就行政司法協(xié)調(diào)而言，破產(chǎn)服務(wù)局應(yīng)當(dāng)依申請介入破產(chǎn)案件，由法院或者管理人提出具體的協(xié)調(diào)內(nèi)容，然后分派各職能司(室)配合法院進(jìn)行司法處置工作。由于破產(chǎn)服務(wù)局在介入時掌握企業(yè)大量信息，較之于更為強(qiáng)調(diào)私法意義的破產(chǎn)程序的啟動，行政司法協(xié)調(diào)工作的啟動可由各職能司(室)發(fā)揮破產(chǎn)服務(wù)的專業(yè)能動性，針對其協(xié)調(diào)內(nèi)容查缺補(bǔ)漏后征詢法院、管理人是否有需要補(bǔ)充協(xié)調(diào)的事項(xiàng)。在保證企業(yè)破產(chǎn)市場化的基礎(chǔ)上，避免因法院、管理人的疏漏導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)案件的進(jìn)度緩慢。

(二) 破產(chǎn)服務(wù)局官員的遴選

從成本效益的角度分析，就府院聯(lián)動層面，破產(chǎn)服務(wù)局與破產(chǎn)審判庭或是其他與破產(chǎn)事務(wù)工作相關(guān)的政府職能部門應(yīng)當(dāng)建立“一套人馬，兩塊牌子”的運(yùn)行機(jī)制，這樣能夠以最經(jīng)濟(jì)的方式發(fā)揮行政司法協(xié)調(diào)的作用。一方面，控制財政規(guī)模，舒緩各個地方新設(shè)派出機(jī)構(gòu)的財政支出壓力。另一方面，盡可能地減少破產(chǎn)服務(wù)局與法院之間的溝通成本，或是減少破產(chǎn)服務(wù)局與各職能部門的溝通成本。但如前所述，破產(chǎn)服務(wù)局的職能并不僅局限于服務(wù)破產(chǎn)審判，人民法院與政府職能部門人員重疊會導(dǎo)致人民法院的審判中立性喪失。實(shí)際上，府院聯(lián)動最不愿意“動”的是“府”。 基于此，筆者認(rèn)為，為推進(jìn)府院聯(lián)動機(jī)制，破產(chǎn)服務(wù)局官員的遴選可以借鑒水環(huán)境綜合整治“分級河長”體系的思路，從破產(chǎn)程序所涉政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部中選任，而又由于其所屬破產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)只受上級破產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，一定程度上能夠遏制地方保護(hù)主義。

從目前府院聯(lián)動機(jī)制的實(shí)踐來看，重大破產(chǎn)事項(xiàng)多由常務(wù)副市長協(xié)調(diào)，一般破產(chǎn)事項(xiàng)由市政府分管副市長協(xié)調(diào)，該種職務(wù)分配方式雖然可以加快破產(chǎn)處置效率，提升行政司法協(xié)調(diào)效果，但當(dāng)?shù)卣陨隙碌耐苿硬荒軓谋举|(zhì)上改變地方保護(hù)主義的傾向。而破產(chǎn)服務(wù)局及其派出機(jī)構(gòu)設(shè)立以后，基于直屬垂直領(lǐng)導(dǎo)體系的限制，能夠有效地平衡地方政府利益與破產(chǎn)處置效率的沖突，突破府院聯(lián)動機(jī)制的禁錮。

此外，由于破產(chǎn)服務(wù)局的職能并不僅限于行政司法協(xié)調(diào)，有必要建立一套面向社會的公開招錄制度，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選任的補(bǔ)充制度。從破產(chǎn)理論與實(shí)務(wù)界中招錄一批優(yōu)秀的破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者以及學(xué)者專家，為優(yōu)秀破產(chǎn)服務(wù)人才提供大展拳腳的平臺，加強(qiáng)破產(chǎn)服務(wù)工作的專業(yè)性。招錄制度必須秉持公開、公平、公正原則，從而保證遴選流程的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

(三) 破產(chǎn)服務(wù)局官員的考核

破產(chǎn)服務(wù)局的運(yùn)轉(zhuǎn)茲事體大，不僅涉及宏觀制度的改革層面，且與微觀人員的調(diào)整密不可分。如同破產(chǎn)法官考核機(jī)制的改革對推動破產(chǎn)審判具有重要意義，破產(chǎn)服務(wù)局的官員本身除了應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國公務(wù)員法》等相關(guān)法律的盡職要求以外，還應(yīng)當(dāng)接受定期考核，從而滿足包括但不限于行政司法協(xié)調(diào)等破產(chǎn)事務(wù)工作的需求。具體來說：

第一，合理的政績評價體系。政績對于官員行為具有激勵作用，但政績本身在不同歷史時期的政治情景環(huán)境下具有不同的內(nèi)涵。[注]參見陳家喜：“地方官員政績激勵的制度分析”，載《政治學(xué)研究》2018年第3期，第80頁。例如在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)中，對于破產(chǎn)服務(wù)局而言，政策的落實(shí)程度、破產(chǎn)法的實(shí)施質(zhì)量、企業(yè)市場出清的效率、衍生社會問題的規(guī)模等可以作為政績納入破產(chǎn)服務(wù)局官員的考核體系之中。但是切忌矯枉過正，比如將去產(chǎn)能作為改革的重要抓手時，一定要因地制宜，考慮本地區(qū)產(chǎn)能的現(xiàn)實(shí)情況。如果該地區(qū)產(chǎn)能本身短缺，債務(wù)人企業(yè)仍有運(yùn)營價值，破產(chǎn)審判以及事務(wù)性工作就應(yīng)圍繞著破產(chǎn)重整程序予以紓困，而不是一味地使其退出市場，考核也不能僅憑“去產(chǎn)能”一項(xiàng)指標(biāo)來簡單計量與評價。

第二，提拔、晉升應(yīng)注重任期內(nèi)的平均表現(xiàn)。研究結(jié)果顯示，任期的第4～5年為地方官員晉升的關(guān)鍵時期。為了追求經(jīng)濟(jì)績效，地方官員在該時期有激勵向企業(yè)提供相對較多的土地與融資優(yōu)惠。與其他企業(yè)相比，國有企業(yè)更為便利，導(dǎo)致國有企業(yè)預(yù)算約束軟化、產(chǎn)能利用率下降等情形。[注]參見干春暉等：“地方官員任期、企業(yè)資源獲取與產(chǎn)能過剩”，載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第3期，第45頁。破產(chǎn)服務(wù)局的官員有相當(dāng)一部分屬于政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，一方面要避免其故意制造逆經(jīng)濟(jì)形勢以獲取政治資源，另一方面也要綜合考察任期內(nèi)的平均表現(xiàn)，防止“運(yùn)動式”治理思維，形成良好的破產(chǎn)事務(wù)性工作秩序。

第三，針對不同的業(yè)務(wù)分工形成不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。破產(chǎn)服務(wù)局的職能多樣，不同職能產(chǎn)生的官員工作量都不盡相同。破產(chǎn)服務(wù)局設(shè)置以后，應(yīng)當(dāng)積極探索針對不同業(yè)務(wù)分工的考核標(biāo)準(zhǔn)，全面客觀地反映破產(chǎn)服務(wù)的工作量，由此調(diào)動承辦官員的積極性。

結(jié) 論

府院聯(lián)動機(jī)制不能止步于當(dāng)前，必須推動從聯(lián)席會議、人際協(xié)商的方式向以制度和法律解決問題的方式發(fā)展轉(zhuǎn)化。[注]參見王欣新：《府院聯(lián)動機(jī)制與破產(chǎn)案件審理》，載《人民法院報》2018年2月7日。但是頂層設(shè)計修改的時間與成本不能忽視，在府院聯(lián)動機(jī)制法律化、制度化以前，從我國破產(chǎn)法實(shí)施后的現(xiàn)實(shí)背景以及實(shí)踐基礎(chǔ)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)率先推動府院聯(lián)動機(jī)構(gòu)化。破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)立有助于優(yōu)化現(xiàn)有行政司法協(xié)調(diào)層面所涉及的破產(chǎn)制度框架，同時在維護(hù)現(xiàn)有制度的穩(wěn)定、創(chuàng)造制度改善的環(huán)境方面起到積極作用。

“市場”與“政府”永遠(yuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)法律問題繞不開的關(guān)鍵詞。破產(chǎn)服務(wù)局作為服務(wù)者，在被賦予行政司法協(xié)調(diào)職權(quán)的同時，關(guān)注提防行政力量越位救助問題，區(qū)分與破產(chǎn)法庭間的權(quán)限。同時，行政司法協(xié)調(diào)職權(quán)具體包括兩個方面：其一是基于破產(chǎn)案件的行政司法協(xié)調(diào)職權(quán)，該職權(quán)又可以細(xì)分為事前、事中事后兩個部分。事前的行政司法協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)注重企業(yè)破產(chǎn)受理前的研判預(yù)警，事中事后的行政司法協(xié)調(diào)要體現(xiàn)在破產(chǎn)清算程序、破產(chǎn)重整程序以及重整計劃執(zhí)行階段。由于信用調(diào)整問題在此階段愈發(fā)嚴(yán)重，破產(chǎn)服務(wù)局的設(shè)立應(yīng)當(dāng)能夠?yàn)樾庞谜{(diào)整協(xié)調(diào)作出貢獻(xiàn)。除了信用調(diào)整外，破產(chǎn)事務(wù)工作流程辦理等非信用協(xié)調(diào)服務(wù)也應(yīng)當(dāng)包含在行政司法協(xié)調(diào)服務(wù)之中。其二是非基于破產(chǎn)案件的行政司法協(xié)調(diào)職權(quán)，以管理人名冊的制定為一條主線，破產(chǎn)服務(wù)局可以作為管理人協(xié)會的主管機(jī)關(guān)，為破產(chǎn)管理人協(xié)會制定管理人名冊提供信息資源。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到維系破產(chǎn)審判獨(dú)立性的重要性以及權(quán)威性，也要避免破產(chǎn)服務(wù)局淪為地方政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)退出的正常秩序的工具。在國務(wù)院直屬層面設(shè)立專門的破產(chǎn)服務(wù)局，在地方各級按當(dāng)?shù)貙?shí)際社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，各級破產(chǎn)服務(wù)派出機(jī)構(gòu)僅對上一級破產(chǎn)服務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。此外，破產(chǎn)服務(wù)局官員的遴選可以從相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部選任，并且通過社會公開招錄制度予以補(bǔ)充。對于破產(chǎn)服務(wù)局官員的考核應(yīng)當(dāng)建立合理的政績評價體系，注重任期內(nèi)的平均表現(xiàn)，并針對不同的業(yè)務(wù)分工形成不同的考核標(biāo)準(zhǔn)?？梢詷酚^地預(yù)期，府院聯(lián)動機(jī)制的機(jī)構(gòu)化將對市場主體救治與退出產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，從而發(fā)揮破產(chǎn)法真正的制度價值。