論合憲性審查

摘 要：十九大報(bào)告明確要求，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。合憲性審查是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須綜合協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)。基于憲法的基本功能，合憲性審查機(jī)關(guān)僅依據(jù)憲法對(duì)憲法以下的法律文件是否符合憲法進(jìn)行審查?，F(xiàn)行憲法頒行以來(lái)，我國(guó)的合憲性審查工作得到了一定程度的推進(jìn)，但未達(dá)到預(yù)期的效果，本文從合憲性審查的概念、特點(diǎn)和工作機(jī)制等方面進(jìn)行具體分析，并從推動(dòng)合憲性審查工作實(shí)效化的角度，提出若干健全和完善加強(qiáng)合憲性審查工作的機(jī)制制度建設(shè)的建議，對(duì)于深化合憲性審查的基本法理有著很好的學(xué)術(shù)導(dǎo)引作用。

關(guān)鍵詞：合憲性審查；憲法監(jiān)督；憲法實(shí)施

一、合憲性審查的概念和意義

我國(guó)憲法明確規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！焙蠎椥詫彶槭怯捎嘘P(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國(guó)家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)的行為進(jìn)行審查，并對(duì)發(fā)現(xiàn)違反憲法的問(wèn)題予以糾正，以維護(hù)憲法的權(quán)威。多名憲法學(xué)者解釋?zhuān)^“合憲性審查”，就是對(duì)憲法以下的法律文件是否符合憲法精神進(jìn)行審查，是憲法監(jiān)督的一種方式。

憲法是反映人民共同利益和意志的國(guó)家根本大法， 是具有最高法律權(quán)威的治國(guó)理政總章程。合憲性審查所要解決的問(wèn)題是違憲問(wèn)題，目的是維護(hù)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施，制度功能是推進(jìn)“依憲治國(guó)”和“依法治國(guó)”價(jià)值要求的實(shí)現(xiàn)。合憲性審查能制止和糾正公權(quán)力的違憲行為， 維護(hù)憲法權(quán)威；也能協(xié)調(diào)和清理法律之間的矛盾和沖突， 維護(hù)法律體系的和諧與統(tǒng)一；還能防范和制止公權(quán)力逾越法律界限侵犯私權(quán)利， 維護(hù)和保障公民的基本人權(quán)。

二、我國(guó)合法性審查的制度

我國(guó)依據(jù)國(guó)情，建立了具有特色的合法性審查機(jī)制，以保證法律以下的法律文件與法律的一致性。

（一）全國(guó)人大常委會(huì)的合法性審查機(jī)制。全國(guó)人大常委會(huì)的合法性審查機(jī)制主要有批準(zhǔn)審查、備案審查和提請(qǐng)審查。（1）批準(zhǔn)審查。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)自治條例和單行條例、變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行決定的批準(zhǔn)過(guò)程中，可以對(duì)其進(jìn)行合法性審查。（2）備案審查。行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)交來(lái)備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，可以進(jìn)行合法性審查。（3）提請(qǐng)審查。國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求；其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議。

（二）行政訴訟中的合法性審查機(jī)制。法院在審理行政案件過(guò)程中，可能遇到行政行為所依據(jù)的規(guī)范性法律文件是否合法的問(wèn)題。行政訴訟法授權(quán)法院對(duì)規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性法律文件的合法性審查權(quán)?！缎姓V訟法》6條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。這里的“行政行為”包括具體行政行為和抽象行政行為?！缎姓V訟法》53條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這里的“規(guī)范性文件”不含規(guī)章。第63條規(guī)定，人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。可見(jiàn)，公民、法人或者其他組織在起訴時(shí)，認(rèn)為規(guī)范性文件（不含規(guī)章）不合法，有權(quán)請(qǐng)求法院進(jìn)行合法性審查。法院可以基于自身審理案件的必要，對(duì)規(guī)章的合法性進(jìn)行審查。

（三）行政復(fù)議中的合法性審查機(jī)制。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（1）國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定；（2）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定；（3）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前面所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，認(rèn)為其依據(jù)不合法，該機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理；無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。

三、合法性審查的特點(diǎn)

（一）合法性審查優(yōu)先

在法治國(guó)家，憲法是國(guó)家的根本法，是一個(gè)國(guó)家唯一的最高規(guī)則。在一個(gè)國(guó)家之中，所有的規(guī)則必須依據(jù)憲法和以憲法為基礎(chǔ)制定，必須符合憲法。在憲法之下，由不同效力位階形式的法律、法規(guī)等構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)則體系，并以此規(guī)則體系形成統(tǒng)一的秩序，即憲法秩序。依據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，我國(guó)的法律體系內(nèi)部根據(jù)效力位階依次分為：憲法、法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權(quán)法規(guī)等。在這一法律體系之中，憲法居于最高的地位，法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權(quán)法規(guī)等在效力上低于憲法。換言之，法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權(quán)法規(guī)等違反憲法即為無(wú)效，必須依據(jù)憲法制定法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權(quán)法規(guī)等才行之有效。因此，我國(guó)絕大多數(shù)法律的第1條明確規(guī)定：“依據(jù)憲法制定本法。”“依據(jù)憲法制定本法”。依據(jù)公權(quán)力的公定力原理，法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權(quán)法規(guī)被制定出來(lái)以后，雖然這些法律文件存在合憲與違憲兩種可能性，但為了公共利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)這些法律文件的權(quán)威性，在合憲性審查機(jī)關(guān)作出撤銷(xiāo)該法律文件決定之前，該法律文件被推定為合憲。那么，既然該法律是合憲的，當(dāng)然具有法律效力，所有的社會(huì)成員均必須遵從。而在法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章及授權(quán)法規(guī)中，法律的效力高于其他法律文件。因此，在有法律規(guī)定的情況下，必須優(yōu)先適用法律進(jìn)行審查判斷，而沒(méi)有必要適用憲法進(jìn)行審查判斷。在窮盡法律適用之后，仍然無(wú)法作出判斷的情況下，才有必要適用憲法，作出憲法上的判斷。

（二）窮盡法律救濟(jì)

公民個(gè)人向合憲性審查機(jī)關(guān)提出合憲性審查請(qǐng)求，必須窮盡法律救濟(jì)。這是合憲性審查的基本前提。窮盡法律救濟(jì)原則的理論基礎(chǔ)仍然是公權(quán)力的公定力原理。依據(jù)該原理，法律依照法定程序制定以后，雖然存在合憲與違憲兩種可能性，但為保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，推定該法律合憲。在合憲性審查機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)該法律之前，該法律是合憲有效的。法律依據(jù)憲法而制定，在法律制定以后，憲法的理念、基本原則、規(guī)范內(nèi)涵隱含在法律之中，法律的適用實(shí)際上意味著憲法的適用。同理，法律權(quán)利是憲法權(quán)利的具體化，法律權(quán)利受到了保護(hù)意味著憲法權(quán)利受到了保護(hù)；法律權(quán)利獲得了救濟(jì)也就意味著憲法權(quán)利獲得了救濟(jì)。在法律的合憲性未受到挑戰(zhàn)的情況下，適用法律給予當(dāng)事人的法律權(quán)利以法律救濟(jì)，實(shí)際上意味著當(dāng)事人的憲法權(quán)利獲得了救濟(jì)。因此，只有在當(dāng)事人窮盡法律救濟(jì)之后，仍然認(rèn)為自己的憲法權(quán)利受到了侵犯，即因法律違反了憲法，倘若適用違反憲法的法律，當(dāng)事人的憲法權(quán)利必然受到侵害時(shí)，必須給予當(dāng)事人憲法救濟(jì)以保護(hù)其憲法權(quán)利。換言之，當(dāng)事人只有在提供法律救濟(jì)的機(jī)關(guān)作出最終決定之后，認(rèn)為其決定所依據(jù)的法律文件違反了憲法，才可以提出合憲性審查訴求。

（三）國(guó)家行為免受司法審查

關(guān)于我國(guó)國(guó)家行為的范圍，有三部法律作了完全相同的規(guī)定：“國(guó)防、外交等國(guó)家行為?！庇煞蓪?duì)國(guó)家行為的范圍作出比較明確的規(guī)定，這是我國(guó)在國(guó)家行為制度上的特色。從操作的層面看，最高行政機(jī)關(guān)在國(guó)防和外交方面的行為是否是國(guó)家行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)其是否具有高度政治性來(lái)加以判斷。

四、加強(qiáng)合憲性審查工作的機(jī)制制度建設(shè)的若干建議

一是在法理上要把合憲性審查的對(duì)象范圍嚴(yán)格加以限制，特別是對(duì)違憲審查的對(duì)象更是要有明確的法律依據(jù)，不宜做過(guò)寬過(guò)廣義的解釋。我國(guó)現(xiàn)行憲法序言最后一個(gè)自然段規(guī)定：本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?，F(xiàn)行憲法序言最后一個(gè)自然段所規(guī)定一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人提出的一項(xiàng)政治義務(wù)，這種性質(zhì)的義務(wù)絕大多數(shù)情況下都是通過(guò)具體法律義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，必須要通過(guò)法律來(lái)加以具體化，只有法律規(guī)定的特定憲法職責(zé)的履行情況屬于合憲性審查的范圍，絕對(duì)不能被簡(jiǎn)單地理解成任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的行為都可以成為合憲性審查對(duì)象行為主體，更不能輕率地將“合憲性審查”對(duì)象的范圍隨意擴(kuò)大，導(dǎo)致“合憲性審查”工作無(wú)法有效開(kāi)展。

二是要正確處理憲法與《立法法》在合憲性審查中的“依據(jù)性地位”和相互關(guān)系，不能簡(jiǎn)單地用《立法法》所規(guī)定的立法監(jiān)督制度來(lái)代替合憲性審查制度。合憲性審查制度來(lái)自于憲法自身的規(guī)定，是保證憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威的重要措施。而《立法法》是具體實(shí)施憲法的規(guī)范立法活動(dòng)的基本法律，從合憲性的角度來(lái)看，符合《立法法》要求的也不一定完全符合合憲性的要求，所以，對(duì)包括《立法法》自身在內(nèi)的全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的基本法律以及基本法律以外的其他法律，也要經(jīng)常地進(jìn)行合憲性審查，通過(guò)修改法律、解釋?xiě)椃ê头傻耐緩絹?lái)有效地解決在具體實(shí)施《立法法》過(guò)程中出現(xiàn)的與憲法不一致的地方。

三是要把對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查事項(xiàng)集中到立法內(nèi)容的合憲性上，全國(guó)人大常委會(huì)在依據(jù)《立法法》第99條、第100條和第101條對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例行使違憲審查權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決《立法法》第6條對(duì)立法事項(xiàng)的基本要求上，即“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任”。由于《立法法》作為憲法的實(shí)施法對(duì)立法程序做了明確的規(guī)定，所以，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法程序是否具有正當(dāng)性，在制度設(shè)計(jì)上以《立法法》所規(guī)定的立法程序?yàn)橐罁?jù)，形成“形式合憲審查”與“內(nèi)容合憲審查”的二元并行機(jī)制，從而避免用對(duì)是否符合《立法法》的合法性審查簡(jiǎn)單地替代是否符合憲法的合憲性審查。

四是全國(guó)人大常委會(huì)作為監(jiān)督憲法實(shí)施的國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，除了依據(jù)憲法和《立法法》行使合憲性審查權(quán)，特別是對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行違憲審查之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)保證法律、法規(guī)、規(guī)章合憲性方面的各項(xiàng)工作作總體地部署和宏觀(guān)的把握，并在全國(guó)人大常委會(huì)的年度工作報(bào)告設(shè)專(zhuān)項(xiàng)匯報(bào)事項(xiàng)，向全國(guó)人民代表大會(huì)詳細(xì)說(shuō)明推進(jìn)合憲性審查工作的具體情況，接受全國(guó)人大代表的監(jiān)督，防止燈下黑，特別是要從合憲性審查的高度來(lái)重視法律修改的正當(dāng)性依據(jù)，提升全國(guó)人大及常委會(huì)“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范性和科學(xué)性。

總之，要實(shí)現(xiàn)合憲性審查工作，關(guān)鍵在于法理上把合憲性審查工作的性質(zhì)說(shuō)清楚，把違憲審查對(duì)象范圍界定明晰，將與憲法不一致或與憲法相抵觸的判斷標(biāo)準(zhǔn)明示化，才能從根本上凸顯合憲性審查工作在推進(jìn)憲法實(shí)施、加強(qiáng)憲法監(jiān)督和維護(hù)憲法權(quán)威方面的重要意義。

作者簡(jiǎn)介：詹明，男，漢族，1971年7月5出生，中共江西省委黨校法學(xué)教研部副教授，研究方向憲法行政法。