張 娜，陳 沖，白云騰，陸家輝

(1.南京信息工程大學應用氣象學院， 江蘇 南京 210044；2.南京信息工程大學法政學院， 江蘇 南京 210044)

進入新時代,如何貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展是我國面臨的重大課題。作為一項旨在實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大決策部署,鄉(xiāng)村振興需要社會各界特別是政府、市場主體與農(nóng)民的協(xié)調(diào)聯(lián)動。然而,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中,政策實踐中的主體參與卻面臨結構化困境。無錫陽山“田園東方”項目實踐生動地展現(xiàn)了基層創(chuàng)新的力量,受到社會各界的廣泛關注。因此,本文基于協(xié)同理論,以無錫“田園東方”為案例,研究破解結構化困境的對策。

一、鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的結構化困境

結構化困境是指在業(yè)已成型的制度框架下,由各主體的相互作用形成的制約整體運行的局面。在鄉(xiāng)村振興中,結構化困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面。其一，主體利益關系模糊,角色定位不清。只有建立公正合理的利益分配關系,充分保障各方利益不受損,才有可能調(diào)動各方積極性、主動性和創(chuàng)造性,實現(xiàn)長期的互利共贏。然而在現(xiàn)實中,利益關系模糊制約著鄉(xiāng)村振興的深化與泛化[1]。其二，官方權力主導,民間話語缺失。在當前的鄉(xiāng)村振興治理主體中,農(nóng)民、村集體和第三方社會組織參與度較低。由于缺乏利益訴求表達機制和矛盾協(xié)調(diào)機制,在項目實施、項目收益分配過程中,參與主體無法有效表達自己的利益訴求，主體間的矛盾也得不到有效的解決，這嚴重打擊了主體的參與積極性。其三，資源確權困難,活力激發(fā)不夠。鄉(xiāng)村擁有完整的生態(tài)系統(tǒng)和豐富的自然資源,擁有得天獨厚的資源稟賦優(yōu)勢。在資源約束趨緊的背景下,土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素,因缺乏清晰明確的產(chǎn)權關系,其效益并未得到充分發(fā)揮,導致農(nóng)民積極性受挫、農(nóng)村發(fā)展活力不足、農(nóng)民財產(chǎn)性收入不高。上述問題不可避免地影響到農(nóng)村集體、農(nóng)戶個體的財產(chǎn)性收益,嚴重打擊了利益相關主體的參與積極性[2]。

二、破解結構化困境的協(xié)同聯(lián)動合作框架：“田園東方”的啟示

“田園東方”是無錫生態(tài)復合發(fā)展的標桿項目,其以“田園生活”為目標,以保護型開發(fā)培育為主,在原有的生產(chǎn)結構基礎上組織建設活動和生產(chǎn)行為,構建了與自然良好的共生關系?！疤飯@東方”園區(qū)整體規(guī)劃分為鄉(xiāng)村旅游主力項目集群、田園主題樂園、健康養(yǎng)生建筑群、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目集群、田園小鎮(zhèn)群、主題酒店及文化博覽等六個主題,其包含的項目主要分為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑文旅、田園社區(qū)三大板塊?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)板塊共規(guī)劃“四園”“三區(qū)”“一中心”,意在整合東方園林產(chǎn)業(yè)集團的整體優(yōu)勢,引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的特色資源,在陽山鎮(zhèn)既有農(nóng)業(yè)資源基礎上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈深化和優(yōu)化的雙重提升,開拓區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展新方向。休閑文旅板塊借助東方園林產(chǎn)業(yè)集團旗下文旅公司優(yōu)勢資源,按照培育戰(zhàn)略品牌和打造核心競爭力的發(fā)展要求,大力整合文化旅游資源,與品牌商家建立良好共贏的戰(zhàn)略合作關系。田園社區(qū)板塊的產(chǎn)品以美國建筑大師杜安尼“新田園主義空間”理論為指導,將農(nóng)耕、生態(tài)、健康、陽光與都市人的生活體驗交融在一起,旨在打造現(xiàn)代都市人的“桃花源”。

(一)“田園東方”復合培育的內(nèi)涵

對于“田園東方”而言,“三產(chǎn)聯(lián)動”是培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體、發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)集群的基礎。推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁上新臺階,需要建立和完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系,樹立農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念,實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品精深加工以及市場、龍頭企業(yè)與農(nóng)戶多方聯(lián)動,拓寬延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,提高其附加值,建立社會組織參與鄉(xiāng)村建設的新機制[3]?！疤飯@東方”依托當?shù)靥飯@風光和特色農(nóng)業(yè)及旅游資源,打造田園創(chuàng)意文化園,建立復合產(chǎn)業(yè)鏈,使第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)之間緊密聯(lián)系、頻繁互動,形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模,從而不斷增強競爭力。

“三生”融合是重塑鄉(xiāng)村要素空間結構、建構新的“三農(nóng)”功能關系體系的現(xiàn)實需要?！叭笔侵干鷳B(tài)、生產(chǎn)和生活。生態(tài)、生產(chǎn)和生活三種功能空間,涵蓋了生物物理過程、直接與間接的生產(chǎn)以及精神、文化、休閑的需求滿足等,是自然系統(tǒng)與社會經(jīng)濟系統(tǒng)協(xié)同耦合的產(chǎn)物[4]?！疤飯@東方”堅持綠色生態(tài)理念,積極發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè),以第一和第三產(chǎn)業(yè)為主,推動綠色農(nóng)業(yè)和田園休閑旅游發(fā)展,使經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。“田園東方”的“三生”融合實現(xiàn)了生產(chǎn)與生態(tài)之間的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)與生活之間的健康和諧、生產(chǎn)與生活之間的相互促進。

(二)“田園東方”復合治理體系及機制

1.參與主體及關系網(wǎng)絡?！疤飯@東方”項目運作主體包括田園東方投資有限公司、地方政府和拾房村村民委員會。其中,田園東方投資有限公司負責整體項目的規(guī)劃與實施；地方政府為項目實施提供必要的政策支持和公共服務；拾房村村民委員會負責具體項目的實施。村民與公司合作,既是投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型農(nóng)民,又是休閑產(chǎn)業(yè)中民宿的管理者,同時還是公司的股東。田園東方投資有限公司在整個項目實施過程中居主導地位,不論是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還是休閑旅游業(yè)抑或房地產(chǎn)業(yè),都是由該公司在深入的市場調(diào)研基礎上推動的。政府則主要負責項目規(guī)劃合理性與合法性的審批和監(jiān)管,以及公共服務的提供。

2.完善主體參與路徑及合作框架。建設田園綜合體的前提和基礎是盤活土地資源(主要是農(nóng)民閑置宅基地和村集體建設用地)。在政府的支持和引導下,田園東方投資有限公司承包了這些土地并進行科學規(guī)劃,打造出集生產(chǎn)、生態(tài)、生活于一體的宜居環(huán)境[3]。公司堅持規(guī)劃優(yōu)先、立足實際,實現(xiàn)了特色與規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！疤飯@東方”注重在項目運作過程中堅持農(nóng)民的主體地位,積極培訓當?shù)剞r(nóng)民,提高其職業(yè)素質和能力水平,厚植現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展土壤。村民委員會作為村民自我管理、自我服務的機構,成為“田園東方”的股東,參與項目決策。當?shù)卣畡t主要提供相應的政策支持,構建和諧的發(fā)展環(huán)境。村集體和村民的有效參與直接保障了村集體和村民的實際利益,也有效培育了農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。有序的參與路徑和完善的合作框架使得各方合作融洽,共同推動了項目的順利實施。

3.創(chuàng)新模式與拓展機制。以往的城鄉(xiāng)合作大多走的是產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)的老路子,即在農(nóng)村設立工廠,以工業(yè)增長促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。這種模式具有很大的局限性,在產(chǎn)業(yè)融合不強、內(nèi)生動力不足雙重因素的影響下,農(nóng)村的發(fā)展大多沒有達到人們的預期。項目建設之初,“田園東方”就秉持“融合發(fā)展、創(chuàng)新驅動”理念,通過健全農(nóng)村基本經(jīng)營機制并結合土地改革將市場激活,突破了產(chǎn)業(yè)孤立發(fā)展的困境,培育了新型鄉(xiāng)村發(fā)展主體,健全了鄉(xiāng)村發(fā)展服務體系,使得鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有多種態(tài)勢并持續(xù)富有活力?！疤飯@東方”通過助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、引進休閑旅游產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃房地產(chǎn)業(yè)三項舉措,著力構建高端復合、融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系,項目全程注重品質提升,通過完善鄉(xiāng)村基礎設施、豐富農(nóng)村文化生活等措施,培育小鎮(zhèn)田園綜合體的核心競爭力,為田園綜合體的發(fā)展注入了強大的內(nèi)生動力[3]。

(三)“田園東方”發(fā)展過程中的結構化困境

一是投資主體單一,后續(xù)資金注入不夠?；萆缴鐓^(qū)是“田園東方”項目的投資主體,其投資額占項目總投資的七成。但根據(jù)相關規(guī)定,地方特色發(fā)展項目要遵循PPP模式,政府注資不能超過五成。可見,“田園東方”項目的資金結構存在問題,這有可能帶來因政府偏好轉移而使項目擱淺的風險。二是產(chǎn)權邊界不清晰,收入分配存在問題。田園東方投資有限公司作為政府授權的主要經(jīng)營單位,與陽山鎮(zhèn)、拾房村之間在產(chǎn)業(yè)收入分配上存在問題,產(chǎn)權和經(jīng)營權未完全分開,造成了一定的權責配置失衡現(xiàn)象。三是產(chǎn)業(yè)鏈不夠成熟,面臨可持續(xù)發(fā)展困境?！疤飯@東方”是鄉(xiāng)村振興的標桿,但其仍然難以擺脫休閑農(nóng)業(yè)、田園體驗等一般性項目模式,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的縱深度不夠,未形成成熟的產(chǎn)業(yè)鏈,無法為當?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供長久的動力支撐。

三、鄉(xiāng)村振興協(xié)同聯(lián)動的現(xiàn)實問題分析

(一)政府主導下的路徑依賴

路徑依賴是指,在社會生活中一旦選擇了某種路徑,這種路徑在現(xiàn)實世界就有自我強化的趨勢,使得對路徑產(chǎn)生依賴,難以重新選擇。路徑依賴最早見于技術變遷過程中,美國經(jīng)濟學家科思將其引入制度變遷過程,指既有路徑的累積優(yōu)勢和未知路徑的不確定性以及路徑選擇形成的既得利益集團的阻力三者共同構成了路徑依賴的現(xiàn)實基礎[4]。不論是特色小鎮(zhèn)建設,還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,基本都是由政府通過空間規(guī)劃、政策指導來推進實施的。政府主導實施使項目擁有廣泛的資源支持和獨特的合法性資源，但政府主導既有優(yōu)勢,又有隱患。社會系統(tǒng)需要各個要素協(xié)調(diào)配合來實現(xiàn)正常運行,當政府力量過大而打破正常的系統(tǒng)平衡時,社會和市場的存在空間便會受到壓縮和限制。當政府強勢介入原本由市場、社會發(fā)揮作用的領域時,社會治理就會變得低效。一方面,政府陷入日?，嵤?無法關注涉及社會整體發(fā)展的宏觀問題；另一方面,社會、市場參與不足,造成政府全能的假象。

(二)市場逐利性對公共性的破壞

鄉(xiāng)村振興依賴市場機制的良性運行，而市場機制良性運行的前提是不得損害公共利益和其他主體的利益。但在現(xiàn)實中,市場機制的盲目性、自發(fā)性和滯后性影響著市場機制運行的效果。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必然會引導資本要素進入農(nóng)村,帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展,形成經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。作為市場細胞的企業(yè),在資本下鄉(xiāng)過程中,其逐利性可能會破壞鄉(xiāng)村的公共性。一是破壞農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境。在資本下鄉(xiāng)、企業(yè)進村的過程中,部分地方村集體重經(jīng)濟增長、輕發(fā)展質量,盲目引進高耗能、高污染的化工企業(yè),而部分基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的監(jiān)管也不到位,放縱企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境。盡管村集體收入增加了,但是農(nóng)村賴以生存發(fā)展的基礎環(huán)境卻被損耗殆盡[5]。二是破壞農(nóng)村社會發(fā)展環(huán)境。基層政府作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的直接責任人和行動者,擔負著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹落實的重任。以盈利為目的的市場主體預見到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來的市場機遇,必然會深入農(nóng)村搶占發(fā)展高地。在政績、利益的驅使下,某些基層政府與市場主體不謀而合,可能會過分強調(diào)經(jīng)濟增長和收入提高,選擇“短、平、快”的項目,而忽視農(nóng)村良好發(fā)展環(huán)境的構建,從而在短期經(jīng)濟增長的幻象中喪失增長潛力和發(fā)展時機。

四、鄉(xiāng)村振興結構化困境破解路徑

(一)轉變思維方式,政府由主導者轉變?yōu)榉照?/h3>

黨的十八屆三中全會指出,全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在新的歷史起點上,隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化,政府工作重心和治理理念也要隨之發(fā)生變化。當前,我國發(fā)展不平衡不充分的矛盾深刻影響到人民生活幸福感、獲得感的提升。在此背景下,傳統(tǒng)的政府主導模式很難滿足不同層次的發(fā)展需求,也難以跟上不斷變化的社會發(fā)展形勢。因此,地方政府需要轉變思維方式,由主導者轉變?yōu)榉照?在鄉(xiāng)村振興過程中,加大農(nóng)村基礎設施建設力度,提供優(yōu)質的公共服務,建設服務型政府。要切實轉變工作作風,深入基層、深入群眾,將人民滿意與否作為評判工作優(yōu)劣的標準,著力解決群眾反映最強烈、最突出的問題。

(二)構建良好的政策環(huán)境

公共利益的實現(xiàn)有賴于公共政策的實施,而公共政策的實施需要一定的社會資源并在相應的社會環(huán)境中進行。政策環(huán)境是政策科學領域中一個重要的概念,學界一般將其定義為政策生成、運行、發(fā)生作用的過程中一切條件的總和,其包括自然環(huán)境、社會文化環(huán)境、政治制度環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和國外環(huán)境[6]。政府作為決策主體,要主動優(yōu)化決策模式,建立多邊多元決策機制,建立良好的政策環(huán)境。在“田園東方”項目運行初期,地方政府就通過改善基礎設施、提升決策水平和管理能力、提供優(yōu)質公共服務等方式來優(yōu)化投資環(huán)境。這些舉措極大地降低了企業(yè)投資的制度性成本,為企業(yè)投資增添了動力。

(三)建立與完善合作共治框架

基層政府要摒棄發(fā)展鄉(xiāng)村就是改善基礎設施的發(fā)展思路,注重良好發(fā)展環(huán)境的培育和營造,激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展需求。只有完善合作框架，規(guī)范合作關系,充分保障各方利益,才能在鄉(xiāng)村發(fā)展中實現(xiàn)共贏。因此，要推進農(nóng)村基層治理體制改革,創(chuàng)新治理方式和治理手段,優(yōu)化治理模式,重視法治與德治,充分發(fā)揮法治與德治的規(guī)范和約束作用,實現(xiàn)德法共治。要摒棄簡單化、單向化的行政管理方式,用制度約束行政權力,實現(xiàn)治理的多元化、多樣化。無錫陽山鎮(zhèn)通過建立新型政企關系、新型政社關系,以及建立利益協(xié)商機制和利益訴求表達機制,進一步厘清了基層政府與社會組織及村民自治組織之間的關系,解決了社會合作中的“公地悲劇”問題,提升了治理的綜合效益與復合效益。陽山鎮(zhèn)政府正是以優(yōu)化服務為主線,引導村民自治組織與企業(yè)緊密合作,突破了以往社會力量參與不足的困境,也規(guī)避了不少風險?！疤飯@東方”合作共治框架兼顧了各方利益,建立了利益共享機制,拓寬了合作渠道,建立了穩(wěn)固的利益共生基礎,為鄉(xiāng)村振興注入了強勁的發(fā)展動力,勾勒出多元主體有效參與鄉(xiāng)村振興的圖景,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了新的思路。

五、結語

無錫“田園東方”順應了鄉(xiāng)村振興發(fā)展大勢,打破了行政主導觀念的束縛,使多個主體主動參與到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成功實施離不開多元主體的合作共治。只有構建和諧共建、利益共享的參與機制,鄉(xiāng)村振興才能突破結構化困境,鄉(xiāng)村才能實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。