王思鐵

〔摘要〕四川農(nóng)村貧困人口位列全國(guó)第4位，消除貧困任務(wù)艱巨?！笆濉睍r(shí)期是全面建成小康社會(huì)決勝階段，農(nóng)村貧困居民脫貧是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)；四川必須采取多種政策措施，精準(zhǔn)發(fā)力，才能堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

〔關(guān)鍵詞〕“十三五”規(guī)劃；精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)脫貧；供給側(cè)改革；投入側(cè)改革

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F127.71〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）01-0022-07

黨的十八屆五中全會(huì)提出：到2020年“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。四川農(nóng)村貧困人口位列全國(guó)第4位，消除貧困任務(wù)艱巨。全面建成小康社會(huì)，是我們黨向人民、歷史作出的莊嚴(yán)承諾。全面不全面，脫貧是關(guān)鍵。那么，“十三五”期間，四川如何按期實(shí)現(xiàn)“脫貧摘帽”的歷史任務(wù)，與全國(guó)同步進(jìn)入全面小康社會(huì)呢？本文擬就此談一些粗淺看法。

一、“十二五”扶貧攻堅(jiān)的簡(jiǎn)要回顧

從1950年以來(lái)的60多年中，四川農(nóng)村反貧困經(jīng)歷了制度扶貧、體制扶貧、區(qū)域扶貧、攻堅(jiān)扶貧、綜合扶貧、精準(zhǔn)扶貧6個(gè)階段。針對(duì)不同階段貧困現(xiàn)狀及其特點(diǎn)，采取了不同的政策措施。“十二五”期間特別是后3年，四川省委、省政府把扶貧開(kāi)發(fā)作為一項(xiàng)全局性任務(wù)來(lái)部署推進(jìn)，貧困地區(qū)立足自身實(shí)際，從扶貧目標(biāo)、戰(zhàn)略、力量、治理和地位5個(gè)方面入手，著力打造農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)升級(jí)版，取得了巨大成效：5年中，全省貧困人口減少約為956萬(wàn)人，減貧率達(dá)70.50%。

（一）目標(biāo)上，從溫飽升級(jí)為小康。到2010年底，四川尚有2300元扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下農(nóng)村居民1356萬(wàn)人，貧困發(fā)生率高達(dá)20.41%，當(dāng)時(shí)的181個(gè)縣（市、區(qū)）中有176個(gè)有扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)?！靶】挡恍】?，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)?！?011年底，四川省委、省政府頒發(fā)的新10年《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《新綱要》”）明確提出：到2020年“實(shí)現(xiàn)貧困村向新農(nóng)村、小康村轉(zhuǎn)變，貧困戶(hù)向?qū)捲?hù)、小康戶(hù)轉(zhuǎn)變，與全省同步達(dá)到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)”。繼后，四川省委、省政府又反復(fù)強(qiáng)調(diào)，全面建成小康社會(huì)，決不能讓一個(gè)地區(qū)、一個(gè)民族、一個(gè)人口掉隊(duì)，即是確?！巴健睂?shí)現(xiàn)小康。為此，四川大力實(shí)施高原藏區(qū)、大小涼山彝區(qū)、秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)“四大片區(qū)扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)”，對(duì)應(yīng)啟動(dòng)藏區(qū)新居、彝家新寨、巴山新居、烏蒙新村建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、新村扶貧、能力扶貧和生態(tài)扶貧“五大扶貧工程”，全面提升貧困地區(qū)、貧困居民自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)了年年有新變化。

（二）戰(zhàn)略上，從“粗放”升級(jí)為“精準(zhǔn)”。與全國(guó)一樣，長(zhǎng)期來(lái)，貧困居民底數(shù)不清、情況不明，扶貧工作針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問(wèn)題較為突出?！缎戮V要》明確提出，“建立片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶(hù)的工作機(jī)制”，特別要求農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)要“做到選準(zhǔn)最困難的村、扶持最貧困的戶(hù)、辦好群眾最急需辦的事”的“三最”。后來(lái)又認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“實(shí)事求是，因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧”以及“看真貧、扶真貧、真扶貧 ”“真辦法、實(shí)舉措、硬功夫”一系列指示，堅(jiān)持先難后易、缺啥補(bǔ)啥，使扶貧開(kāi)發(fā)由“粗放”到“精準(zhǔn)”，進(jìn)而確立起新常態(tài)下的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。通過(guò)精確識(shí)別，全省識(shí)別出11501貧困村、625萬(wàn)貧困居民，并為貧困居民建立起“專(zhuān)屬檔案”；最近，又對(duì)識(shí)別對(duì)象進(jìn)行了“回頭看”。小小的建檔立卡不僅登記貧困家庭基本信息，更分析了致貧原因，逐戶(hù)制定幫扶措施，普遍開(kāi)展水、電、路、氣、房和環(huán)境改善“六到農(nóng)家”行動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

（三）力量上，從部門(mén)升級(jí)為全黨。過(guò)去倡導(dǎo)建立專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧的“大扶貧”格局，但是，很多地方幾乎還是扶貧部門(mén)“單打獨(dú)斗”。十八大后，扶貧力量從部門(mén)升級(jí)為全黨全社會(huì)，逐步形成了政府主導(dǎo)、部門(mén)主抓、行業(yè)主幫、社會(huì)主動(dòng)、群眾主體的“五位一體”新格局。對(duì)所有貧困村派駐3至4人的駐村扶貧工作組，并派駐“第一書(shū)記”，每個(gè)貧困戶(hù)都有幫扶貧聯(lián)系人。2015年四五月，四川省委書(shū)記、省長(zhǎng)帶頭示范，開(kāi)展了全省性的扶貧開(kāi)發(fā)工作督查調(diào)研；7月上旬，省委召開(kāi)了十屆六次全會(huì)，審議通過(guò)了《關(guān)于集中力量打贏扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn) 確保同步全面建成小康社會(huì)的決定》；以全會(huì)形式研究部署扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)重大決策，這在中國(guó)扶貧史上還是第一次；會(huì)后，全省上下齊心協(xié)力、狠抓大落實(shí)?？梢哉f(shuō)大調(diào)研，盤(pán)清家底；大決策，指明方向；大落實(shí)，成效顯見(jiàn)。

（四）治理上，從政策升級(jí)為法治。長(zhǎng)期以來(lái)，扶貧開(kāi)發(fā)主要靠政策支撐，具體執(zhí)行中導(dǎo)致嚴(yán)重“走樣”。 《新綱要》明確提出：“及時(shí)出臺(tái)《四川省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），省委辦、省府辦行文明確由省扶貧移民局、省法制辦牽頭負(fù)責(zé)。經(jīng)過(guò)三年多的努力，2015年4月1日，四川省第十二屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議高票通過(guò)了《條例》，并從6月1日起實(shí)施。實(shí)施當(dāng)天，四川省扶貧移民局派出21個(gè)宣講團(tuán)到各個(gè)市州開(kāi)展《條例》宣講，深受貧困居民的歡迎。出臺(tái)的《條例》，填補(bǔ)了地方立法的空白，是一部能夠?yàn)樨毨У貐^(qū)父老鄉(xiāng)親帶來(lái)福音的地方法規(guī)。九十月間，四川省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組赴16個(gè)市（州）開(kāi)展《條例》執(zhí)法檢查，普遍感到各地執(zhí)行《條例》成效顯著；阿壩州還制定了州的《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》。目前，一個(gè)依法治貧、法治扶貧的良好氛圍在全省逐漸形成。

（五）地位上，從“副業(yè)”升級(jí)為“主業(yè)”。曾幾何時(shí)，干部考核均以GDP增長(zhǎng)率論英雄；在GDP政績(jī)沖動(dòng)下，不少地方官員都樂(lè)于將財(cái)政資金大量投放于吸引招商引資的面子工程與形象工程，扶貧資金用于“扶農(nóng)”而不是扶貧；扶貧開(kāi)發(fā)“談起重要、干起次要”，處于一種“副業(yè)”狀態(tài)。2014年初，四川省委辦、省府辦印發(fā)了《貫徹〈關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)〉實(shí)施方案》，提出改進(jìn)重點(diǎn)縣、片區(qū)縣考核機(jī)制，由主要考核GDP向主要考核扶貧開(kāi)發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，特別是省委十屆六次全會(huì)加大了工作力度，這使扶貧開(kāi)發(fā)從“副業(yè)”逐步升級(jí)為“主業(yè)”。與此同時(shí)，四川清晰了地方各級(jí)扶貧事權(quán)，省市主要搞督促管理，扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限原則上下放到縣，實(shí)行扶貧責(zé)任、任務(wù)、資金、權(quán)力“四到縣”。全省出現(xiàn)了始終“把扶貧開(kāi)發(fā)放在心上、抓在手上”的大好格局。

二、當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

毋庸置疑，四川扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)取得了顯著成效，但是，扶貧形勢(shì)依然嚴(yán)峻，消除貧困的任務(wù)依然十分艱巨。

（一）嚴(yán)峻的貧困現(xiàn)狀。一是貧困面廣。截至目前，全省21個(gè)市（州）都存在貧困問(wèn)題，183個(gè)縣（市區(qū)）中161個(gè)有扶貧任務(wù)，“四大片區(qū)”有88個(gè)國(guó)定扶貧重點(diǎn)縣和國(guó)定、省定扶貧片區(qū)縣；片區(qū)外的如蓬溪、漢源、西充等14個(gè)縣與片區(qū)內(nèi)的一些縣比較，貧困問(wèn)題還更突出。

二是貧困居民多。按照2300元國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2010年末全省有貧困居民1356萬(wàn)人，占全省農(nóng)村戶(hù)籍人口的20.41%，高于全國(guó)6.74個(gè)百分點(diǎn)。2014年底也尚有497.60萬(wàn)人，貧困發(fā)生率7.53% 。國(guó)家公布的全國(guó)500萬(wàn)以上貧困居民的省有6個(gè)，我省位列第4，達(dá)509萬(wàn)人。

三是貧困程度深。四川絕大多數(shù)貧困居民與國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的差距還較大，貧困程度普遍較深。據(jù)初步測(cè)算，2012年，全省貧困深度指數(shù)為0.32，“四大片區(qū)”為0.39，其中川西北高原藏區(qū)高達(dá)0.51。

四是發(fā)展基礎(chǔ)差。現(xiàn)有貧困居民分布地，自然條件差，公共服務(wù)水平較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“四大片區(qū)”有危房戶(hù)54萬(wàn)戶(hù)、飲水困難人口63.70萬(wàn)人、未通生活用電戶(hù)5.40萬(wàn)戶(hù)、無(wú)衛(wèi)生廁所158.30萬(wàn)戶(hù)、未通廣播電視戶(hù)36.20萬(wàn)戶(hù)。

五是返貧壓力大。一些初步解決溫飽的貧困居民，起點(diǎn)低，家底薄，缺乏自我發(fā)展能力和自我積累，抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然災(zāi)害的能力較差，家庭因病、子女讀書(shū)等多種客觀因素都可能導(dǎo)致返貧。多年來(lái)，全省農(nóng)村返貧率都在一成以上。

六是區(qū)域性突出?！按蠓稚?、小集中”，是四川農(nóng)村貧困問(wèn)題的一個(gè)顯著現(xiàn)狀?！按蠓稚ⅰ保喝?7.98%以上的縣（市、區(qū)）都有扶貧任務(wù)；“小集中”：除“四大片區(qū)”外，還有“多村連片貧困地區(qū)”。

（二）貧困成因的新特征。新常態(tài)下，貧困成因與過(guò)去相比較有很大變化，明顯特征是舊存新致、新舊交織。貧困居民所處區(qū)位條件差、資源稟賦少、人文素質(zhì)低是重要成因，但是，新的成因更為突出。譬如：居民基本公共服務(wù)短缺、區(qū)域發(fā)展絕對(duì)差距拉大、因病因殘因?yàn)?zāi)致貧返貧現(xiàn)象突出，等等。以制度體制設(shè)計(jì)缺陷為例，一是分配制度不盡合理。反映在兩個(gè)方面，一方面，我國(guó)“國(guó)民消費(fèi)占GDP比重”從上世紀(jì)80年代的50%以上，降至2008年的大約36%。另一方面，根據(jù)收入法GDP構(gòu)成數(shù)據(jù)，我國(guó)勞動(dòng)者報(bào)酬占GDP的比重為39.74%。30年來(lái)，國(guó)家GDP增長(zhǎng)了67倍，而國(guó)民收入僅增長(zhǎng)了12倍。二是稅收制度不盡合理。目前，資源開(kāi)發(fā)企業(yè)在企業(yè)注冊(cè)地納稅，而不是在資源開(kāi)采或者生產(chǎn)所在地納稅。過(guò)去，人們常說(shuō)“靠山吃山，靠水吃水”；而現(xiàn)在是靠山不能吃山、靠水不能吃水。三是扶貧制度不盡合理。多年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)扶貧到戶(hù)，但是，落實(shí)得很不盡人意。住房、村道等補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，貧困居民應(yīng)享有的權(quán)利保障少。一些地方，“被扶貧”“被脫貧”的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。

（三）一些值得關(guān)注的新問(wèn)題。除了與全國(guó)共通的“扶貧政策針對(duì)性不強(qiáng)，特惠支持不足，已有政策落實(shí)不到位，財(cái)政投入明顯不足，行業(yè)支持缺少特惠，工作責(zé)任落得不實(shí)，社會(huì)動(dòng)員支持體系薄弱”等外，還有以下一些值得關(guān)注的新問(wèn)題。

一是“三個(gè)貧困”問(wèn)題。“思想貧困”，一些干部認(rèn)為貧困地區(qū)、貧困居民“同步小康”不太可能，缺乏應(yīng)有信心；而另有一些干部又盲目樂(lè)觀，五年任務(wù)三年或兩年完成。“作風(fēng)貧困”，一些干部的群眾觀念淡薄，缺乏實(shí)干精神，口號(hào)扶貧多而行動(dòng)扶貧少，這些使貧困居民對(duì)比過(guò)去沒(méi)有或少有獲得感?！胺绞截毨А保恍┓鲐毑块T(mén)和基層治理能力和方式匱乏，對(duì)精準(zhǔn)扶貧認(rèn)識(shí)不到位、責(zé)任不清晰、部署力度差、精準(zhǔn)措施跟不上，一定程度上降低了精準(zhǔn)扶貧的成效。

二是泛化“務(wù)虛”問(wèn)題。有的務(wù)虛調(diào)研，并沒(méi)幫基層解決多少實(shí)際問(wèn)題，但基層得著手接待、策劃看點(diǎn)、準(zhǔn)備材料、派人陪同、介紹情況；有的務(wù)虛統(tǒng)計(jì)，朝來(lái)夕改、寅說(shuō)卯要，每月報(bào)脫貧人口數(shù)據(jù)，下面被迫“開(kāi)夜車(chē)”、作“數(shù)字游戲”；有的務(wù)虛宣傳，北京的、省城的、市里的記者來(lái)了，來(lái)了就要“票子”換版面，不給就死“纏”；有的務(wù)虛會(huì)議，要么重過(guò)程輕結(jié)果、要么空泛“散打”；有的務(wù)虛材料，今天報(bào)了明天又報(bào)，等等。務(wù)虛太多，影響了基層集中精力務(wù)實(shí)抓實(shí)。

三是縣級(jí)報(bào)賬問(wèn)題。面對(duì)精準(zhǔn)扶貧新戰(zhàn)略下千村萬(wàn)寨、千家萬(wàn)戶(hù)，“財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金縣級(jí)報(bào)賬制”則不太適應(yīng)。貧困戶(hù)實(shí)施的往往是小微型項(xiàng)目，要具備縣級(jí)報(bào)賬制條件，則意味著必須先墊錢(qián)做項(xiàng)目，而貧困戶(hù)所缺的正是這“要命的錢(qián)”。即便非到戶(hù)村內(nèi)扶貧項(xiàng)目，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，業(yè)主或農(nóng)民合作社等也缺乏墊資的積極性。因此，當(dāng)年資金當(dāng)年能報(bào)賬的不多。有的縣財(cái)政局農(nóng)財(cái)股人手少，報(bào)賬業(yè)務(wù)增大難以應(yīng)對(duì)。如此一來(lái)，扶貧資金一邊緊缺一邊又“沉睡”。

四是扶貧基礎(chǔ)問(wèn)題。目前，由于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專(zhuān)干基本沒(méi)有正式編制，多在現(xiàn)有人員中調(diào)劑，又因空編或上級(jí)借走人員也或兩者兼而有之，使得落實(shí)扶貧專(zhuān)干困難大。省級(jí)部門(mén)往市縣借，市往縣鄉(xiāng)借，縣往鄉(xiāng)鎮(zhèn)借，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)奈何就往村里借“大學(xué)生村官”，而最終因借用人員“受傷”的還是基層。層層往下借人，有的一借就是幾年甚至十幾年，問(wèn)題還不僅在于削弱基層這么簡(jiǎn)單。借用下級(jí)人員也并非都“因工作需要”，有的則是人際利益關(guān)系，搞壞了“政治生態(tài)”。

五是監(jiān)督管理問(wèn)題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)識(shí)別出的村，并不都是當(dāng)?shù)刈钬毨У拇?。扶貧?duì)象識(shí)別上，“富人戴帽，窮人落榜”情況，在一些地方也有發(fā)生。產(chǎn)生問(wèn)題原因是多方面的，除了對(duì)精準(zhǔn)扶貧指導(dǎo)不力、時(shí)間緊迫等外，監(jiān)管不力則是重要原因。也有監(jiān)管好的個(gè)案典型，如華鎣市陽(yáng)和鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，把全鎮(zhèn)人大代表分成多個(gè)小組，對(duì)全鎮(zhèn)識(shí)別出的貧困戶(hù)、貧困居民開(kāi)展檢查，把發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題報(bào)經(jīng)鎮(zhèn)黨政后，做到了超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的退出，標(biāo)準(zhǔn)下未進(jìn)入的進(jìn)入，確保了精確識(shí)別。

三、“十三五”脫貧攻堅(jiān)的初步構(gòu)想

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)決勝階段，農(nóng)村貧困居民脫貧是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)；必須采取多種政策措施，精準(zhǔn)發(fā)力，才能堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（一）清晰脫貧攻堅(jiān)思路，這是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的前提。思路決定出路。一是在目標(biāo)任務(wù)上，注重把脫貧致富與全面小康有機(jī)結(jié)合起來(lái)，確保同向同步達(dá)標(biāo)。各地在制定扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃、研究政策措施、擺布工作力量上，都要對(duì)接全面建成小康社會(huì)要求，緊緊圍繞確保脫貧致富與全面小康同向同步達(dá)標(biāo)這個(gè)目標(biāo)任務(wù)，著力在打基礎(chǔ)、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、見(jiàn)成效上下功夫，努力讓貧困居民得到更多實(shí)惠。二是在總體方向上，注重把加快發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)的有機(jī)結(jié)合起來(lái)，相互促進(jìn)聯(lián)動(dòng)雙贏。發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法，要始終堅(jiān)持發(fā)展第一要?jiǎng)?wù)，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧理念，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，走出符合地方實(shí)際的發(fā)展致富之路。三是在實(shí)現(xiàn)路徑上，注重把精準(zhǔn)扶貧與區(qū)域開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，走出雙輪驅(qū)動(dòng)路子。精準(zhǔn)扶貧，強(qiáng)調(diào)到村到戶(hù)到人，通過(guò)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的精準(zhǔn)“滴灌”，解決貧困居民的具體問(wèn)題；區(qū)域開(kāi)發(fā)，主要是解決貧困區(qū)域帶共性的難題，從“面上”整體改變貧困面貌。四是在著力重點(diǎn)上，注重把夯實(shí)基礎(chǔ)與能力提升有機(jī)結(jié)合起來(lái)，根本改變貧困面貌。扶貧開(kāi)發(fā)，既要摘“窮帽”更要拔“窮根”，做到“輸血”與“造血”相結(jié)合。貧困地區(qū)既要突出基礎(chǔ)先行，優(yōu)先解決路、水、電、通訊等制約發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，不斷改善發(fā)展的硬件條件；也要抓住“人”這個(gè)關(guān)鍵因素，搞好教育培訓(xùn)、公共服務(wù)等，增強(qiáng)貧困居民創(chuàng)業(yè)能力和致富本領(lǐng)。五是在推進(jìn)方式上，注重把政府主導(dǎo)與社會(huì)動(dòng)員有機(jī)結(jié)合起來(lái)，切實(shí)增強(qiáng)整體合力。貧困地區(qū)黨委、政府既要切實(shí)把脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任擔(dān)起來(lái)，發(fā)揮好在脫貧攻堅(jiān)中的主導(dǎo)作用；又要切實(shí)動(dòng)員社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)起貧困居民脫貧致富的積極性、主動(dòng)性，上下聯(lián)動(dòng)、橫向聯(lián)合，打好“組合拳”。

（二）實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，這是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的核心。十八屆五中全會(huì)不僅提出了扶貧領(lǐng)域新的目標(biāo)要求，而且提出了“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程”的一系列很有針對(duì)性的舉措?！懊撠毠?jiān)”是一個(gè)新提法，與“扶貧攻堅(jiān)”相比較，僅有一字之差，但是意義非凡，它彰顯了我們黨對(duì)如期實(shí)現(xiàn)“脫貧摘帽”新目標(biāo)要求的強(qiáng)烈意志，表達(dá)了“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”志在必勝的信心決心，更體現(xiàn)了對(duì)貧困地區(qū)、貧困居民“同步小康”的空前重視和深切關(guān)懷?！懊撠毠?jiān)”是目的導(dǎo)向，與精準(zhǔn)脫貧更與全面小康不讓一個(gè)地區(qū)、一個(gè)民族、一個(gè)人掉隊(duì)緊密聯(lián)系；“扶貧攻堅(jiān)”則是手段導(dǎo)向，與精準(zhǔn)扶貧緊密聯(lián)系，精準(zhǔn)扶貧未必一定能夠精準(zhǔn)脫貧，而精準(zhǔn)脫貧則一定要精準(zhǔn)扶貧?！懊撠毠?jiān)”，既是扶貧理論的重大突破，更是扶貧實(shí)踐的客觀需要；既是對(duì)扶貧的更新更高要求，又是全面小康的內(nèi)在規(guī)定?！懊撠毠?jiān)”，雖然任務(wù)艱巨，但是條件充分，既有政治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大綜合國(guó)力為前提，也有諸多過(guò)硬政策舉措作保障。實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，重點(diǎn)是要繼續(xù)推進(jìn)“七個(gè)精準(zhǔn)”和“七個(gè)一批”?！捌邆€(gè)精準(zhǔn)”，即是扶持對(duì)象精準(zhǔn)、扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、扶貧措施精準(zhǔn)、駐村幫扶精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)、監(jiān)督管理精準(zhǔn)?！捌邆€(gè)一批”，即是扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、移民搬遷安置一批、教育培訓(xùn)脫貧一批、生態(tài)保護(hù)脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批、災(zāi)后重建幫扶一批。實(shí)行低保政策和扶貧政策銜接，對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保。扶貧開(kāi)發(fā)貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在精準(zhǔn)?？梢赃@樣說(shuō)，“七個(gè)精準(zhǔn)”是從縱向上分層精準(zhǔn)，而“七個(gè)一批”則是從橫向上分類(lèi)精準(zhǔn)?！?+7”分層分類(lèi)、縱橫交織，設(shè)計(jì)了精準(zhǔn)框架、編織了精準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)。

（三）突出脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)，這是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。沒(méi)有重點(diǎn)就沒(méi)有政策。一是突出“補(bǔ)短板”。抓住“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程”這一重大核心舉措，圍繞2020年全面建成小康社會(huì)總目標(biāo)，必須集中力量解決突出問(wèn)題，全力補(bǔ)好補(bǔ)齊貧困地區(qū)發(fā)展滯后和貧困居民生產(chǎn)生活條件落后這兩塊短板。從四川貧困地區(qū)的實(shí)際看，重點(diǎn)要優(yōu)先改善貧困戶(hù)住房條件、加強(qiáng)貧困地區(qū)交通建設(shè)、加快建立供水保障體系、推進(jìn)農(nóng)戶(hù)用電全覆蓋、實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、全面提升貧困地區(qū)教育發(fā)展水平、加快貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、實(shí)施文化惠民扶貧行動(dòng)、建立完善科技服務(wù)體系、持續(xù)推進(jìn)生態(tài)扶貧工程等問(wèn)題，這些都是貧困地區(qū)、貧困居民的強(qiáng)烈訴求，最急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。特別要擴(kuò)大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面，因地制宜解決通路、通水、通電、通網(wǎng)絡(luò)等問(wèn)題。二是突出責(zé)任落實(shí)。實(shí)現(xiàn)貧困人口如期脫貧，是我們黨向全國(guó)人民作出的鄭重承諾。按照中央要求，扶貧開(kāi)發(fā)要落實(shí)好四個(gè)責(zé)任：把黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧開(kāi)發(fā)工作責(zé)任制真正落到實(shí)處，落實(shí)各級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；用好貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法這根“指揮棒”，落實(shí)貧困縣的主體責(zé)任；制定行業(yè)部門(mén)扶貧考核辦法，落實(shí)中央部門(mén)的行業(yè)責(zé)任；層層建立目標(biāo)考核責(zé)任制，落實(shí)扶貧系統(tǒng)的工作責(zé)任。三是突出群眾主體。堅(jiān)持扶貧必扶志，發(fā)揮貧困居民主體作用，引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變思想觀念，堅(jiān)定信心、不等不靠、苦干實(shí)干，依靠自身努力增加收入，改變落后面貌，過(guò)上美好生活。堅(jiān)持盡力而為、量力而行，正確引導(dǎo)群眾預(yù)期，切忌好高騖遠(yuǎn)，影響扶貧開(kāi)發(fā)工作持續(xù)性。根據(jù)貧困居民需求制定扶貧措施，認(rèn)真落實(shí)一事一議、村民自建、以工代賑、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等政策，充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性和主動(dòng)性。

（四）創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)機(jī)制，這是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的動(dòng)力。創(chuàng)新是引領(lǐng)扶貧的第一動(dòng)力。按照精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求，繼續(xù)深化包括財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理、金融服務(wù)、社會(huì)參與、貧困縣考核、干部駐村幫扶、貧困退出等方面的精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制改革創(chuàng)新。不斷完善政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，進(jìn)一步形成政府主導(dǎo)、部門(mén)主抓、行業(yè)主幫、社會(huì)主動(dòng)、群眾主體的“五位一體”的大扶貧格局。建立統(tǒng)籌整合資金用于扶貧開(kāi)發(fā)的機(jī)制，創(chuàng)新金融扶貧、土地支持等政策；探索光伏扶貧、旅游扶貧等新型扶貧產(chǎn)業(yè)，探索開(kāi)發(fā)式扶貧和保障式扶貧相結(jié)合、區(qū)域開(kāi)發(fā)和精準(zhǔn)扶貧到村到戶(hù)相結(jié)合等新型扶貧機(jī)制，探索資產(chǎn)性和投資性收益扶貧等新型扶貧模式，探索對(duì)在貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償，提升市場(chǎng)機(jī)制的益貧性，讓發(fā)展成果更多地惠及貧困居民。扶貧改革創(chuàng)新，特別要在“供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革”上有所突破。習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)指出：“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率。”所謂“供給側(cè)”，就是供給方面；所謂供給側(cè)改革，就是指發(fā)生在投入側(cè)而非產(chǎn)出側(cè)的改革，目的是要解決“供需不匹配”問(wèn)題?！肮┙o側(cè)改革”與“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程”關(guān)系十分密切。扶貧的“扶”與“貧”，在一定意義上來(lái)說(shuō)，就是“供給”與“需求”的關(guān)系；貧困居民最“需”與最“求”是什么，這是扶貧“投入側(cè)改革”最需要優(yōu)先考慮的。長(zhǎng)期來(lái)，由于扶貧“供需不匹配”，即便在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下的今天，“餐桌羊”“馬山扶貧事件”①的出現(xiàn)，也就不足為怪了。脫貧攻堅(jiān)，特別需要“著力增加有效供給”，就是要調(diào)整扶貧投入內(nèi)在結(jié)構(gòu)比例，把有限的扶貧投入投向最急需、最緊缺的地方。

（五）著力克服傾向問(wèn)題，這是堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的需要。為了達(dá)到目的必須正視并解決問(wèn)題。一是克服模糊認(rèn)識(shí)。貧困地區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，要充分認(rèn)識(shí)到扶貧一方面是“善舉”“德政”，另一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久動(dòng)力和切實(shí)可行的增長(zhǎng)點(diǎn)，貧困地區(qū)抓好扶貧就是政績(jī)。要充分認(rèn)識(shí)到“補(bǔ)短板”一方面是全力補(bǔ)好補(bǔ)齊貧困居民生產(chǎn)生活條件落后這一塊，另一方面是補(bǔ)好補(bǔ)齊貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后這一塊。要充分認(rèn)識(shí)到精準(zhǔn)扶貧脫貧，不僅是對(duì)貧困居民的精準(zhǔn)，而且是對(duì)貧困區(qū)域特別是貧困村的精準(zhǔn)。要辯證思維，既克服信心不足也克服盲目“冒進(jìn)”，切實(shí)樹(shù)立起共享發(fā)展的理念和堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的信心。要圍繞精準(zhǔn)扶貧解決最突出問(wèn)題、精準(zhǔn)脫貧滿(mǎn)足最迫切需要的要求，以新的思想、新的作風(fēng)、新的方式，組織“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程”。如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，為下一階段的扶貧開(kāi)發(fā)由重點(diǎn)消除絕對(duì)貧困向減緩相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變而奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

二是克服識(shí)別欠準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)未來(lái)五年扶貧開(kāi)發(fā)工作的國(guó)家戰(zhàn)略。堅(jiān)持這一戰(zhàn)略是“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程”的重中之重。堅(jiān)持對(duì)準(zhǔn)最貧困村、扶持最困難戶(hù)、辦好最急

①餐桌羊，參見(jiàn)2015年1月5日《人民日?qǐng)?bào)》刊文《“扶貧羊”為啥被吃了》，網(wǎng)絡(luò)上普遍指此事為“扶貧羊”變“餐桌羊”?！榜R山扶貧事件”，參見(jiàn) 2015年10月8日新華社報(bào)道《審計(jì)署：廣西馬山縣違規(guī)認(rèn)定3000多名扶貧對(duì)象》。國(guó)務(wù)院扶貧辦認(rèn)定此事為“馬山扶貧事件”。需事的原則，對(duì)已識(shí)別出的貧困村、貧困戶(hù)開(kāi)展“回頭看”，糾正“被貧困”“被扶貧”“被脫貧”。不管是貧困村還是貧困戶(hù)，“回頭看”的數(shù)據(jù)只能低于或等于原有數(shù)據(jù)，采取“置換”方式進(jìn)行。對(duì)超過(guò)貧困村標(biāo)準(zhǔn)而入圍的村，應(yīng)堅(jiān)決清退；對(duì)在標(biāo)準(zhǔn)下未入圍村應(yīng)納入。對(duì)超過(guò)扶貧標(biāo)準(zhǔn)入圍的戶(hù)、人，應(yīng)堅(jiān)決清退，對(duì)在扶貧標(biāo)準(zhǔn)下未入圍的戶(hù)、人納入。識(shí)別務(wù)必要準(zhǔn)，嚴(yán)禁“被貧困”“被扶貧”“被脫貧”。幫扶務(wù)必要實(shí)，充分發(fā)揮“第一書(shū)記”、駐村工作隊(duì)以及幫扶聯(lián)系人的作用，構(gòu)建精準(zhǔn)幫扶平臺(tái)，堅(jiān)持“先難后易”“缺啥補(bǔ)啥”原則，因村因戶(hù)施策。監(jiān)管務(wù)必要嚴(yán)，突出重點(diǎn)，建章立制，管好用好資金；專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金是貧困居民的“保命錢(qián)”、減貧脫貧的“助推劑”，真正把錢(qián)用在刀刃上，確保扶到點(diǎn)上、扶到根上。

三是克服資金瓶頸。財(cái)政扶貧資金分為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)和財(cái)政綜合兩大類(lèi)，前者約為后者的11%左右。原則上，村級(jí)公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目重在使用綜合財(cái)政扶貧資金和整合的涉農(nóng)等其他資金，重點(diǎn)投在因地制宜解決通路、通水、通電、通網(wǎng)絡(luò)等方面；到戶(hù)項(xiàng)目應(yīng)使用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，重點(diǎn)投在水、電、路、氣、房和環(huán)境改善等方面。省上不宜過(guò)多“戴帽”下?lián)茇?cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，更不宜“戴帽”下?lián)苋绾颂业戎芷陂L(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)扶貧資金。推廣涼山州改“縣級(jí)財(cái)政報(bào)賬制”為預(yù)撥款制的做法，即按工程項(xiàng)目啟動(dòng)和進(jìn)度撥款，扶貧項(xiàng)目開(kāi)工預(yù)撥總投資的百分之三十，中途預(yù)撥百分之三十，工程結(jié)束驗(yàn)收后撥齊余款；改縣級(jí)報(bào)賬為鄉(xiāng)財(cái)政所報(bào)賬，縮短報(bào)賬時(shí)間。到戶(hù)小微型項(xiàng)目，應(yīng)尊重農(nóng)戶(hù)意愿；村內(nèi)小型公共基礎(chǔ)設(shè)施村民自建項(xiàng)目，不宜采用招投標(biāo)或“代民作主”，宜采用一事一議方式進(jìn)行，減少中間環(huán)節(jié)，爭(zhēng)取做到當(dāng)年資金，當(dāng)年投入，當(dāng)年見(jiàn)效。貧困村規(guī)劃包括各類(lèi)扶貧項(xiàng)目規(guī)劃，要珍惜民力、體恤民情，以控制農(nóng)戶(hù)特別是貧困戶(hù)自籌款和投工投勞折資比例在其承受能力范圍內(nèi)。

四是克服基礎(chǔ)脆弱?！白龊梅鲐氶_(kāi)發(fā)工作，基層是基礎(chǔ)。”上面千條線下面一顆針，農(nóng)村各項(xiàng)工作都要靠處在一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去組織落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)扶貧專(zhuān)干本是件好事，然而專(zhuān)干在現(xiàn)有人員中調(diào)劑，如果空編不填、借用不退，那么，變化的僅是多花一筆錢(qián)加掛塊牌子而已。省市縣機(jī)關(guān)應(yīng)果斷地層層清退借用下級(jí)人員，厚植良好政治生態(tài)；縣級(jí)應(yīng)盡可能填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“空編”，并給貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專(zhuān)干正式編制，配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧專(zhuān)干，讓“專(zhuān)干”真專(zhuān)實(shí)干。同時(shí)，“第一書(shū)記”、駐村工作隊(duì)和貧困村、貧困戶(hù)聯(lián)系人也是重要的基層扶貧力量，應(yīng)充分發(fā)揮其作用。從調(diào)研的情況看，通過(guò)“回頭看”，實(shí)事求是地核準(zhǔn)貧困村、貧困戶(hù)和貧困居民后，估計(jì)全省貧困村可能不足11501個(gè)、貧困居民也可能不足625萬(wàn)人。這樣收縮戰(zhàn)線后，可以?xún)?yōu)化“第一書(shū)記”、駐村扶貧工作隊(duì)和貧困村、貧困戶(hù)聯(lián)系人的構(gòu)成，盡可能減少“掛名”“走讀”現(xiàn)象，做到真幫實(shí)扶。

五是克服監(jiān)管不力。監(jiān)督管理精準(zhǔn)，是有力“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程”的重要保障。從監(jiān)督方面來(lái)說(shuō)，地方人大、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大主席團(tuán)、人大代表應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督；政府審計(jì)、監(jiān)察、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，輿論等社會(huì)各界以及基層干部群眾也應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督。還應(yīng)特別實(shí)施好公示、公告、公開(kāi)的“陽(yáng)光扶貧”工程，以便接受各方的監(jiān)督。從監(jiān)督與管理并重方面來(lái)說(shuō)，省、市扶貧部門(mén)應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變職能，把主要精力放在抓好監(jiān)督管理上。扶貧深處是賦權(quán)，還應(yīng)把監(jiān)督管理的關(guān)口前移，讓群眾有充分的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)管權(quán)，強(qiáng)化群眾監(jiān)督和群眾評(píng)價(jià)。特別應(yīng)加大對(duì)貪污侵占挪用扶貧資金的打擊力度，對(duì)弄虛造假扶貧對(duì)象違規(guī)行為也應(yīng)嚴(yán)懲不貸。總之，扶貧是重大的民生工程，只有把監(jiān)督管理寓于精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)的各環(huán)節(jié)、全過(guò)程，將監(jiān)督管理之網(wǎng)織密織牢，“才能確保各項(xiàng)政策好處落到扶貧對(duì)象身上”，真正惠及貧困百姓。

【責(zé)任編輯：劉彥武】