信訪治理中政府的“元治”角色及其行動(dòng)指向

查榮林

摘 要：基于信訪研究的學(xué)術(shù)檢視，發(fā)現(xiàn)信訪治理主體責(zé)任的相關(guān)研究甚少，政府在信訪治理中“應(yīng)然角色”難以彰顯。立足信訪治理的語(yǔ)境分析，認(rèn)為信訪治理的理論困境主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是信訪治理的目標(biāo)問(wèn)題；二是信訪治理的協(xié)調(diào)問(wèn)題；三是信訪治理的責(zé)任問(wèn)題。通過(guò)“元治理”理論闡述及其適用性探討，進(jìn)一步廓清信訪治理中政府的“元治”角色，進(jìn)而提出政府在信訪治理中的行動(dòng)邏輯與指向，認(rèn)為：在制度上，利用立法契機(jī)推行“擴(kuò)權(quán)”改革；在戰(zhàn)略上，動(dòng)員社會(huì)力量實(shí)施“減壓”安排；在機(jī)制上，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)謀求“增效”實(shí)質(zhì)。

關(guān)鍵詞：治理；元治理；政府；信訪治理

Abstract：Based on the academic review， we find that there are few researches on the governance responsibility of public complaints and proposals. Consequently， it is difficult for the government to manifest its deserved role. According to the contextual analysis， the governance failure of public complaints and proposals is mainly reflected in three aspects， namely the objective problem， the coordination trouble and the liability issue. By expounding the theory and applicability of meta-governance， this paper further clarifies the role of government as meta-governance and puts forward the action logic and direction for government in the governance of public complaints and proposals. It is essential to take advantage of legislative opportunity to implement some reformational policies institutionally， mobilize social forces to implement the arrangement of reducing pressure strategically and seek the essence of increasing efficiency through the top-level design mechanically.

Key words：Governance； Meta-governance； Government； The governance of public complaints and proposals

一、研究緣起及學(xué)術(shù)檢視

“治理”一詞的爭(zhēng)論由來(lái)已久，并且伴隨著治理理論的發(fā)展未曾休止，然而概念的爭(zhēng)議和要素的討論并未削減治理理論的推廣與應(yīng)用。信訪治理既是治理的理念、工具在信訪領(lǐng)域的應(yīng)用，也是信訪在社會(huì)治理中發(fā)揮沖突化解和矛盾疏導(dǎo)功能的過(guò)程。正是在這個(gè)意義上，“信訪”與“治理”是可以兼容的：一方面，信訪是社會(huì)治理的基本制度安排和重要技術(shù)手段，國(guó)家通過(guò)信訪渠道掌握社會(huì)治理的實(shí)際情況，統(tǒng)攝社會(huì)秩序，從而達(dá)到治理社會(huì)之目的；另一方面，可以通過(guò)治理的手段整合分散化的信訪資源，推進(jìn)信訪的制度化和理性化。治理是指官方或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要（俞可平，2006）。信訪治理內(nèi)含著治理的價(jià)值理念和行動(dòng)策略，“大體可以理解為有多個(gè)主體參與協(xié)商、合作解決信訪問(wèn)題的過(guò)程，即government（包括政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的主體）通過(guò)governance 的方式，實(shí)現(xiàn)governaning（過(guò)程）”（朱濤，2014）。可見(jiàn)，信訪治理的主體不僅包括政府，還包括各種社會(huì)組織、公民等力量；信訪治理手段既包括正式制度、規(guī)則和政策，也包括非制度化的參與和認(rèn)同。信訪治理的困境有哪些？政府在信訪工作中的價(jià)值考量和行動(dòng)邏輯是怎樣的？只有發(fā)揮信訪多元治理的組合優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)信訪部門(mén)的價(jià)值定位和行動(dòng)指向，才能進(jìn)一步明確信訪治理的責(zé)任。學(xué)界相關(guān)研究要點(diǎn)如下：

一是信訪法治改革的論述。

隨著社會(huì)主要矛盾的變化，“不平衡不充分的發(fā)展”在社會(huì)各個(gè)層面都有所體現(xiàn)，人民對(duì)美好生活的“需要”不斷增長(zhǎng)，而“相對(duì)剝奪感”在短期內(nèi)難以明顯削減。因此，信訪在新時(shí)期的功能作用顯得更加重要。盡管有學(xué)者認(rèn)為“國(guó)家層面的‘信訪立法，于國(guó)家治理未必有利，理應(yīng)謹(jǐn)慎”（肖唐鏢等，2016），但從實(shí)踐看，國(guó)信發(fā)〔2016〕9號(hào)文件已將“深入開(kāi)展信訪立法研究論證和宣傳”列入“2016-2020年全國(guó)信訪系統(tǒng)開(kāi)展法治宣傳教育的規(guī)劃”的內(nèi)容；國(guó)信辦發(fā)〔2016〕4號(hào)文件進(jìn)一步明確提出“加快推進(jìn)信訪立法步伐”。在此背景下，近年學(xué)界已逐步擯棄信訪制度存廢之爭(zhēng)，轉(zhuǎn)向信訪法治改革的學(xué)理論證，主要圍繞“可行性與必要性”、“權(quán)責(zé)配置”、“困境與實(shí)踐路徑”等問(wèn)題展開(kāi)?？梢?jiàn)，信訪工作的法規(guī)制度體系正逐步完善，信訪制度正從法治的“邊緣”走向“重心”。

二是信訪功能定位的討論。

信訪制度的功能研究是準(zhǔn)確把握信訪制度屬性的重要切入點(diǎn)。民眾之所以選擇信訪，是因?yàn)閷?duì)政府的需求或期待。民眾可以借信訪表達(dá)對(duì)政府政策的意見(jiàn)，從而滿足某種“當(dāng)家作主”的心理需求（Minzner， Carl F.， 2006）。從公民的視角看，信訪功能表現(xiàn)為訴求表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)、政治參與等；從國(guó)家視角看，表現(xiàn)為信息收集、協(xié)調(diào)權(quán)力機(jī)關(guān)之間的沖突、解決糾紛并化解社會(huì)矛盾、提供決策咨詢（王凱， 2013）。Laura M. Luehrmann通過(guò)對(duì)中國(guó)公民訴求的研究，發(fā)現(xiàn)力求解決民怨的公民個(gè)體與試圖發(fā)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題的政府官員之間的互動(dòng)狀態(tài)強(qiáng)化了上級(jí)政權(quán)對(duì)下級(jí)政權(quán)的控制，如果處理好這一（互動(dòng)）過(guò)程就可以增加政府統(tǒng)治的合法性（Laura M. Luehrmann， 2003）。Liebman B L認(rèn)為在包括信訪制度、調(diào)解、仲裁和行政復(fù)議等爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)的改革中，黨和國(guó)家的重點(diǎn)是需要解決爭(zhēng)端和不滿，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定（Liebman B L， 2007）。

三是信訪存在問(wèn)題的研究。

綜觀學(xué)界相關(guān)著述，信訪難題表現(xiàn)為：依法治訪政策“落地難”（白慧玲， 2017）、信訪部門(mén)“責(zé)重權(quán)輕”（朱維究等，2016）、信訪制度的功能異化（張海波， 2016）、無(wú)理信訪不斷出現(xiàn)（林輝煌， 2017），等等。國(guó)外學(xué)者也較為關(guān)心民意表達(dá)和群體性抗?fàn)幮袨?。Tilly等從政治過(guò)程理論的框架下解釋抗議事件的緣起和變遷方向（Tilly. C.， 2008），這為我們分析群體性信訪事件提供了參照。Paik W.分析中國(guó)各省的信訪活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)盡管經(jīng)濟(jì)總量高速增長(zhǎng)，民眾仍廣泛遭受著過(guò)度發(fā)展伴隨的高度腐敗和不平等問(wèn)題（Paik W， 2012）。Matthew Bruckner指出信訪制度不能有效地實(shí)現(xiàn)公民在糾紛解決方面的預(yù)期要求，在解決糾紛方面的普遍低效和無(wú)力成為民眾對(duì)政府喪失信心的又一因素（Bruckner M，2008）。

四是信訪治理對(duì)策的探索。

國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了一系列富有創(chuàng)見(jiàn)的改革方案，主張采用“包容性治理”（尹利民等， 2017）、“大數(shù)據(jù)治理”（張海波，2017）、“分類(lèi)治理”（田先紅等， 2017）等方式進(jìn)行改革和完善信訪制度。從國(guó)外看，國(guó)外學(xué)者較為重視網(wǎng)絡(luò)民意，認(rèn)為“電子參與渠道可以幫助政治冷漠的人向積極參與社會(huì)問(wèn)題和民主決策過(guò)程轉(zhuǎn)變（Cruickshank P， esc.， 2010）”，并且一定程度上，“有效的網(wǎng)絡(luò)申訴可以提高公民民主參與的程度（Alathur S， esc.， 2012）”。

國(guó)內(nèi)外關(guān)于社會(huì)矛盾與民意表達(dá)問(wèn)題的研究，為信訪問(wèn)題研究提供了宏大的理論背景和寬闊的學(xué)術(shù)視野，但學(xué)界相關(guān)研究較多局限于信訪功能、制度定位等價(jià)值、體制層面問(wèn)題，鮮有從主體責(zé)任這一角度進(jìn)行分析。轉(zhuǎn)型期的信訪工作具有一定的特殊性和復(fù)雜性，信訪改革離不開(kāi)主體責(zé)任的落實(shí)。治理主體的多元化并不能抹殺政府在處理信訪與社會(huì)矛盾問(wèn)題中的重要作用。如何克服信訪治理的困境？如何廓清信訪治理中的政府責(zé)任？“元治理”理論為解決這些問(wèn)題提供了重要的價(jià)值依據(jù)。

二、信訪治理的理論困境

信訪治理作為治理理論在信訪領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用，仍然無(wú)法回避“治理”本身的局限。信訪工作實(shí)務(wù)中，跨域型、涉眾型等信訪事項(xiàng)僅僅依靠信訪部門(mén)難以有效解決，這就需要其他信訪治理主體的引入，而多元治理往往囿于理論設(shè)想之美，實(shí)務(wù)中主要存在以下困境：

一是信訪治理的目標(biāo)問(wèn)題。

在信訪治理中，鑒于法律地位、行動(dòng)能力、價(jià)值偏好等多方面的緣由，信訪治理的目標(biāo)導(dǎo)向難以準(zhǔn)確表達(dá)和實(shí)施。在法律地位方面，信訪人通過(guò)與屬地政府多次“談判”，可能更加了解政府的規(guī)章制度和辦事流程，利用政策導(dǎo)向提升談判資本，從談判的“相對(duì)方”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)勢(shì)者”，進(jìn)而主張更多的權(quán)利。在行動(dòng)能力方面，信訪人的多元化訴求可能伴隨著“過(guò)激行為”，部分信訪人帶有“以鬧求解決、以訪謀私利”的心理，難以在政策范圍內(nèi)解決。在價(jià)值偏好方面，信訪人的“維權(quán)”目的與政府部門(mén)的“維穩(wěn)”目標(biāo)也存在著失衡，這可能產(chǎn)生“過(guò)渡維權(quán)”或“片面維穩(wěn)”的現(xiàn)象，無(wú)益于訴求解決。

二是信訪治理的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

信訪問(wèn)題作為社會(huì)矛盾的綜合反映，涉及方方面面，問(wèn)題較為復(fù)雜，處理難度較大。特別是涉眾型利益訴求，屬地信訪部門(mén)的資源和能力有限，甚至經(jīng)過(guò)多輪協(xié)調(diào)也難以促成各方達(dá)成一致意見(jiàn)。部分成因復(fù)雜的信訪問(wèn)題甚至涉及規(guī)劃、國(guó)土、財(cái)政、環(huán)保、公安、房管、建設(shè)、文保等多個(gè)部門(mén)，需要各方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，協(xié)同負(fù)責(zé)。信訪問(wèn)題的跨界性、聯(lián)動(dòng)性特征客觀上使得信訪部門(mén)從“業(yè)務(wù)權(quán)威”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)中介”，這顯然偏頗于《信訪條例》賦予信訪部門(mén)的工作責(zé)任。

三是信訪治理的責(zé)任問(wèn)題。

信訪治理在信訪部門(mén)主體之外，發(fā)現(xiàn)了信訪工作的多中心秩序，但作為一種重要的價(jià)值理念和實(shí)踐追求，它缺乏有效的責(zé)任監(jiān)督和控制機(jī)制，利益分歧和治理目標(biāo)的分化很可能導(dǎo)致“有組織的無(wú)序”，導(dǎo)致多元治理的僵局。由于缺乏明確的責(zé)任控制機(jī)制，責(zé)任邊界的模糊使得治理實(shí)踐往往流于形式。部門(mén)間責(zé)任劃分和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存在一定難度，可能引發(fā)各部門(mén)的推諉、敷衍和拖延，加劇協(xié)調(diào)會(huì)辦的難度，造成“法難為據(jù)、理難服人、情難感人”的困局，難以發(fā)揮整體效益。此外，在強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與信訪治理時(shí)，政府的責(zé)任也容易被“誤解”或“虛化”。

傳統(tǒng)的信訪治理呈現(xiàn)出“碎片化”的特征，表現(xiàn)為：政府內(nèi)部缺乏權(quán)力與資源的有效整合，尤其是分散化的管理規(guī)范、屬地化的管理原則以及部門(mén)化的行動(dòng)邏輯，缺乏總體性的制度設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略統(tǒng)籌。信訪治理面臨的一系列難題有賴于進(jìn)一步厘定政府在信訪治理中的角色與地位，從而把握政府在信訪治理中的行動(dòng)邏輯和具體安排。

三、“元治理”理論引介及其在信訪治理中的應(yīng)用

（一）理論闡述及其適用性探討

從詞源語(yǔ)境看，“Meta”一詞含有“在…之后”“超出、超越”等意思?！癕eta”意指較晚出現(xiàn)的更為綜合的事物，這一前綴通常旨在“完善或強(qiáng)化后者”。也是在這個(gè)意義上，元治理（Meta-governance）作為治理的組織準(zhǔn)備（條件），是對(duì)“治理方式”的“再治理”， 即通過(guò)多種治理形式的理性選擇與運(yùn)用，彌補(bǔ)治理的內(nèi)在缺陷。從邏輯角度看，元治理旨在實(shí)現(xiàn)“更完善、更完美”的治理，這意味著元治理既是對(duì)單一治理的修繕與完善，也是對(duì)多元治理的優(yōu)化與超越。

承認(rèn)政府治理范式演變的總體趨勢(shì)和一般規(guī)律，并不否認(rèn)政府在現(xiàn)實(shí)治理中的制度性選擇。作為一種制度愿景，信訪制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的治理制度，借助元治理理論的指導(dǎo)，有助于建構(gòu)和實(shí)現(xiàn)具有中國(guó)意蘊(yùn)的宏觀制度，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)施提供有效的制度保障。作為一種理論形態(tài)，元治理的制度設(shè)計(jì)適應(yīng)了轉(zhuǎn)型期中國(guó)獨(dú)特的歷史語(yǔ)境，在強(qiáng)政府的社會(huì)治理框架下建構(gòu)元治理的實(shí)踐模式可以避免政府干預(yù)不足的窘境。作為一種價(jià)值工具，元治理的理性表達(dá)更有利于我們?cè)谥卫砗榱髦?，?jiān)定治理本身所有蘊(yùn)含的主體性選擇和價(jià)值性建構(gòu)等一系列治理要點(diǎn)。

（二）信訪治理中政府的“元治”角色分析

作為對(duì)政府治理失靈的矯正，元治理旨在重新定義政府的角色，即將政府定義為“制度和規(guī)則的設(shè)計(jì)者、目標(biāo)和利益的協(xié)調(diào)者、沖突和矛盾的調(diào)和者”。在社會(huì)建構(gòu)意義上，“元治”的制度安排為實(shí)現(xiàn)“善治”愿景提供了主體設(shè)計(jì)。作為一種混合策略安排，“元治理”在信訪多元治理體系中重新發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)政府在治理力量中的重要作用，即政府處于“統(tǒng)攝”和“整合”的戰(zhàn)略地位，而非簡(jiǎn)單的“統(tǒng)治”和“管理”，從而有利于協(xié)同其他治理主體，減少政府治理的阻力。

1.制度和規(guī)則的設(shè)計(jì)者

從信訪制度的發(fā)展趨勢(shì)看，20世紀(jì)50年代之后，信訪制度的法制化、規(guī)范化體系逐步形成。信訪法治化是依法行政的重要推動(dòng)力，也是信訪制度自我完善的必然路徑。依法行政作為一種價(jià)值理念，需要具體的機(jī)制保障其運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)，信訪則是這種機(jī)制之一。當(dāng)然，信訪仍離不開(kāi)法治的約束。依法治訪即指信訪活動(dòng)依據(jù)法律進(jìn)行，保障信訪秩序，以實(shí)現(xiàn)民主、公正的價(jià)值追求。在信訪治理中，一方面強(qiáng)調(diào)政府本身應(yīng)依法行政，保障民眾的合法權(quán)益不受侵害，另一方面在民眾利益受損的情況下，政府應(yīng)依法維護(hù)民眾的利益，通過(guò)部門(mén)間的協(xié)調(diào)，發(fā)揮“權(quán)利救濟(jì)”的作用。因此，依法行政是依法治訪的基本前提和基礎(chǔ)，而依法治訪是依法行政的重要保障和動(dòng)力，兩者統(tǒng)一于服務(wù)型政府和法治型政府建構(gòu)的實(shí)踐之中。

信訪問(wèn)題既是治理問(wèn)題，也是法治問(wèn)題，兩者統(tǒng)一于信訪治理法治化的進(jìn)程。信訪制度改革應(yīng)堅(jiān)持“治理”和“法治”兩條主線，治理是從技術(shù)、工具層面對(duì)信訪法治提出的要求，而法治則是從制度、價(jià)值層面對(duì)信訪治理提出的規(guī)制。信訪法治化是信訪制度自我完善的重要路徑，應(yīng)整合現(xiàn)有的信訪法律制度體系，發(fā)揮和強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位。同時(shí)，積極推進(jìn)信訪立法，完善配套法規(guī)和立法解釋?zhuān)嵘旁L治理的法治化水平。

2.目標(biāo)和利益的協(xié)調(diào)者

由于信訪事務(wù)的復(fù)雜性和多樣性日益增強(qiáng)，政府自身的資源、知識(shí)和能力有限，這就需要引入市場(chǎng)和社會(huì)的力量，來(lái)共同建立多元主體協(xié)同治理的機(jī)制，并重視政府在其中所具有的“元治理”的特殊角色和作用。在元治理中，政府的重要作用之一就是統(tǒng)籌各方力量，牽頭相關(guān)組織機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)診，動(dòng)員其他力量參與，既達(dá)到“元治”，又不破壞“自治”。

信訪工作牽涉部門(mén)繁多，有效的跨部門(mén)協(xié)同治理體制，有利于提高信訪治理的“內(nèi)聚力”，有利于提高信訪事項(xiàng)辦理質(zhì)量。在內(nèi)部，從權(quán)責(zé)配置、協(xié)同機(jī)制、常態(tài)考核等維度，理順政府組織內(nèi)部各個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)體制及決策體制。在外部，引入多元主體力量的制度化參與，建構(gòu)高度專(zhuān)業(yè)化、合理化的信訪治理體系和社會(huì)矛盾糾紛化解網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)信訪治理的制度化、法律化。監(jiān)管的復(fù)雜性和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的多元性需要元治理，政府可以通過(guò)使用元治理工具行使權(quán)力，同時(shí)與其他行動(dòng)者共擔(dān)公共治理的責(zé)任（Kari Hakari， esc.， 2013）。政府應(yīng)整合多元社會(huì)主體及其資源，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)政府的“有限參與”讓渡一部分“社會(huì)權(quán)力和資源”，提升信訪治理績(jī)效和能力。

3.沖突和矛盾的調(diào)和者

元治理有利于政府在信訪治理角色調(diào)整中實(shí)現(xiàn)量與度的統(tǒng)一。從“量”看，通過(guò)多元治理的混合安排，發(fā)揮政府在信訪工作中的統(tǒng)攝作用，這有利于在政府、市場(chǎng)和社會(huì)的良性互動(dòng)中提升政府的治理能力。從“度”看，元治理范式克服了多中心治理模式下政府治理的“碎片化”問(wèn)題，通過(guò)公共理性和公共價(jià)值的建構(gòu)，協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)社會(huì)矛盾。元治理理論是對(duì)治理主體的積極回應(yīng)，采用更加靈活、更具彈性的治理形式，從而調(diào)和沖突、化解矛盾，推動(dòng)多元治理的責(zé)任共擔(dān)。

多元治理力量的重新布局和優(yōu)化組合，促使行動(dòng)一致，有利于實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效益。推動(dòng)社會(huì)矛盾的多元調(diào)解模式，分流和疏導(dǎo)社會(huì)矛盾，防止信訪矛盾引致較大規(guī)模的群體沖突。建立和完善利益平衡體系，為社會(huì)各階層提供制度性的利益表達(dá)渠道，以合理、有序的疏導(dǎo)方式，將不同利益群體的訴求傳達(dá)到地方政府的決策體制中，促進(jìn)公民的有效參與，謀求政府與社會(huì)的制度化合作。

四、“元治理”視域下政府信訪治理的行動(dòng)指向

元治理并非主張“全能型政府”，而是致力于通過(guò)制度整合和戰(zhàn)略安排，實(shí)現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化和利益聯(lián)結(jié)。鑒于此，信訪部門(mén)可以在制度、戰(zhàn)略和機(jī)制等層面進(jìn)行改革。

（一）制度上，利用立法契機(jī)推行“擴(kuò)權(quán)”改革

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的運(yùn)作邏輯表明多元主體共存時(shí)代，國(guó)家仍在治理體系中發(fā)揮重要作用，不管這種作用是實(shí)質(zhì)性的還是象征性的，國(guó)家的“治理化”傾表現(xiàn)的尤為明顯。國(guó)家治理體系建立在治理能力現(xiàn)代化基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)對(duì)政府及其治理方式的“治理”。正是在這個(gè)意義上，元治理打破了政府與治理對(duì)立的僵局，通過(guò)混合制度安排將科層制置于治理的首要位置。

信訪制度的改革應(yīng)與社會(huì)制度變革相聯(lián)系，以法治建設(shè)為核心，完善信訪治理體系。一是建立法律體系。將信訪制度納入法律的軌道，盡快出臺(tái)相關(guān)法律，明確信訪制度的功能定位、權(quán)責(zé)范圍和運(yùn)行機(jī)制等；推進(jìn)信訪的法治化、規(guī)范化和科學(xué)化，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)依法治訪。二是完善協(xié)調(diào)機(jī)制。信訪制度所遭遇的困境，遠(yuǎn)非單純的信訪制度本身的改革，而應(yīng)將信訪制度作為社會(huì)治理的重要一環(huán)，納入國(guó)家治理體系之中。通過(guò)國(guó)家制度體系的整合，探尋信訪制度與行政訴訟、行政復(fù)議、中央巡視制度的有效對(duì)接。三強(qiáng)化監(jiān)督體系。由于中國(guó)共產(chǎn)黨具有較高的社會(huì)動(dòng)員能力和權(quán)威統(tǒng)治能力，應(yīng)充分發(fā)揮黨的監(jiān)督。同時(shí)，強(qiáng)化人大的法律監(jiān)督地位，通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，追究政府及行政人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以達(dá)到權(quán)力與責(zé)任的平衡。四是改革考評(píng)體系，將信訪問(wèn)題解決的成效和民眾滿意度相結(jié)合，納入公務(wù)員考核體系。

（二）戰(zhàn)略上，動(dòng)員社會(huì)力量實(shí)施“減壓”策略

元治理在治理“去中心化”的浪潮中，完善了多元治理的規(guī)則和機(jī)制，將政府及其治理置于更加突出的位置。元治理既堅(jiān)持“協(xié)同、合作”的理念，又強(qiáng)調(diào)“權(quán)威、協(xié)調(diào)”的價(jià)值，從而保證了“共治、共享”格局的穩(wěn)定性。認(rèn)為元治理是“政府強(qiáng)勢(shì)回歸”的觀點(diǎn)是對(duì)元治理理論的誤讀，實(shí)質(zhì)上元治理并非是要塑造絕對(duì)統(tǒng)治或過(guò)分干預(yù)的“強(qiáng)政府”，而頂多是想要構(gòu)建科層制影響下的“大政府”。信訪治理的戰(zhàn)略框架應(yīng)涵蓋政府部門(mén)、社會(huì)組織和市場(chǎng)力量，這些主體依據(jù)特定的法律、規(guī)則和制度安排，采用網(wǎng)絡(luò)化的組織體系，在信訪事項(xiàng)的各個(gè)階段，共同配合，協(xié)作完成信訪矛盾縮減、預(yù)備、反應(yīng)和恢復(fù)的全過(guò)程。其中，政府居于“元治”地位，制定行動(dòng)依據(jù)，統(tǒng)一調(diào)度資源，協(xié)調(diào)多元治理主體的目標(biāo)分歧與利益矛盾。盡管不可避免地面臨著“治理的復(fù)雜性和不確定性”，但在政府主導(dǎo)型社會(huì)下，元治理理論在信訪領(lǐng)域推行和應(yīng)用的阻力相對(duì)較小，并且政府仍是信訪治理的“第一責(zé)任人”，其主體責(zé)任并未削減。