【摘要】深度貧困地區(qū)的貧困主要表現(xiàn)為物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本等“三維資本”的短缺。政府治理工具、市場(chǎng)治理工具和社會(huì)治理工具在該地區(qū)發(fā)揮了重要作用，但是其選擇不當(dāng)也造成深度貧困地區(qū)難以脫貧，表現(xiàn)為：過于強(qiáng)勢(shì)的政府治理工具影響扶貧績(jī)效、強(qiáng)調(diào)盈利的市場(chǎng)治理工具排斥真正的貧困者、尚顯稚嫩的社會(huì)治理工具缺乏持續(xù)的扶貧能力。要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧，必須結(jié)合貧困農(nóng)民需求，既要有差異化個(gè)性化，又要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)地優(yōu)化配置治理工具。

【關(guān)鍵詞】治理工具? 三維資本? 深度貧困地區(qū)? 精準(zhǔn)脫貧

【中圖分類號(hào)】F323.8? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.006

隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)貧困人口大幅減少，深度貧困地區(qū)也逐漸體現(xiàn)出“硬骨頭”的特性。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，它要求2020年后要繼續(xù)加大對(duì)深度貧困地區(qū)傾斜支持力度，切實(shí)鞏固脫貧攻堅(jiān)成效?？v觀世界反貧困歷史，對(duì)貧困的認(rèn)知經(jīng)歷了物質(zhì)匱乏、能力不足與權(quán)利缺失三個(gè)階段。我國(guó)的反貧困也從緩解物質(zhì)匱乏的輸血型扶貧、提升能力的造血型扶貧，發(fā)展到滿足貧困農(nóng)民所有權(quán)利的綜合性扶貧。深度貧困地區(qū)的貧困表現(xiàn)為物質(zhì)匱乏、能力不足與權(quán)利缺失的三位一體，具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性與脫貧的高度脆弱性。要使深度貧困地區(qū)真正脫貧、可持續(xù)地脫貧，必須充分調(diào)動(dòng)各方力量參與，進(jìn)一步完善現(xiàn)有“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)能動(dòng)、社會(huì)參與”格局。

在治理主體既定的情況下，治理工具的選擇就顯得尤其重要。在有眾多治理主體的扶貧格局當(dāng)中，科學(xué)有效地配置治理工具箱關(guān)系到扶貧質(zhì)量。治理工具要直接瞄準(zhǔn)貧困。從資本擁有的角度看，深度貧困地區(qū)的貧困農(nóng)民物質(zhì)資本高度缺乏、人力資本嚴(yán)重不足、社會(huì)資本非常貧瘠，顯現(xiàn)出三維資本整體匱乏的局面。在貧困治理過程中，眾多主體既要獨(dú)立發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)、選擇最擅長(zhǎng)的治理工具，又要協(xié)作配合、妥善安排最適用的治理工具箱，從而為深度貧困地區(qū)的可持續(xù)脫貧提供切實(shí)保障。

本文試圖從三維資本的角度切入，探究深度貧困地區(qū)治理工具的選擇，為當(dāng)前以及2020后的貧困治理提供一定的智力支持。從邏輯順序上，需要回答以下三個(gè)問題：一是深度貧困地區(qū)貧困農(nóng)民三維資本缺乏的表現(xiàn);二是既有的治理工具為何不能提升三維資本;三是如何優(yōu)化配置治理工具才能有效提升深度貧困地區(qū)的脫貧質(zhì)量。

三維資本與治理工具：一個(gè)分析框架

反貧困是我國(guó)國(guó)家治理的重要內(nèi)容，選擇恰當(dāng)?shù)闹卫砉ぞ呤瞧漕}中應(yīng)有之義。治理工具是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的方式、手段與途徑，以完成目標(biāo)為旨?xì)w。

汪丁丁認(rèn)為，“資本”概念有“物的維度”“社會(huì)關(guān)系的維度”與“精神生活的維度”。[1]黃承偉等人將其引入農(nóng)村扶貧的研究領(lǐng)域，并結(jié)合實(shí)際改造為“物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本”三種類型。[2]這種改造符合資本概念的普遍性規(guī)范，也符合對(duì)貧困狀態(tài)的認(rèn)知。“資本”原是指一種生產(chǎn)要素，能夠憑借其產(chǎn)生更多的物質(zhì)、利潤(rùn)或資源。馬克思在《資本論》中將資本看成是帶來剩余價(jià)值的價(jià)值。可見，物質(zhì)資本是資本的最初形式，主要包括土地、機(jī)器、廠房、勞動(dòng)力和貨幣等有形的物質(zhì)。盡管人力資本概念可以追溯到很久以前，但直到20世紀(jì)60年代，舒爾茨等人才將其推廣開來，并取得廣泛共識(shí)。舒爾茨認(rèn)為人力資源也是一種資本，“既有量的方面又有質(zhì)的方面，人口數(shù)量、投身于有用工作的人口比例及實(shí)際勞動(dòng)量，是基本的數(shù)量特征”，但關(guān)鍵在于其質(zhì)的方面，可以通過“醫(yī)療和保健、培訓(xùn)、教育、成人學(xué)習(xí)、遷移”等方式得到高質(zhì)量的人力資本。[3]社會(huì)資本經(jīng)過布迪厄、科爾曼和普特南的多角度分析之后得以系統(tǒng)化。從宏觀層次來講，“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率”。[4]楊雪冬認(rèn)為，“社會(huì)資本是處于一個(gè)共同體之內(nèi)的個(gè)人、組織（廣義上的）通過與內(nèi)部、外部的對(duì)象的長(zhǎng)期交往合作互利形成的一系列認(rèn)同關(guān)系，以及在這些關(guān)系背后積淀下來的歷史傳統(tǒng)、價(jià)值理念、信仰和行為范式”。[5]

結(jié)合三類資本的概念，深度貧困地區(qū)的貧困農(nóng)民的物質(zhì)資本主要包括資金、利息等經(jīng)濟(jì)收入，土地、林場(chǎng)、水塘等自然資源，房屋、車輛等固定資產(chǎn);人力資本主要包括人口數(shù)量、個(gè)人的智識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，以及健康、能力和技術(shù)水平;社會(huì)資本主要包括價(jià)值觀、信任關(guān)系、傳統(tǒng)習(xí)俗、行為范式等。（如表1所示）從關(guān)系上來看，“物質(zhì)資本和人力資本有助于個(gè)體擴(kuò)大社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)規(guī)模，改變關(guān)系類型，建構(gòu)更加有利于實(shí)現(xiàn)行動(dòng)目標(biāo)的新型社會(huì)資本。社會(huì)資本能夠起到潤(rùn)滑劑的作用，為物質(zhì)資本和人力資本發(fā)揮最佳效能提供更加便利的條件”。[6]可見，三類資本是彼此聯(lián)動(dòng)的，貧困農(nóng)民要真正擺脫貧困必須在三類資本上都有改善與提升。

治理的主體主要包括政府、企業(yè)和社會(huì)組織，這些也是人類社會(huì)現(xiàn)有的三類資源配置主體，治理工具（見表2）就是主體配置資源的方式。

政府工具，通常被稱為“政策工具（Public Policy Instrument）”，是“政府治理的手段和途徑，是政策目標(biāo)與結(jié)果之間的橋梁”。[7]傳統(tǒng)上，政府治理工具有組織性工具、規(guī)制性工具和經(jīng)濟(jì)性工具[8]三種類型;為提升政府績(jī)效，自20世紀(jì)70年代起，各國(guó)政府大量引入市場(chǎng)化工具，逐漸形成了“直接行政（direct government）、社會(huì)管制（social regulation）、經(jīng)濟(jì)管制（economic regulation）、合同（contracting）、撥款（grant）、直接貸款（direct loan）、貸款擔(dān)保（loan guarantee）、保險(xiǎn)（insurance）、稅式支出（tax expenditure）、收費(fèi)（fees）、用戶付費(fèi)（charges）、債務(wù)法（liability law）、政府公司（government corporation）、憑單制（vouchers）”[9]等工具形式。概括來看，在治理環(huán)境下，政府治理工具主要包括：（1）強(qiáng)制性工具，指通過行政權(quán)力強(qiáng)制客體接受的治理方式，如行政命令、規(guī)制、計(jì)劃、監(jiān)管等;（2）激勵(lì)性工具，指具有間接調(diào)控作用的刺激性手段，如獎(jiǎng)勵(lì)與津貼、績(jī)效評(píng)估、減免與優(yōu)惠、以工代賑等;（3）保障性工具，指通過資金或資源供給以保障對(duì)象基本生存生活的舉措，如保險(xiǎn)、福利、救助等。

市場(chǎng)工具，是指市場(chǎng)用以調(diào)節(jié)資源的方式，它與政府采用的市場(chǎng)化工具不同。從根本上而言，通過價(jià)值規(guī)律，商品在不同的具有自利性質(zhì)的市場(chǎng)主體間自由流動(dòng)是市場(chǎng)工具的主要特性。市場(chǎng)主體具有逐利性和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任兩個(gè)不同的面向，其工具也可以劃分為：（1）逐利型工具，即市場(chǎng)以利益為中心而采取的調(diào)節(jié)方式，如控制（商品）、壟斷（價(jià)格）、轉(zhuǎn)移（資產(chǎn)）、合同協(xié)議等;（2）責(zé)任型工具，即市場(chǎng)以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為中心而采取的調(diào)節(jié)方式，如捐贈(zèng)與慈善、補(bǔ)貼、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、提供就業(yè)崗位等。一般情況下，市場(chǎng)工具以逐利為主，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任并非市場(chǎng)主體特別是盈利性企業(yè)的必須，甚至有時(shí)候責(zé)任型工具也帶有盈利性目的。例如，提供就業(yè)崗位、統(tǒng)銷統(tǒng)購(gòu)等既能夠提升就業(yè)率、減少農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)，也能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來利潤(rùn)。

社會(huì)工具是指社會(huì)，通常是社會(huì)組織，采用的調(diào)節(jié)方式，多數(shù)情況下具有志愿性特征。有學(xué)者認(rèn)為，它主要包括“志愿協(xié)議、公約、志愿標(biāo)識(shí)、行為指導(dǎo)和自理、信息、補(bǔ)貼、津貼等”。[10]除志愿性之外，社會(huì)組織所采用的工具也具有一定的約束力。從社會(huì)組織工具的作用來劃分，它主要包括服務(wù)型工具、約束型工具和動(dòng)員型工具。服務(wù)型工具是指以提供服務(wù)為目的的作用方式，如教育與培訓(xùn)、技術(shù)援助、醫(yī)療保健等。約束型工具是指以約束某種權(quán)力或行為方式而采用的作用方式，如監(jiān)督與管理、信息公開、績(jī)效評(píng)估等。動(dòng)員型工具是指通過激勵(lì)或宣傳的方式發(fā)動(dòng)參與的作用方式，如募集資金、政策宣傳、價(jià)值引導(dǎo)等。

治理工具復(fù)雜眾多，彼此之間具有一定的交叉性;同時(shí)，工具在主體之間是可以轉(zhuǎn)換的，只要能夠完成任務(wù)即可。從根本上來說，治理工具沒有優(yōu)劣之分，只有是否恰當(dāng)之別，有助于治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的工具即為合適的。因此，在深度貧困地區(qū)扶貧，治理工具須要切實(shí)提升貧困農(nóng)民的資本，主要應(yīng)體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，每一種治理工具都應(yīng)直接瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)民的資本提升需求;第二，不同的治理工具可以適用于同一類型的資本提升需求;第三，貧困農(nóng)民的資本提升需求應(yīng)該通過多種組合的治理工具來滿足。

三維資本匱乏：深度貧困地區(qū)農(nóng)民的貧困狀態(tài)

深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的硬骨頭，也是2020年后反貧困的重點(diǎn)，主要包括“連片的深度貧困地區(qū)，西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等地區(qū)”、“深度貧困縣”和“貧困村”。（見表3）以河北省為例，深度貧困地區(qū)的特征為“兩高、一低、一差、三重”?！皟筛摺奔簇毨丝谡急雀摺⒇毨Оl(fā)生率高;“一低”即人均可支配收入低;“一差”即基礎(chǔ)設(shè)施和住房差;“三重”即低保五保貧困人口脫貧任務(wù)重、因病致貧返貧人口脫貧任務(wù)重、貧困老人脫貧任務(wù)重。[11]從三維資本的角度來看，主要表現(xiàn)為物質(zhì)資本高度缺乏、人力資本嚴(yán)重不足、社會(huì)資本非常貧瘠。

物質(zhì)資本高度缺乏。深度貧困地區(qū)農(nóng)村居民的人均可支配收入非常低，從表4可以看出，除西藏外，深度貧困地區(qū)的人均可支配收入都低于全國(guó)貧困地區(qū)的水平，特別是四省藏區(qū)，其2016年人均可支配收入只有7288元，低于全國(guó)貧困地區(qū)平均水平1164元。全區(qū)提供了50萬個(gè)生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)移就業(yè)崗位，以及一些大型基建項(xiàng)目，為農(nóng)牧民提供了務(wù)工機(jī)遇，從而增加了西藏農(nóng)民的工資性收入。消費(fèi)支出反映了生活的質(zhì)量，深度貧困地區(qū)的人均消費(fèi)支出都低于全國(guó)貧困地區(qū)的平均水平，其中南疆四地州與全國(guó)貧困地區(qū)平均水平相差1819元，且增速只有5.8%，可見其基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，脫貧難度相當(dāng)大。[12]在投資方面，貧困地區(qū)的外來投資絕大部分來自政府，農(nóng)民自身的融資難度很大。有研究指出，“貧困地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體無論在融資成本、融資期限還是融資金額上，其滿足程度都較低”[13]。

深度貧困地區(qū)多處于自然環(huán)境惡劣的青藏高寒山區(qū)、蒙新干旱區(qū)、西南喀斯特山區(qū)。高寒山區(qū)通常氣候高寒，自然災(zāi)害頻發(fā);干旱區(qū)則干旱少雨，土地沙漠化嚴(yán)重，植被嚴(yán)重缺乏;喀斯特山區(qū)的植被破壞與水土流失嚴(yán)重。特別是“三區(qū)三州”，集自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)、邊境地區(qū)、生態(tài)脆弱與資源保護(hù)區(qū)、連片特困地區(qū)于一體。[14]還有學(xué)者將西藏地區(qū)劃分為災(zāi)害頻發(fā)貧困區(qū)、深山峽谷貧困區(qū)和高寒純牧貧困區(qū)等類型。[15]這些地區(qū)的貧困農(nóng)民擁有的土地貧瘠，雖然可能會(huì)有林場(chǎng)、水塘等自然資源，或者牛羊等私人財(cái)富，但是在交通不發(fā)達(dá)、市場(chǎng)不開放的情況下，擁有資源并不能真正擁有收入，更不能變現(xiàn)為資產(chǎn)。

由于國(guó)家推動(dòng)危房改造工程和各地安居工程，全國(guó)農(nóng)村和深度貧困地區(qū)農(nóng)民的住戶狀況有較大改善，2016年，貧困地區(qū)居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農(nóng)戶比重比2012年上升了17.9個(gè)百分點(diǎn)。但是，深度貧困地區(qū)農(nóng)村住戶的整體居住狀況還有很大的改善空間，特別是南疆四地州。（見表5）

人力資本嚴(yán)重不足。人力資本首先可以從人力資源的數(shù)量來判斷。連片特困地區(qū)和重點(diǎn)縣的貧困發(fā)生率都高于全國(guó)貧困地區(qū)的平均水平，每萬人在讀中小學(xué)生數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。其次從勞動(dòng)力數(shù)量看，圖1顯示，雖然勞動(dòng)力數(shù)量整體上與全國(guó)平均水平相當(dāng)，但是在15～64歲的人口中，四川、貴州、西藏等具有較大規(guī)模深度貧困人口的?。▍^(qū)）的比例還是偏低。[16]

健康程度是人力資本的重要指標(biāo)。有數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)身體健康的人群貧困發(fā)生率為4.2%;身體基本健康的人群貧困發(fā)生率為6.3%，身體健康狀況較差的人群貧困發(fā)生率為8.3%。從醫(yī)療保健方面來看，深度貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)、社會(huì)福利收養(yǎng)性單位數(shù)、社會(huì)福利收養(yǎng)性單位床位數(shù)均明顯少于全國(guó)貧困地區(qū)平均數(shù)量（見表6）。另外，根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦和中國(guó)殘聯(lián)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2017年2月，建檔立卡貧困殘疾人有335多萬，由于勞動(dòng)能力受限，現(xiàn)有很多產(chǎn)業(yè)扶貧政策和就業(yè)扶持政策他們未能充分享受。[17]貧困殘疾人在教育、康復(fù)服務(wù)、重度殘疾人家庭無障礙等方面發(fā)展嚴(yán)重滯后。[18]貧困農(nóng)民當(dāng)中精神病患者也很多，根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委統(tǒng)計(jì)，截至2017年年底，全國(guó)在冊(cè)嚴(yán)重精神障礙患者581萬例，患病率居高不下，且因病致貧現(xiàn)象十分突出。[19]還有，2015年中國(guó)艾滋病發(fā)病率最高的5個(gè)省（市、區(qū)）（廣西、云南、四川、重慶、新疆）均集中于西部，且新疆還是當(dāng)年全國(guó)病毒性肝炎、甲型肝炎、乙型肝炎、丙型肝炎、梅毒、肺結(jié)核等傳染病發(fā)病率最高的省份。[20]從圖2可以看出，2016年，深度貧困地區(qū)的兒童保健情況不容樂觀。西藏、新疆地區(qū)的圍產(chǎn)兒死亡率極高，極不正常;西藏和青海地區(qū)，5歲以下兒童中重度營(yíng)養(yǎng)不良比重也過高。

勞動(dòng)力的受教育程度也反映出人力資本質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，全國(guó)戶主受教育程度為文盲的群體中貧困發(fā)生率為9.9%，戶主受教育程度為小學(xué)的群體中貧困發(fā)生率為6.7%，戶主受教育程度為初中的群體中貧困發(fā)生率為3.5%，戶主受教育程度為高中及以上的群體中貧困發(fā)生率為2.1%?！吨袊?guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）》顯示，西藏、貴州、云南、四川、青海、甘肅、寧夏等深度貧困地區(qū)較多的?。▍^(qū)），受教育程度為小學(xué)及以下人口的比例分別為69.6%、42.2%、39.5%、33.3%、32.9%、32%、23.4%，遠(yuǎn)超過全國(guó)平均水平（20.1%）。[21]

對(duì)于深度貧困地區(qū)來說，職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)是有效的脫貧手段，因此職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與學(xué)員的數(shù)量可以從一個(gè)側(cè)面反映當(dāng)?shù)氐娜肆Y本質(zhì)量。表7反映出，深度貧困地區(qū)的技工學(xué)校數(shù)量除新疆外都遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于全國(guó)平均數(shù)，其中青海和寧夏最為明顯。招生農(nóng)業(yè)戶口學(xué)生的數(shù)量還需要增加，向農(nóng)村開展的培訓(xùn)也要加強(qiáng)。

社會(huì)資本非常貧瘠。社會(huì)資本可以解釋一個(gè)地區(qū)的貧困。有學(xué)者反思：“為什么有的貧民區(qū)能夠快速轉(zhuǎn)變，有的貧民區(qū)卻一直陷于困境？為什么有的農(nóng)村有效地利用了扶貧基金，而有的卻把資金浪費(fèi)掉了？”[22]這些都與社會(huì)資本有關(guān)。社會(huì)資本豐富的地區(qū)，發(fā)展程度就高;社會(huì)資本貧瘠的地區(qū)，發(fā)展程度就低。

深度貧困地區(qū)相對(duì)封閉，生活其中的居民其交往的圈子大多局限在本縣甚至本鎮(zhèn)范圍。有研究者發(fā)現(xiàn)，“貧困程度越高，異地遷移意愿越弱，貧困人口多在本地發(fā)展”。[23]這是因?yàn)椋毨мr(nóng)民的專業(yè)技能較差，外出務(wù)工也只能從事收入較低的簡(jiǎn)單體力勞動(dòng)，而在當(dāng)?shù)剡€能從事一些政府推廣的工作。當(dāng)然，也有一些貧困農(nóng)民會(huì)承受不了外出務(wù)工的勞動(dòng)強(qiáng)度，好吃惡勞的懶漢也不少。長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)，也讓一部分農(nóng)民安于現(xiàn)狀，避免任何可能的風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于非貧困者，貧困者“往往表現(xiàn)出悲觀、短視與缺乏意志力的心理特征，在決策時(shí)不敢承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、不重視長(zhǎng)期利益且畏懼困難，對(duì)決策、經(jīng)濟(jì)行為和收益產(chǎn)生重大影響”。[24]例如，農(nóng)民們寧愿選擇看得見的養(yǎng)殖牛羊來脫貧也不愿意選擇可能存在一定風(fēng)險(xiǎn)但利潤(rùn)較高的其他扶貧項(xiàng)目;很多農(nóng)民半工半農(nóng)，甚至賺了一點(diǎn)錢后就辭職回村。[25]

社會(huì)交往圈的狹窄導(dǎo)致內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的加劇。這些競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)在很多方面，如貧困者身份、生活的幸福感、自主脫貧能力、參與社區(qū)事務(wù)的積極性，等等。一旦競(jìng)爭(zhēng)無法在理性和合規(guī)的范圍內(nèi)開展，就會(huì)嚴(yán)重?fù)p害地方社會(huì)資本。主觀性非常強(qiáng)的幸福感一直被黨和國(guó)家重視，人民對(duì)美好生活的向往是黨的奮斗目標(biāo)，但是，如果當(dāng)?shù)鼐用穸加X得貧困無所謂，不積極自主脫貧，那么該地就會(huì)陷入自我麻醉的“幸福感”當(dāng)中。在扶貧資源上的內(nèi)部無序競(jìng)爭(zhēng)會(huì)損害社區(qū)居民的互信度，并進(jìn)一步惡化地方治理水平，加之大家都看重切身利益，公共事務(wù)的參與度就不會(huì)太高，結(jié)果就是陷入“不信任-不參與-利益無法滿足-更高程度的不信任-更高程度的不參與-持續(xù)的利益無法滿足”的惡性循環(huán)。具體到貧困農(nóng)民來講，有研究者通過調(diào)查指出，貧困戶相對(duì)于非貧困戶更關(guān)心物質(zhì)生活，較少關(guān)注村莊民主建設(shè);由于能力較差，貧困戶也往往被排斥在村莊事務(wù)之外。[26]

另外，深度貧困地區(qū)中的“三區(qū)三州”都是民族地區(qū)，有多種宗教傳播。比如，藏傳佛教深受藏區(qū)居民信仰，新疆寧夏甘肅等地部分貧困農(nóng)民信仰伊斯蘭教。宗教不僅影響了生活方式，還影響到居民對(duì)貧困、財(cái)富的認(rèn)識(shí)，從而使其產(chǎn)生迥然不同的人生觀與價(jià)值觀。例如，有學(xué)者指出，西藏宗教的消極影響很強(qiáng)，有的貧困農(nóng)民每年都會(huì)在宗教方面花費(fèi)很多，而且根本沒有財(cái)產(chǎn)積累的觀念。[27]

治理工具選擇不當(dāng)：深度貧困地區(qū)難以脫貧的原因

自1986年開始，政府主導(dǎo)扶貧開始大規(guī)模地推進(jìn)，出臺(tái)了一系列政策規(guī)范;1994年實(shí)行《八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，融入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展浪潮，市場(chǎng)治理工具發(fā)揮著強(qiáng)大的作用;21世紀(jì)以來，全世界治理改革的大環(huán)境推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)力量廣泛參與農(nóng)村扶貧，社會(huì)治理工具的效用越來越明顯。政府、市場(chǎng)和社會(huì)三類治理工具各具優(yōu)勢(shì)，合力推動(dòng)了我國(guó)精準(zhǔn)脫貧工作的平穩(wěn)發(fā)展，但也有弊端，治理工具影響到脫貧的質(zhì)量。

過于強(qiáng)勢(shì)的政府治理工具影響扶貧績(jī)效。自上而下的壓力型體制產(chǎn)生了非常多的強(qiáng)制性治理工具，在扶貧領(lǐng)域當(dāng)中最為突出的兩種是：指標(biāo)和項(xiàng)目。因?yàn)閲?guó)家規(guī)定在2020年全面建成小康社會(huì)、不讓一個(gè)人掉隊(duì)是硬指標(biāo)，所以各級(jí)都在按照這個(gè)指標(biāo)要求，安排分階段、分地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧行動(dòng)。指標(biāo)具有非常大的強(qiáng)制性。其一，指標(biāo)限定了資源投入的范圍和方式。比如，當(dāng)確定某村為貧困村、其他村為非貧困村時(shí)，所有非貧困村的居民都不能享受扶貧資源，哪怕是其實(shí)際的貧困程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過貧困村中的部分居民。同樣，在同一個(gè)貧困村范圍內(nèi)，如果只有20戶的指標(biāo)，那么排名為第21位的農(nóng)戶就不能享受到扶貧資源，即使其貧困程度與前20戶沒有差別。其二，指標(biāo)限制了參與單位的創(chuàng)造性。參與扶貧的各個(gè)政府單位都必須完成一些硬性的指標(biāo)，如參與的地區(qū)、時(shí)間段、結(jié)對(duì)的村莊、幫扶的農(nóng)戶、投入的資源數(shù)量、任務(wù)數(shù)量、派遣的干部級(jí)別，等等?？上攵谶@樣嚴(yán)格的指標(biāo)約束下，參與扶貧的單位不可能有自身的創(chuàng)造性。其三，指標(biāo)影響了扶貧績(jī)效。指標(biāo)多數(shù)情況下以數(shù)字的方式體現(xiàn)出來，而數(shù)字又相對(duì)容易編造，滿足了數(shù)字上的要求，就能完成任務(wù)。比如，人均收入達(dá)到2300元即可完成脫貧，那么不去提升貧困農(nóng)民的能力讓他們能夠自主脫貧，而是直接給予其2300元?jiǎng)t既省時(shí)省力又能完成任務(wù)。項(xiàng)目式扶貧之所以存在，是因?yàn)檎莆樟颂嗟姆鲐氋Y源，各級(jí)單位或貧困農(nóng)戶只有通過項(xiàng)目申報(bào)的形式才能獲得這些資源，扶貧變成了項(xiàng)目競(jìng)賽，產(chǎn)生很多沒有實(shí)際效用的扶貧行為。首先，項(xiàng)目會(huì)排除最貧困的農(nóng)戶。最貧困的農(nóng)戶和最貧困的貧困村，有可能最沒有能力填寫項(xiàng)目申報(bào)材料，其知識(shí)和能力也決定他們不能夠選擇到恰當(dāng)?shù)拿撠氻?xiàng)目，因此扶貧資源就流向了那些有能力填寫申報(bào)材料、發(fā)現(xiàn)脫貧項(xiàng)目的相對(duì)富裕的地區(qū)或農(nóng)戶。同時(shí)，基層政府會(huì)有意識(shí)地壟斷項(xiàng)目的話語(yǔ)權(quán)，將自身的利益需求安排在項(xiàng)目當(dāng)中，如“鄉(xiāng)村基層單位往往出于對(duì)政績(jī)的需求動(dòng)機(jī)，通過影響項(xiàng)目資源的分配來打造項(xiàng)目‘示范點(diǎn)，以致扭曲扶貧項(xiàng)目的最初目標(biāo)”。[28]其次，項(xiàng)目會(huì)降低扶貧績(jī)效。項(xiàng)目的存在增加了大量的無效工作，比如，填表、送審、評(píng)審、檢查、驗(yàn)收、評(píng)估等，花費(fèi)一部分扶貧資源，還會(huì)助長(zhǎng)形式主義的風(fēng)氣。最后，項(xiàng)目會(huì)強(qiáng)化貧困地區(qū)和農(nóng)民對(duì)政府的依賴。因?yàn)橹挥型ㄟ^項(xiàng)目才能獲得脫貧資源，而政府掌握了最多的扶貧資源，那么參加扶貧的各個(gè)組織單元與個(gè)人、需要脫貧的各個(gè)地區(qū)與貧困農(nóng)民，都會(huì)想方設(shè)法來接近掌握扶貧資源的政府部門甚至個(gè)別的工作人員，從而形成對(duì)他們的依賴，限制了主動(dòng)性和積極性。比如，貧困地區(qū)和貧困群體可能會(huì)編造一些資源所有者所需要的項(xiàng)目，而非當(dāng)?shù)鼗蜃约核枰捻?xiàng)目來獲得資金，從而降低資金的使用效率。

在精準(zhǔn)扶貧過程中，政府也采取了很多激勵(lì)式的治理工具，在我國(guó)實(shí)施最為長(zhǎng)久的是“小額信貸”和“以工代賑”。這兩種工具在我國(guó)反貧困事業(yè)中取得過非常重要的成就，但也存在一些不足?！靶☆~信貸”方面的問題較多，很多研究指出，小額信貸是國(guó)家財(cái)政扶貧當(dāng)中漏出率最高的扶貧方式。深度貧困地區(qū)是否能夠采用小額信貸的方式呢？當(dāng)然是必須的也是可行的，要知道廣為人知的鄉(xiāng)村銀行模式就產(chǎn)生于孟加拉國(guó)最貧困的地區(qū)。我國(guó)的小額信貸的扶貧績(jī)效相對(duì)較差，主要表現(xiàn)在：能夠貸款的主要為相對(duì)富裕的農(nóng)戶、還款率低。根本原因在于小額信貸的制度設(shè)計(jì)存在一定的問題。有研究者指出，在貴州某地，當(dāng)?shù)卣疄榱送瓿扇蝿?wù)，通過“擴(kuò)大借貸群體范圍，降低借貸門檻”“增加信貸吸引力，貸款額度普遍升高”“還貸無壓力，從到期歸還本息變?yōu)榈狡跉w還利息”等所謂的創(chuàng)新性手段，最終導(dǎo)致“金融扶貧內(nèi)卷化”。[29]這樣的制度設(shè)計(jì)只考慮了如何把貸款放出去，而對(duì)貧困農(nóng)民缺少約束力，忽視了人性之中的“經(jīng)濟(jì)人”屬性，造成了貧困農(nóng)民彼此之間只攀比借到了多少錢而不考慮能不能還上，更有甚者，還以群體的形式賴賬，完全沒有體現(xiàn)出制度的激勵(lì)作用?！耙怨ごc”是漏出率最低的扶貧方式。有學(xué)者指出，“與‘輸血式扶貧政策相比，‘以工代賑在提供食品保障、增加區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)供給、吸納整合剩余勞動(dòng)力資源、補(bǔ)充就業(yè)收入等方面具有綜合性的扶貧功效和脫貧價(jià)值，是國(guó)家反貧困戰(zhàn)略由‘輸血變‘造血的有效的政策工具之一”。[30]深度貧困地區(qū)適合更加廣泛地推行“以工代賑”扶貧方式，但是，因?yàn)橛行┴毨У貐^(qū)的較為落后的傳統(tǒng)和貧困農(nóng)民自身的生活習(xí)性，特別是在脫貧變成幫扶的任務(wù)的環(huán)境下，貧困農(nóng)民用勞動(dòng)換取報(bào)酬的積極性也越來越低了。

深度貧困地區(qū)脫貧最為困難的實(shí)際上是“因病致貧人群、因?yàn)?zāi)和市場(chǎng)行情變化返貧人員、貧困老人”這三類人。[31]政府治理的保障性工具主要適用于他們，正在推廣的健康扶貧工程等社會(huì)保障安排從體制、制度和資源配置要求等方面進(jìn)行了努力，取得了一定的成效，但也存在許多問題。其一，積極自主的反貧困觀念尚未深入人心。比如，因病致貧主要強(qiáng)調(diào)的是身體的疾病、可見的疾病，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，貧困農(nóng)民的健康是一個(gè)綜合性指標(biāo)，除了身體健康之外，還有心理的健康;除了不生病之外，無污染的自然環(huán)境、良好的社區(qū)氛圍、健全的制度環(huán)境等都不可缺少。大量的無償資金投入、高度優(yōu)惠的政策傾斜，降低了貧困農(nóng)民自主脫貧的積極性，甚至出現(xiàn)因?yàn)樨毨Р庞匈Y格獲得資源而爭(zhēng)當(dāng)貧困戶的反?，F(xiàn)象。正如有學(xué)者所指出的，高效的社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)的保障與救助存在制度化邊際效應(yīng)遞減問題，會(huì)導(dǎo)致貧困群體自身的能動(dòng)性被削弱。[32]其二，存在一定的簡(jiǎn)單行政和僵化行政行為。病痛和災(zāi)害是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，往往是突發(fā)性的，那么以是否患病或是否受災(zāi)來安排扶貧資源就會(huì)排除很大一部分潛在的貧困農(nóng)戶，這樣提供的健康服務(wù)和扶貧救助將會(huì)永遠(yuǎn)落后于實(shí)際情況，所以需要適度的彈性空間、靈活的政策應(yīng)用機(jī)制。其三，救助與需求之間有不一致性。雖然國(guó)家政策對(duì)貧困人口有非常多的優(yōu)惠，傾斜力度非常大，很多的社會(huì)保障服務(wù)幾乎無償?shù)毓┙o，導(dǎo)致政策在一定程度上有失公平性，但是，貧困農(nóng)民習(xí)慣于完全免費(fèi)地享用社會(huì)服務(wù)。另外，有很多資金投入是帶有條件的，并不允許投入社會(huì)保障方面，但是實(shí)際上卻被社會(huì)保障服務(wù)占用，有研究指出，在南疆四地州，“信貸用途轉(zhuǎn)移現(xiàn)象突出，約21%的建檔立卡貧困戶將扶貧小額信貸用于看病、買房、子女上學(xué)等領(lǐng)域，與發(fā)展生產(chǎn)初衷不符”。[33]

強(qiáng)調(diào)盈利的市場(chǎng)治理工具排斥真正的貧困者。市場(chǎng)是逐利的，不可能要求參與扶貧的企業(yè)忽略利潤(rùn)追求而全力承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，所以一些真正的貧困者就會(huì)被市場(chǎng)排除在外。但是，不能因?yàn)槭袌?chǎng)的逐利性就排斥市場(chǎng)，要正面地看到市場(chǎng)對(duì)區(qū)域發(fā)展的帶動(dòng)性。對(duì)于深度貧困地區(qū)來說，市場(chǎng)化程度不高，缺少企業(yè)進(jìn)入，資源無法產(chǎn)業(yè)化、商品化，是其貧困的重要原因。同時(shí)，貧困農(nóng)民往往難以獲得市場(chǎng)信息，聯(lián)通貧困地區(qū)的信息網(wǎng)絡(luò)很貧瘠，阻礙了市場(chǎng)工具的正常使用。

也有很多企業(yè)積極參與扶貧，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。例如，企業(yè)+農(nóng)戶、企業(yè)+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶等扶貧方式就產(chǎn)生過很好的效益，當(dāng)然也存在一些問題。其一，有能力帶動(dòng)貧困農(nóng)戶脫貧的企業(yè)較少，且企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)能力參差不齊，理想的效用并未充分發(fā)揮出來。其二，缺乏扶持與協(xié)作，企業(yè)難以單獨(dú)帶動(dòng)脫貧。盡管有國(guó)家政策的支持，但是在實(shí)際運(yùn)行過程中，政策的要求在地方并未全部落實(shí)。企業(yè)的融資難問題比較突出。其三，有很多地方缺少企業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，貧困農(nóng)戶等、靠、要思想也影響到企業(yè)的幫扶積極性。有些地方將參與扶貧作為一種任務(wù)強(qiáng)制性地要求企業(yè)完成，造成企業(yè)在扶貧中并不從自身的優(yōu)勢(shì)出發(fā)，也不考慮貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民的真實(shí)需求，只是花錢應(yīng)付，甚至拒絕參與。

尚顯稚嫩的社會(huì)治理工具缺乏持續(xù)的扶貧能力。社會(huì)組織向貧困農(nóng)民提供低價(jià)甚至無償?shù)膶I(yè)性服務(wù)是其扶貧的主要形式。因?yàn)橛斜姸嘈再|(zhì)不同的社會(huì)組織，所以其服務(wù)領(lǐng)域涵蓋了教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、技術(shù)指導(dǎo)等貧困地區(qū)最為緊要的方面。另外，從20世紀(jì)末期開始推廣參與式扶貧以來，社會(huì)組織在村莊治理、公共事務(wù)參與、社區(qū)能力提升等方面也發(fā)揮了重要作用。然而，社會(huì)組織參與扶貧面臨的最大問題依然是無法得到貧困群體的充分信任。首先，貧困農(nóng)民會(huì)質(zhì)疑社會(huì)組織提供的服務(wù)是否具有政治和經(jīng)濟(jì)上的有效性。如果沒有政府官方渠道的認(rèn)可，社會(huì)組織提供的服務(wù)質(zhì)量再高，貧困農(nóng)民也會(huì)以得不到政府資源而拒絕參加。其次，社會(huì)組織的服務(wù)往往并不是完全免費(fèi)的，有的時(shí)候還會(huì)有一定的盈利行為，難以得到貧困農(nóng)民的完全認(rèn)同。很多的教育和培訓(xùn)活動(dòng)，需要貧困農(nóng)民花費(fèi)一定的成本，這與政府完全免費(fèi)的服務(wù)供給方式有差別。

社會(huì)組織盡管發(fā)育程度還較低，但是已經(jīng)成長(zhǎng)為約束政府行為的重要力量。因此，政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度是影響其健康發(fā)展的重要因素。在扶貧領(lǐng)域，政府早就開始向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，只是各地的態(tài)度不同。有些地方政府將社會(huì)組織正常開展的監(jiān)督、評(píng)估行為看成是挑刺，認(rèn)為其嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展;而有的地方則廣泛動(dòng)員社會(huì)組織參加扶貧績(jī)效評(píng)估，因?yàn)樯鐣?huì)組織更貼近貧困群體，所以具有一定的動(dòng)員能力。如上所言，地方政府的不同，社會(huì)組織在資金籌集、政策宣傳、價(jià)值引導(dǎo)等方面的動(dòng)員效果也有顯著差別。

優(yōu)化配置治理工具箱：深度貧困地區(qū)的脫貧方式

治理工具不能匹配三維貧困是導(dǎo)致深度貧困地區(qū)脫貧效果不佳的主要原因。隨著全面小康社會(huì)的建成，2020年后的貧困更多地表現(xiàn)為相對(duì)貧困，深度貧困地區(qū)依然是重點(diǎn)區(qū)域，仍然需要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)的作用，優(yōu)化配置治理工具箱，走出一條能夠發(fā)揮所有工具的優(yōu)勢(shì)的協(xié)同脫貧之路。

結(jié)合貧困農(nóng)民需求配置治理工具。農(nóng)民的貧困是多維的，其脫貧需求有很大差異性，毫無疑問，最重要的需求是增加收入，然后就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。有研究以重慶的48個(gè)貧困村為例，其農(nóng)民的公共需求排序主要是“基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)”[34]，但無論如何，貧困農(nóng)民的需求都離不開物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本三個(gè)方面，2020年后貧困農(nóng)民的三類資本依然會(huì)非常少，要通過不同的治理工具來滿足。

首先，多渠道增加貧困農(nóng)民的物質(zhì)資本。物質(zhì)資本是脫貧的基礎(chǔ)，增加物質(zhì)資本主要應(yīng)通過政府的強(qiáng)制性工具和市場(chǎng)的逐利型工具來完成。物質(zhì)資本，特別是收入的增加，主要還是靠市場(chǎng)來完成。政府要通過出臺(tái)政策規(guī)范來引導(dǎo)扶貧主體的行為，搞活貧困地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入貧困地區(qū)，推廣企業(yè)+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶等扶貧典范，獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)與貧困農(nóng)民建立聯(lián)系。企業(yè)要在追逐利潤(rùn)的過程中帶領(lǐng)貧困農(nóng)民提升經(jīng)營(yíng)能力、種養(yǎng)能力和盈利能力。

其次，全方位提升貧困農(nóng)民的人力資本。人力資本是脫貧的關(guān)鍵，提升人力資本需要政府、市場(chǎng)與社會(huì)三種力量的全方位協(xié)同配合，要以政府治理工具為主導(dǎo)，積極發(fā)揮出社會(huì)治理工具的作用，規(guī)范市場(chǎng)治理工具。政府治理工具主要是教育和培訓(xùn)兩個(gè)方面，能力的提升不是一蹴而就的，需要較長(zhǎng)的過程，教育特別是基礎(chǔ)教育需要政府全力保障，并建立多層次、有特色、符合農(nóng)民需要的職業(yè)培訓(xùn)體系。社會(huì)治理工具主要是提升貧困農(nóng)民的技術(shù)能力和參與能力，通過開展符合貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民需要的技術(shù)培訓(xùn)奠定脫貧的基礎(chǔ)，通過宣傳鼓動(dòng)和知識(shí)傳遞來引導(dǎo)貧困農(nóng)民參與社區(qū)公共事務(wù)，逐漸培養(yǎng)其參與公共事務(wù)的能力。市場(chǎng)治理工具側(cè)重于通過不同的項(xiàng)目和市場(chǎng)行為將貧困農(nóng)民培養(yǎng)成合格的市場(chǎng)主體。

最后，漸進(jìn)地培育貧困地區(qū)的社會(huì)資本。社會(huì)資本是脫貧的保障。貧困地區(qū)的社會(huì)資本相對(duì)封閉和落后，需要較長(zhǎng)時(shí)間來培育，政府、市場(chǎng)和社會(huì)都要發(fā)揮作用，特別是依靠市場(chǎng)治理工具和社會(huì)治理工具。從一定程度上來說，社會(huì)資本是民間自發(fā)形成的。市場(chǎng)治理工具可以培養(yǎng)貧困農(nóng)民的民主意識(shí)、平等觀念和契約精神，通過參與公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來獲得社會(huì)地位和榮譽(yù)，以實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值理想。社會(huì)治理工具可以培養(yǎng)貧困農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、協(xié)商觀念和合作精神，通過參與公共事務(wù)來獲得成就感和歸屬感，以實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值理想。政府治理工具應(yīng)該給予社會(huì)資本養(yǎng)成以法律和規(guī)范的保障，對(duì)破壞良好社會(huì)資本形成的行為予以懲罰。

差異化、個(gè)性化地配置治理工具。深度貧困地區(qū)的致貧原因有“集革命地區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體;基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后;社會(huì)發(fā)育滯后，社會(huì)文明程度低;生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā);經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人窮村也窮”，[35]脫貧難度最大的群體為“老人、病人、懶人”，要對(duì)癥下藥，根據(jù)不同的情況配置有差別的個(gè)性化的治理工具。

首先，按照行為能力配置治理工具。對(duì)于有行為能力的貧困農(nóng)民，要以激勵(lì)性治理工具為主。當(dāng)前的扶貧過程中，有些地方片面地根據(jù)“貧困”來投入資源，甚至是免費(fèi)無償?shù)靥峁┵Y源。從某種意義上來說，貧困農(nóng)民也是經(jīng)濟(jì)人，也有自身的利益權(quán)衡，當(dāng)其可以不經(jīng)努力就獲得收入和資源的時(shí)候，就不會(huì)主動(dòng)去工作和勞動(dòng)。對(duì)于這些有行為能力的貧困農(nóng)民，即使他們非常貧困，也應(yīng)該主要以激勵(lì)性治理工具來進(jìn)行扶持，如以工代賑。提供小額信貸給他們時(shí)，必須嚴(yán)格規(guī)定利息和償還期限。對(duì)于無行為能力的貧困農(nóng)民，要以保障性治理工具為主，并且，所有深度貧困地區(qū)的居民，只要是無行為能力，無論是否被認(rèn)定為貧困戶，都應(yīng)該一視同仁地給予無償?shù)幕颈Ｕ?。保障性工具的運(yùn)用也不能僵化，因?yàn)橛邢喈?dāng)一部分非貧困農(nóng)戶可能會(huì)因?yàn)?zāi)、因病而陷入貧困，要對(duì)所有因?yàn)?zāi)因病而喪失行為能力的貧困者給予免費(fèi)保障。

其次，按照群體差異配置治理工具。深度貧困地區(qū)有不同的特征，要采取恰當(dāng)?shù)闹卫砉ぞ邅砻撠?。在自然資源豐富的深度貧困地區(qū)，要不斷開拓市場(chǎng)化改革，將資源加工成商品以增加農(nóng)民收入;在高寒山區(qū)、沙漠化地區(qū)等不宜人居的深度貧困地區(qū)，要通過易地扶貧搬遷來改善農(nóng)民的生存環(huán)境。不同的貧困群體也有差別，貧困老人和五保戶，要全部納入國(guó)家社會(huì)保障范圍;兒童要享受全免的基礎(chǔ)教育;殘疾人要依據(jù)其具體情況有選擇性地扶持就業(yè);地方病患者要根據(jù)其疾病和貧困狀況而給予合適的費(fèi)用減免。

最后，適度提供個(gè)性化的治理工具。貧困狀態(tài)的特殊性體現(xiàn)在很多方面，最為極端的是，所有貧困狀態(tài)都集中于一個(gè)貧困農(nóng)戶。病患、殘障、年老、婦女、兒童，甚至教育升學(xué)等深度貧困特征均匯集于特定的家庭，那么對(duì)于這樣的特殊個(gè)案必須適用定制式的治理工具，從方方面面對(duì)其進(jìn)行保障和關(guān)懷。個(gè)性化也體現(xiàn)在治理工具本身，當(dāng)下的扶貧很多情況下采取包干制的形式，即由某個(gè)扶貧單位或個(gè)人結(jié)對(duì)幫扶直到脫貧，除該主體之外，貧困者幾乎不能享有其他的資源，這種形式應(yīng)逐漸減少。貧困者作為自然人和公民是有資格享受合法的扶貧支持的，同時(shí)很多情況下單一的扶貧主體并不能完全緩解貧困者的貧困狀態(tài)。因此，個(gè)性化的治理不能排斥任何一個(gè)貧困者充分享有其本身應(yīng)該享有的合法資源。

立足長(zhǎng)遠(yuǎn)地配置治理工具。貧困有可能一夜之間就出現(xiàn)，反貧困卻需要更長(zhǎng)的時(shí)間，對(duì)于深度貧困地區(qū)更是如此。脫貧不能夠只考察一時(shí)的狀況，甚至不能只考慮一代，而應(yīng)該更持久;不能只追求眼前的物質(zhì)財(cái)富，而應(yīng)該追求長(zhǎng)久的幸福生活，扶貧治理工具要致力于實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。

選擇有效避免貧困代際傳遞的治理工具。貧困的代際傳遞主要表現(xiàn)在地區(qū)和家庭兩個(gè)層面。以資源消耗為手段的不可持續(xù)性發(fā)展是貧困地區(qū)貧困代際傳遞的主要原因。要避免此類傳遞，治理工具需要改變?cè)瓉韱渭冏非蠼?jīng)濟(jì)指標(biāo)的導(dǎo)向，以綠色GDP為目標(biāo)追求;另外，在產(chǎn)業(yè)選擇上應(yīng)該依托信息化、網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化等工具來發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等符合地區(qū)實(shí)際的產(chǎn)業(yè)，而不能片面追求大而全、不符合地區(qū)實(shí)際的工業(yè)化。從此角度而言，政府治理工具是保障貧困不會(huì)代際傳遞的主要工具，要用政策、規(guī)劃來引導(dǎo)和規(guī)范地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展;市場(chǎng)治理工具只能在政策范圍內(nèi)發(fā)揮次要作用。就家庭層面而言，避免貧困的代際傳遞要提升家庭子女的能力和素質(zhì)，要依靠政府治理工具和社會(huì)治理工具。政府要保障貧困家庭的學(xué)生接受免費(fèi)的基礎(chǔ)教育、有針對(duì)性的高等教育和職業(yè)技術(shù)培訓(xùn);而社會(huì)要從生活當(dāng)中培養(yǎng)貧困家庭成員符合社會(huì)發(fā)展程度的價(jià)值觀念。當(dāng)然，市場(chǎng)也可以在就業(yè)崗位方面發(fā)揮部分作用。

配置以幸福權(quán)為終極追求的治理工具。幸福權(quán)是公民權(quán)的重要組成部分，幸福權(quán)是否被滿足可以衡量出政府的治理狀態(tài)。公民的幸福感可以通過很多因素來衡量，比如“物質(zhì)豐裕感、精神充實(shí)感、政治清明感、社會(huì)和諧感、生態(tài)舒適感”[36]等，影響幸福感的因素也有很多，幾乎涉及人類生活的所有方面，但是從根本上來說，主要有收入水平、健康狀態(tài)、社會(huì)保障水平、社群氛圍等。當(dāng)收入水平較低時(shí)，絕對(duì)收入的增長(zhǎng)能導(dǎo)致幸福感的增強(qiáng);但當(dāng)收入達(dá)到一定水平后，絕對(duì)收入的增加就只是數(shù)字而已，收入者已經(jīng)體驗(yàn)不到過多的幸福感，這就是“幸福感悖論”[37]?？梢?，對(duì)于深度貧困地區(qū)的貧困農(nóng)民來講，首要任務(wù)是提高收入水平。但是要長(zhǎng)久地提升其幸福感，只是提高收入水平還不夠，還需要加強(qiáng)貧困農(nóng)民的保健能力，提升其健康水平;健全社會(huì)保障能力，切實(shí)落實(shí)相關(guān)的保障措施;不斷營(yíng)造融洽的社區(qū)氛圍，使貧困農(nóng)民得到精神、心理和價(jià)值上的滿足。反貧困治理工具必須以這些為目標(biāo)來綜合性地運(yùn)用。

小結(jié)

造成深度貧困地區(qū)貧困的原因和促使其擺脫貧困的舉措與其他地區(qū)并沒有過多的差別，三維資本的短缺需要依賴于政府、市場(chǎng)和社會(huì)等三類治理工具的協(xié)同來予以改善。2020年之后，隨著絕對(duì)貧困的消除以及相對(duì)貧困的凸顯，深度貧困地區(qū)要統(tǒng)籌規(guī)劃，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的保障體系，不斷提升服務(wù)質(zhì)量與水平。這些均離不開政府的主動(dòng)謀劃、市場(chǎng)的開拓創(chuàng)新和社會(huì)的志愿參與。因此，無論是深度貧困地區(qū)還是一般的貧困地區(qū)，都要從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來考慮如何重構(gòu)政府治理工具、市場(chǎng)治理工具和社會(huì)治理工具，如何對(duì)它們進(jìn)行優(yōu)化配置，既高效發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)又能夠協(xié)同互補(bǔ)發(fā)揮出整體戰(zhàn)斗力，從而推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的有效性，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的可持續(xù)性，長(zhǎng)效地解決相對(duì)貧困。

（本文系湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南省貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中的政府作用研究”和湖南省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我省加快精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的體制機(jī)制和政策創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：11YBA332、16ZDB02）

注釋

[1]汪丁?。骸顿Y本概念的三個(gè)基本維度--及資本價(jià)格的個(gè)性化演變路徑》，《哲學(xué)研究》，2006年第10期，第22～26頁(yè)。

[2][6]黃承偉、沈洋：《完善我國(guó)新型農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的思考——論“三維資本”協(xié)同下的反貧困機(jī)制》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2013年第3期，第139～142頁(yè)。

[3][美]西奧多·W·舒爾茨：《論人力資本投資》，吳珠華等譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1990年，第8～10頁(yè)。

[4][美]羅伯特·D·普特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第195頁(yè)。

[5][22]楊雪冬：《社會(huì)資本：對(duì)一種新解釋范式的探索》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，1999年第3期，第52～60頁(yè)。

[7]陳振明：《政府工具研究與政府管理方式改進(jìn)——論作為公共管理學(xué)新分支的政府工具研究的興起、主題和意義》，《中國(guó)行政管理》，2004年第6期，第43～48頁(yè)。

[8]張璋：《政府治理工具的選擇與創(chuàng)新》，《新視野》，2001年第5期，第39～41頁(yè)。

[9]Salamon; Lester.M. & Odus.V.Elliot， Tools of Government： A Guide to the New Governance， New York： Oxford University Press， 2002， p. 21.

[10]錢海梅：《治理工具創(chuàng)新：激活內(nèi)生型社會(huì)信用秩序》，《理論與改革》，2014年第6期，第104～107頁(yè)。

[11][35]習(xí)近平：《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話》，《黨建》，2017年第9期，第4～9頁(yè)。

[12]除特殊說明外，本文所有數(shù)據(jù)均來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告（2017）》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2017年。

[13]華中昱、林萬龍：《貧困地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體金融需求狀況分析——基于甘肅、貴州及安徽3省的6個(gè)貧困縣調(diào)查》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2016年第9期，第66～71頁(yè)。

[14]李俊杰、耿新：《民族地區(qū)深度貧困現(xiàn)狀及治理路徑研究——以“三區(qū)三州”為例》，《民族研究》，2018年第1期，第47～57頁(yè)。

[15][27]徐伍達(dá)：《西藏打贏深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的路徑選擇》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第5期，第57～62頁(yè)。

[16]我國(guó)深度貧困地區(qū)主要在“三區(qū)”“三州”地區(qū)和深度貧困縣，它們大部分位于西藏、新疆、四川、貴州、云南、青海、甘肅等地，所以在沒有具體的深度貧困地區(qū)數(shù)據(jù)時(shí)，本文盡量以這些省區(qū)的數(shù)據(jù)來代替，下同。

[17]《我國(guó)有建檔立卡貧困殘疾人335萬 幫扶措施仍需更加精準(zhǔn)》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-10/09/c_1121776187.htm。

[18]汪三貴、曾小溪：《后2020貧困問題初探》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第20卷第2期，第7～13頁(yè)。

[19]《我國(guó)在冊(cè)嚴(yán)重精神障礙患者人數(shù)達(dá)581萬》，新華網(wǎng)，Http：//www.xinhuanet.com/local/2018-01/26/c_1122323778.htm。

[20]國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)：《中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒（2016）》，北京：中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2017年，第260～266頁(yè)。轉(zhuǎn)引自王國(guó)敏、張寧、楊永清：《貧困脆弱性解構(gòu)與精準(zhǔn)脫貧制度重構(gòu)》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2017年第5期，第67～76頁(yè)。

[21]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司：《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2017年，第154～155頁(yè)。

[23]陸梟麟：《超越道路之爭(zhēng)——基于人的需求視角的西部山地貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化模式探析》，《城市規(guī)劃》，2015年第39卷第10期，第75～82頁(yè)。

[24]葉初升、高考、劉亞飛：《貧困陷阱：資產(chǎn)匱乏與悲觀心理的正反饋》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第4期，第44～53頁(yè)。

[25][28]孔令英、鄭濤、劉追：《集中連片民族特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)踐困境與原因闡釋——基于南疆地區(qū)S縣W村的項(xiàng)目案例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2017年第10期，第35～43頁(yè)。

[26]陳前恒、林海、呂之望：《村莊民主能夠增加幸福嗎？——基于中國(guó)中西部120個(gè)貧困村莊1800個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》，2014年第13卷第2期，第723～744頁(yè)。

[29]舒麗瑰：《深度貧困地區(qū)金融扶貧內(nèi)卷化——以貴州S民族鄉(xiāng)的金融扶貧狀況為例》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2018年第5期，第159～163頁(yè)。

[30]康鎮(zhèn)、林閩鋼：《“以工代賑”作為國(guó)家治理工具的歷史考察》，《理論探討》，2017年第2期，第34～38頁(yè)。

[31]《國(guó)務(wù)院扶貧辦：采取超常規(guī)則方法讓深度貧困地區(qū)脫貧》，新華網(wǎng)，2017年7月6日，http：//www.xinhuanet.com/city/2017-07/06/c_129649132.htm。

[32]匡亞林：《“全景式”反貧困安全網(wǎng)治理研究》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第2期，第57～61頁(yè)。

[33]李學(xué)武：《金融支持深度貧困區(qū)脫貧》，《中國(guó)金融》，2017年第23期，第88～89頁(yè)。

[34]徐鯤、魯釗陽(yáng)：《貧困村農(nóng)民脫貧需求缺口問題研究——以重慶市三類48個(gè)貧困村為例》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第36卷第1期，第127～131頁(yè)。

[36]嚴(yán)翅君：《全面小康社會(huì)的幸福指數(shù)構(gòu)成探討》，《唯實(shí)》，2010年第5期。

[37]Richard A. Easterlin， Robson Morgan， Malgorzata Switek， & Fei Wang， "China's Life Satisfaction， 1900-2010"， Proceedings of the National Academy of Sciences， 2012， 109（25）， pp. 9775-9780.

責(zé) 編/肖晗題

Select the Governance Tools for the Sustainable Poverty Alleviation

in the Poverty-stricken Areas

Xu Yuanyuan

Abstract： The poverty of the poverty-stricken areas is mainly manifested by the shortage of the "three-dimensional capital" of physical capital， human capital and social capital. The government governance tools， market governance tools， and social governance tools have played an important role in helping the poverty-stricken areas， but the improper selection of the tools has also made it difficult for them to eliminate poverty. The reason is that the strong government governance tools may affect the poverty alleviation efficiency， the for-profit market governance tools may reject the real poor people， and the inceptive social governance tools are incapable of sustaining poverty alleviation. To achieve sustainable poverty alleviation， we must take into account the needs of the poor farmers， adopt differentiated and tailored measures， and optimize the selection of governance tools in the long run.

Keywords： governance tools， three-dimensional capital， poverty-stricken areas， targeted poverty alleviation

許源源，中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)榈胤街卫?、農(nóng)村扶貧。主要著作有《中國(guó)農(nóng)村扶貧：對(duì)象、過程與變革》《中國(guó)農(nóng)村扶貧瞄準(zhǔn)：定點(diǎn)部門與NGO的視角》等。