胡雄

摘要：隨著國(guó)家“雙一流”高校建設(shè)的提出，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)已成為高校加強(qiáng)“雙一流”建設(shè)、提升內(nèi)涵發(fā)展的重要資金來(lái)源。因此高校如何規(guī)范使用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金產(chǎn)出績(jī)效對(duì)高?！半p一流”建設(shè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：高校;“雙一流”建設(shè);財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi);使用效率

2015年8月18日，《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》的通過(guò)，預(yù)示著我國(guó)高等教育進(jìn)入了建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的“雙一流”建設(shè)的新階段財(cái)政將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高?！皩?zhuān)項(xiàng)資金給與引導(dǎo)和支持”（1）。因此，如何進(jìn)一步爭(zhēng)取財(cái)政撥款規(guī)模，提高財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的數(shù)量和金額成為推動(dòng)高?！半p一流”建設(shè)的關(guān)鍵性因素。故加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理，提高資金使用效率，對(duì)加強(qiáng)高校內(nèi)涵建設(shè)、提升高校教學(xué)科研能力、爭(zhēng)創(chuàng)“雙一流”建設(shè)具有重要意義。

一、高校財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理分散，職責(zé)界定模糊

“雙一流”建設(shè)包含“建設(shè)一流師資隊(duì)伍”、“培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才”、“提升科學(xué)研究水平”等多項(xiàng)內(nèi)涵建設(shè)，關(guān)系到高校的各個(gè)職能部門(mén)，因此，會(huì)申報(bào)多項(xiàng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。在專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申報(bào)時(shí)，各職能部門(mén)根據(jù)自身需求各自申報(bào)項(xiàng)目，缺乏集中規(guī)劃和統(tǒng)籌管理。待專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)下達(dá)后，各部門(mén)認(rèn)為其職責(zé)已完成，從而不研究專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定和忽視項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。由于財(cái)務(wù)處是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支付的最后環(huán)節(jié)，故各部門(mén)將項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用效率等責(zé)任推諉至財(cái)務(wù)處。統(tǒng)籌管理的缺失，職責(zé)界定的模糊導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理失控，重復(fù)購(gòu)置資產(chǎn)、資產(chǎn)閑置浪費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)挪用、竄用、套用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而浪費(fèi)了財(cái)政資金，降低了專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效率。

（二）預(yù)算編制合理性欠缺，可執(zhí)行性不夠

由于財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理缺乏統(tǒng)籌管理，經(jīng)費(fèi)申報(bào)權(quán)限在各職能部門(mén)，導(dǎo)致出現(xiàn)重項(xiàng)目申報(bào)、輕預(yù)算編制情況。雖然項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)方面具有權(quán)威性，但財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)的預(yù)算編制具有一定的專(zhuān)業(yè)性，需要熟悉財(cái)經(jīng)法規(guī)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用細(xì)則、資產(chǎn)等相關(guān)知識(shí)，而項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在預(yù)算編制時(shí)又與財(cái)務(wù)、資產(chǎn)相關(guān)人員又缺乏溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制合理性欠缺，脫離項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用實(shí)際，可執(zhí)行性不夠。

（三）專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度不健全，實(shí)施細(xì)則不完善

很多專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，特別是高校比較個(gè)性的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)缺乏相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管文件，雖然財(cái)政在專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)下達(dá)時(shí)有相關(guān)撥款文件，但文件往往強(qiáng)調(diào)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的下達(dá)意義和實(shí)施目的，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用范圍等相關(guān)具體內(nèi)容未做詳細(xì)要求。很多高校也未對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制定相應(yīng)的管理文件。即便有些專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有相關(guān)管理制度，但制度往往在對(duì)經(jīng)費(fèi)支出方面比較籠統(tǒng)，缺乏經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍相關(guān)要求等實(shí)施細(xì)則。這就導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在使用時(shí)無(wú)法制度化、規(guī)范化的開(kāi)支，經(jīng)辦人員往往根據(jù)自身理解進(jìn)行各項(xiàng)開(kāi)支，具有很大隨意性，財(cái)務(wù)人員在審核報(bào)銷(xiāo)時(shí)也沒(méi)標(biāo)準(zhǔn)可以量化，從而不利于專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理。

（四）專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范，存在突擊使用、挪用、竄用現(xiàn)象

專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)國(guó)庫(kù)指標(biāo)下達(dá)時(shí)間滯后，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)突擊使用、挪用情況。由于專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申報(bào)會(huì)經(jīng)過(guò)項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、資金撥付一系列過(guò)程，這就導(dǎo)致大多數(shù)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)國(guó)庫(kù)指標(biāo)下達(dá)的時(shí)間滯后，一般在下半年甚至年末才能下達(dá)，這就導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)前期發(fā)生的開(kāi)支只能由學(xué)校其他資金墊付，而國(guó)庫(kù)集中支付制度又不允許將款項(xiàng)撥付至學(xué)校其他銀行賬戶(hù)，這就會(huì)導(dǎo)致資金支付存在挪用、竄用等情況。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政資金管理辦法，一般財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用周期為一到兩年，如果周期時(shí)間到期后，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)會(huì)被財(cái)政收回，而國(guó)庫(kù)指標(biāo)下達(dá)時(shí)間的滯后就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)使用時(shí)間緊張。為避免財(cái)政資金被收回，學(xué)校會(huì)加大財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金用款計(jì)劃，存在年底突擊花錢(qián)現(xiàn)象，甚至?xí)?zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支付其他非專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支，出現(xiàn)挪用、竄用情況。

預(yù)算編制的不合理會(huì)導(dǎo)致資金使用時(shí)存在超預(yù)算開(kāi)支等情況。由于高校對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理存在重申報(bào)、輕管理情況，當(dāng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)到賬后，各申報(bào)部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用范圍認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度學(xué)習(xí)不夠，會(huì)出現(xiàn)超支出范圍、超預(yù)算文本開(kāi)支的情況。更有甚者，將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)挪用至人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，嚴(yán)重違反了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用、不能挪作他用的原則。

（五）使用過(guò)程監(jiān)督不全，績(jī)效考核力度不夠

高校在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用管理情況監(jiān)督不全，僅是財(cái)務(wù)在報(bào)銷(xiāo)時(shí)對(duì)使用范圍和開(kāi)支內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)，審計(jì)、紀(jì)委等職能部門(mén)未主動(dòng)作為進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主管部門(mén)也幾乎未對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用情況和使用進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督管理。在績(jī)效考核方面，高校內(nèi)部幾乎都以財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)的多少作為考評(píng)重點(diǎn)，而缺少對(duì)資金使用效率的考評(píng)。同時(shí)，由于高校專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)類(lèi)別多，導(dǎo)致沒(méi)有能針對(duì)所有項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)，而對(duì)每個(gè)項(xiàng)目出臺(tái)績(jī)效考評(píng)制度又不現(xiàn)實(shí)，這就導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)缺少具體的量化性指標(biāo)，可行度不高，績(jī)效評(píng)價(jià)力度不夠。

（六）專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)檔案管理分散，資料查閱不便

專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)檔案未進(jìn)行分類(lèi)整理，管理分散。專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)檔案應(yīng)包含：專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目申報(bào)文本、項(xiàng)目預(yù)算文本等申報(bào)材料、上級(jí)撥款批復(fù)文件、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用憑證、項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)報(bào)告和項(xiàng)目績(jī)效分析等。而這些資料分別有項(xiàng)目申報(bào)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、績(jī)效評(píng)價(jià)部門(mén)分別保管，管理分散，查閱不便。

二、高校加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的建議

（一）建立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理部門(mén)，完善管理機(jī)制

由于專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)涉及到項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)幾個(gè)環(huán)節(jié)，分散的管理弊端明顯。因此，建議成立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理部門(mén)，管理部門(mén)成員構(gòu)成應(yīng)在校領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)下涵蓋教學(xué)、科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等相關(guān)人員。同時(shí)應(yīng)健全“集中領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、責(zé)任到人”的管理機(jī)制，在明確各職能部門(mén)的職權(quán)的基礎(chǔ)上健全專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制體系，形成既相互監(jiān)督、又協(xié)調(diào)溝通的狀態(tài)。這樣就能保證管理部門(mén)在行使專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理權(quán)、資金使用權(quán)的同時(shí)又能起到被監(jiān)督的作用。從而促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用活使好，發(fā)揮“好鋼用在刀刃上”的關(guān)鍵性作用，提高專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效率。

（二）科學(xué)編制專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算編制的支出范圍和支出結(jié)構(gòu)使用，無(wú)特殊情況，不得調(diào)整。這就要求在預(yù)算編制時(shí)要研究透上級(jí)部門(mén)下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理規(guī)定，并結(jié)合項(xiàng)目文本目標(biāo)、任務(wù)和措施，對(duì)預(yù)計(jì)支出情況進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌，詳細(xì)論證和評(píng)估，科學(xué)的編制專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算，從而優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效益。

（三）健全專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度，完善專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)施細(xì)則

在財(cái)政部門(mén)批復(fù)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)后，高校應(yīng)對(duì)沒(méi)有相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度的經(jīng)費(fèi)制度相應(yīng)的管理辦法及實(shí)施細(xì)則，以為專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出提供依據(jù)。財(cái)政有規(guī)定的，高校也可根據(jù)自身實(shí)際，在不突破政策的基礎(chǔ)上，制定符合高校自身建設(shè)的實(shí)施細(xì)則，并報(bào)上級(jí)部門(mén)備案。在專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度制定時(shí)，應(yīng)廣泛的征求各方面意見(jiàn)，把采購(gòu)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、資產(chǎn)管理部門(mén)等具有經(jīng)費(fèi)支出重大關(guān)聯(lián)的職能部門(mén)聚集在一起集中討論，以保證制度的合法性、合規(guī)性、可執(zhí)行性。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)著重對(duì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度中的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍和審批權(quán)限等方面進(jìn)行建議。在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，應(yīng)完全按照制度執(zhí)行，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人應(yīng)該在專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。財(cái)務(wù)人員在經(jīng)費(fèi)支出審核時(shí)也有據(jù)可依，對(duì)于不符合管理制度和超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)開(kāi)支不予報(bào)銷(xiāo)。同時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度的建立健全，也為專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)提供了依據(jù)。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出

在專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用時(shí)，各部門(mén)必須嚴(yán)格按照預(yù)算文本開(kāi)支各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法，規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出范圍，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)禁無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出，嚴(yán)禁虛列支出、轉(zhuǎn)移或者套取預(yù)算資金。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)度，嚴(yán)格按照項(xiàng)目完成進(jìn)度使用經(jīng)費(fèi)，盡量避免專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)年底大量結(jié)余，影響預(yù)算執(zhí)行效果。

（五）健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系

項(xiàng)目的多樣性導(dǎo)致上級(jí)部門(mén)出臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)并不是面面俱到。因此，高校應(yīng)在參考上級(jí)部門(mén)制定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的情況下，結(jié)合本校項(xiàng)目相關(guān)情況，建立符合自身實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。要對(duì)項(xiàng)目完成情況、項(xiàng)目資金使用情況、項(xiàng)目完成效益等指標(biāo)進(jìn)行綜合考量，從而提高績(jī)效評(píng)價(jià)的針對(duì)性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著“雙一流”建設(shè)的不斷推進(jìn)，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)在高校資金來(lái)源中所占比例越來(lái)越大，為高校建設(shè)發(fā)展提供了更大的資金保障，因此，高校必須與時(shí)俱進(jìn)，建立健全新形勢(shì)下財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理體系，形成項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目實(shí)施和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格遵守專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，從而提高專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用效益，推動(dòng)高?！半p一流”建設(shè)。

注釋?zhuān)?/p>

《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案的通知》國(guó)發(fā)[2015]64號(hào)

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