壽縣退耕還林工程建設(shè)現(xiàn)狀及其可持續(xù)發(fā)展對策

王亞

（壽縣安豐林業(yè)中心站，安徽 淮南 232000）

退耕還林工程是一項改善人居環(huán)境，維護國家生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生的國家重點生態(tài)工程[1]。壽縣分別于2002年、2003年、2005年先后承接了國家退耕還林工程，共涉及25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，236個行政村，9 820戶，累計完成退耕還林4 526.7 hm2，其中坡耕地還林3 306.7 hm2（生態(tài)林3 283.32 hm2，經(jīng)濟林23.38 hm2）、配套荒山荒地造林1 220 hm2，是壽縣近十幾年來投資、建設(shè)規(guī)模最大、最廣的一項林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程。

壽縣實施退耕還林工程后，不僅有效改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，而且對農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，對推進農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，擴大內(nèi)需等都有積極的促進作用[1]。然而，隨著時間的推移，形勢的發(fā)展，特別是近兩年面臨第二個8年到期，退耕還林工程出現(xiàn)很多不可忽視的問題，如何鞏固退耕還林成果促進其可持續(xù)發(fā)展，成為擺在人們面前的課題。

1 壽縣退耕還林工程存在的問題

1.1 退耕還林收益與種糧收益差距不斷拉大

2004年以后，農(nóng)業(yè)稅取消，國家給種糧戶補貼，糧食價格在不斷上漲，種糧年純收益達1 000元/667m2以上；而退耕還林國家補貼政策從第一個8年補助標準折合每年230元/667m2，降至第二個8年期每年125元/667m2，不升反降。2002年實施的退耕還林工程，到2018年已沒有政策補助；2003年實施的退耕還林，到2019年補助也將結(jié)束。已經(jīng)實施退耕還林的農(nóng)戶，都不再有政策補助，退耕戶經(jīng)濟收入明顯降低，從而導致其心理反差很大。

1.2 合同期滿后造林主體與原土地承包戶無法獲取土地利益，糾紛不斷

壽縣2002年開始實施退耕還林時，農(nóng)業(yè)稅未取消，糧價低，土地拋荒嚴重，一些造林大戶以較低的價格從農(nóng)民手中承包土地進行退耕造林，合同簽訂多為8～10年，早已到期。如，安豐鎮(zhèn)觀音村2002年為解決拋荒地和農(nóng)業(yè)稅征收難問題，勸群眾把雙門組約13.33 hm2拋荒地無償承包出去，到期后，群眾三番五次到政府上訪要求退林還耕或者補償與種糧收入的差價，經(jīng)過多次調(diào)解，由承包戶補齊每年105元/667m2的差價，才得以暫時解決問題。依法形成的合同應(yīng)受法律保護，但合同到期后又不能違反退林還耕條例規(guī)定（未經(jīng)原批準機關(guān)同意，不得調(diào)整退耕還林規(guī)劃），實施采伐。據(jù)調(diào)查，大多農(nóng)民都拒絕續(xù)簽合同，要求拿回土地，或者將租金提高到每年600～700元/667m2。一方面農(nóng)民要地不成，另一方面造林戶不能采伐林木，地方政府又無資金、無能力解決其合同糾紛，進而引發(fā)矛盾加劇，農(nóng)戶上訪現(xiàn)象時有發(fā)生。

1.3 造林樹種單一，撫育管護滯后，林木生長緩慢

多年來，壽縣造林已經(jīng)形成了固有的發(fā)展模式，特別是2008年以前，楊樹加工產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，楊樹價格不斷攀高，造成當初實施退耕還林時，大部分退耕戶都種植楊樹，以致形成楊樹面積占造林總面積的80%，造林樹種單一，林種結(jié)構(gòu)不合理。當初楊樹初植密度大，都在56株/667m2左右，且已進入成熟期，按國家撫育強度不超過30%的要求，就是實施了撫育，也遠遠達不到撫育的效果，現(xiàn)已多處出現(xiàn)“小老樹”現(xiàn)象，林木生長極其緩慢。經(jīng)調(diào)查，壽縣2002～2003年實施的退耕還林工程，15～16生年楊樹平均胸徑僅16 cm左右，單位林木生長量及產(chǎn)值明顯低于正常水平。多數(shù)退耕戶對林木生長放任不管，林木病蟲害日趨嚴重，風倒風折現(xiàn)象時有發(fā)生，林木枯死較多。同時，每年的春末夏初，滿天飛舞的楊絮，造成嚴重的空氣污染，給人們的生產(chǎn)、生活帶來諸多不便。

1.4 群眾要求改變退耕還林現(xiàn)狀的呼聲不斷，退耕還林成果鞏固難度加大

退耕還林工程實施來，退耕農(nóng)戶直接從退耕地上獲得的收入還未得到體現(xiàn)。主要原因是林木生長周期較長，見效慢，短時間內(nèi)還不能從退耕地上獲得直接的經(jīng)濟收入。通過每年的春、秋兩季退耕還林驗收和平時走訪退耕戶發(fā)現(xiàn)，退耕戶主要有以下呼聲和期盼：一是希望繼續(xù)享受退耕還林政策補貼，且提高補助標準；二是希望采伐更新樹種，更換經(jīng)濟林或林苗兩用林等經(jīng)濟價值高、見效較快的林種或樹種；三是隨著水利設(shè)施、基本農(nóng)田保護區(qū)等生產(chǎn)條件的不斷完善，對坡度不大、交通便利、經(jīng)營條件優(yōu)越的地塊，希望退林還耕。

2 壽縣退耕還林工程可持續(xù)發(fā)展的建議和對策

退耕還林在優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的同時，或許對退耕戶生活會帶來一定影響，短期內(nèi)對他們的收入會有所降低，但人類的生產(chǎn)生活離不開良好的自然環(huán)境。隨著社會的進步、生活水平的提高，人類對良好生態(tài)環(huán)境的需求和越來越高。當初國家實施退耕還林工程的主要目標就是改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)長效的、可持續(xù)性發(fā)展。

2.1 強化群眾對生態(tài)環(huán)境保護的認知度

退耕還林補助雖已到期，但生態(tài)環(huán)境保護是長久、永恒的。黨的十八大報告中提出：大力推進生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟、政治、社會、文化“五位一體”建設(shè)中。十九大報告提出：加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國；人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。習總書記2016年4月視察安徽時指出：“安徽山水資源豐富，自然風光美好”，叮囑我們：“要把好山好水保護好，著力打造生態(tài)文明建設(shè)安徽樣板，建設(shè)綠色江淮美好家園”。2017年安徽省在全國率先推出林長制改革。鞏固退耕還林成果，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是一項長期的民生工程。我們要向群眾大力宣傳國家推進生態(tài)文明建設(shè)的鮮明態(tài)度和決心，提高他們的對生態(tài)文明建設(shè)功在當代、利在千秋、“綠水青山就是金山銀山”的認識。

2.2 千方百計提高退耕還林政策補助標準

壽縣是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)民的收入主要部分來自農(nóng)業(yè)，為鞏固退耕還林成果，確保生態(tài)環(huán)境建設(shè)成效，希望國家能建立退耕還林長效生態(tài)補償機制，并提高退耕還林補助標準。補助標準最好與當?shù)胤N糧年純收入持平，以杜絕退耕農(nóng)戶退耕后，收入不增反降的現(xiàn)象。

2.3 對退耕還林工程建設(shè)成果實施分類經(jīng)營，培育林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)

將退耕還林地劃分為生態(tài)公益林和商品林進行分類經(jīng)營。如壽縣境內(nèi)的瓦埠湖畔，淮、淠河沿岸等一些生態(tài)區(qū)域重要和脆弱的退耕地，統(tǒng)一劃為公益林，培育成近自然森林經(jīng)營模式，給予長期永久固定性的補償。對沿壽六路、石吳路、安隱路等立地條件好、坡度小、適于運輸管理的退耕林地納入商品林管理，采取政府引導、市場導向、群眾自愿相結(jié)合的方式進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)，通過林業(yè)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)退耕還林可持續(xù)發(fā)展。

2.4 加大對林業(yè)龍頭企業(yè)的扶持，以發(fā)揮示范帶動作用

積極響應(yīng)“三權(quán)分置”“三變”制度改革，使農(nóng)戶的承包權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)分離，培育林農(nóng)變股農(nóng)的發(fā)展模式，為林業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展放活經(jīng)營權(quán)。林業(yè)龍頭企業(yè)對推動退耕還林可持續(xù)發(fā)展能起到重要作用，建議政府對林業(yè)龍頭企業(yè)給予相應(yīng)的專項資金扶持，支持他們發(fā)展林下經(jīng)濟，建立林下經(jīng)濟示范基地，推廣林業(yè)科技示范性技術(shù)模式，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶頭作用，輻射帶動引導農(nóng)戶，提高退耕戶技術(shù)管理水平。

2.5 加大退耕還林成果鞏固的資金支持，提高撫育管理水平

撫育管理是退耕還林可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵措施。一是要加強對基層林業(yè)站人員和龍頭企業(yè)管理人員的崗位技術(shù)培訓；同時，定期組織退耕戶進行實踐經(jīng)驗交流，提高退耕戶的撫育管理技術(shù)水平。二是建議各級財政要向退耕戶提供鞏固退耕還林成果資金支持，解決修枝、除草、病蟲害防治等撫育管理方面的資金投入問題。三是要在撫育采伐上給予采伐限額等政策支持。

2.6 寬松政策環(huán)境，實施退耕栽植的生態(tài)林有序更新

壽縣實施退耕還林生態(tài)林建設(shè)任務(wù)年份為2002年、2003年和2005年3個年份，林分年齡平均近15年，按照楊樹林齡劃分已經(jīng)達到近成熟林，部分林班已經(jīng)達到過熟林。在現(xiàn)行的退耕還林條例規(guī)定下，生態(tài)林的采伐受到嚴格限制，影響退耕戶栽植生態(tài)林的積極性。政府部門應(yīng)鼓勵退耕戶結(jié)合自身實際，并提供政策和技術(shù)支撐，有序更新采伐，更換周期短、效益高的樹種。建議出臺新的更加靈活的政策，采取政策引導與群眾自愿相結(jié)合的方式，提高農(nóng)民營造林的積極性。為了促使農(nóng)戶可持續(xù)生計的獲得及發(fā)展，保障政策效果和可持續(xù)性，新一輪的退耕還林政策除了實施直接補助外，建議更加關(guān)注農(nóng)戶資產(chǎn)積累和生計能力的提高[3]。