丁雨純

（華東政法大學(xué)，上海 200050）

一、政府與市場(chǎng)關(guān)系理論概述

2018年3月，中美最新一輪貿(mào)易戰(zhàn)拉開帷幕，稅收政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響可見一斑，政府行為市場(chǎng)買單，貿(mào)易戰(zhàn)后果的實(shí)質(zhì)是政府過度干預(yù)市場(chǎng)進(jìn)而引起的市場(chǎng)脫軌現(xiàn)象，將政府權(quán)力限制到合理范圍、讓市場(chǎng)發(fā)揮自主最優(yōu)活力是政府與市場(chǎng)關(guān)系的核心。洞悉市場(chǎng)與政府此消彼長(zhǎng)的內(nèi)在聯(lián)系，關(guān)鍵就在于厘清政府與市場(chǎng)的邊際，明確政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的限度。政府與市場(chǎng)的關(guān)系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的理論過程，政府和市場(chǎng)在資源配置方面的相對(duì)效率是因時(shí)、因地和因?qū)ο蠖兊模蚨仨氃谝粋€(gè)動(dòng)態(tài)優(yōu)化的路徑中去審視和確定二者之間的有效邊界。[1]在政府與市場(chǎng)的關(guān)系歷史演進(jìn)中共經(jīng)歷了四個(gè)理論階段，這也與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程相呼應(yīng):

（一）經(jīng)濟(jì)自由放任主義

經(jīng)濟(jì)自由放任主義產(chǎn)生自15至18世紀(jì)的歐洲，經(jīng)濟(jì)的變化、政治的調(diào)整導(dǎo)致資本亟待擴(kuò)張，資本主義的露出萌芽，莊園經(jīng)濟(jì)被貴族的重商主義經(jīng)濟(jì)哲學(xué)（Mercantilism）所替代，新世界的發(fā)現(xiàn)更加重了資本主義向外擴(kuò)張的野心，晚期重商主義發(fā)展強(qiáng)調(diào)政府為商業(yè)資本開辟市場(chǎng)，這為資本主義初期市場(chǎng)的原始積累奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)自由主義的代表人物是亞當(dāng)·斯密（Adam Smith），其在《國(guó)富論》中強(qiáng)調(diào)政府是“守夜人”，次于市場(chǎng)，應(yīng)只承擔(dān)有限的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，市場(chǎng)“無形的手”能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置，政府只有在市場(chǎng)利潤(rùn)不足以覆蓋投入費(fèi)用且這種差距無法由市場(chǎng)彌補(bǔ)時(shí)才需出場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)放任主義初期只強(qiáng)調(diào)政府放開市場(chǎng)，并未對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系做解讀，然而，在《國(guó)富論》中，斯密討論了政府和市場(chǎng)之間的邊際問題，并界定了政府的職能。

（二）凱恩斯主義（干預(yù)主義理論）

凱恩斯主義強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)并非萬能，市場(chǎng)無限的自由將會(huì)引至市場(chǎng)癱瘓，十九世紀(jì)二十年代末爆發(fā)的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及大規(guī)模的失業(yè)潮就源自經(jīng)濟(jì)過度放任，由此凱恩斯在1926年《自由放任主義的終結(jié)》中指出資本主義的穩(wěn)固不能以放任的經(jīng)濟(jì)來維系，必須由政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，隨后他提出提倡國(guó)家用財(cái)稅或者貨幣政策引導(dǎo)投資與消費(fèi)，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和充分就業(yè)的目標(biāo)。[2]凱恩斯提出的政府適當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)以形成市場(chǎng)穩(wěn)定的理論是對(duì)于是經(jīng)濟(jì)自由主義“霸占”多年的突破，成功緩解了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

（三）新經(jīng)濟(jì)自由主義

新經(jīng)濟(jì)自由主義產(chǎn)生于二十世紀(jì)七十年代資本主義資本累積后的通貨膨脹階段，新一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及經(jīng)濟(jì)停滯不前催生了以馮·哈耶克（F A Hayek）、米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)為代表人物的新經(jīng)濟(jì)自由主義，哈耶克認(rèn)為，社會(huì)存在是建立在個(gè)人自由的基礎(chǔ)上的，因此以個(gè)人為基礎(chǔ)的市場(chǎng)同樣應(yīng)是自由的；弗德里曼認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)可以使經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。新經(jīng)濟(jì)自由主義以自由主義為基礎(chǔ)演變而來，但它并非完全否認(rèn)政府的作用，不主張經(jīng)濟(jì)的無限放任，政府職能應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)局限的范圍內(nèi)得以實(shí)施。

（四）新凱恩斯主義

新凱恩斯主義以二戰(zhàn)為背景，高失業(yè)率伴隨低膨脹率導(dǎo)致新自由主義無計(jì)可施，以艾德蒙·菲爾普斯（Edmund Phelps）為代表的人士提出了凱恩斯宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，批判繼承了凱恩斯主義，認(rèn)為無論是政府還是市場(chǎng)都有失靈的可能，政府的失靈是由公權(quán)力的決策失誤、尋租、官僚主義等缺陷導(dǎo)致的，市場(chǎng)調(diào)整失敗是由自身的局限性所致。

二、“政府—市場(chǎng)”視角下社會(huì)主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革之差異

針對(duì)社會(huì)主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革之路，阿蘭·斯密德（Allan A. Schmid）提出，在中國(guó)、蘇聯(lián)以及原蘇維埃國(guó)家，國(guó)家是資源的所有者，決定生產(chǎn)什么和如何生產(chǎn)。在原社會(huì)主義國(guó)家轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，各個(gè)國(guó)家在轉(zhuǎn)軌速度和內(nèi)容方面各不相同。

（一）俄羅斯經(jīng)濟(jì)體制改革

約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph·Stiglitz）在對(duì)比中國(guó)和俄羅斯1989到1999年期間市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)績(jī)效時(shí)指出，俄羅斯的改革顧問低估了信息問題的重要性，包括為了更有有效地促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的公司治理、社會(huì)與組織資本、制度與法律基礎(chǔ)設(shè)施等方面的問題。俄羅斯實(shí)施的全面私有化以及薄弱無法支撐全面私有的法律體系導(dǎo)致利益相關(guān)者“免費(fèi)搭車”，社會(huì)資產(chǎn)被嚴(yán)重掠奪，政府與市場(chǎng)割裂導(dǎo)致市場(chǎng)自由至無序的地步，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不升反降。

（二）中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革

中國(guó)的改革制度就有明顯的不同，在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府始終扮演著不可或缺的角色，在市場(chǎng)中尤其注重企業(yè)和政府之間的聯(lián)系，由于地方政府可以擁有大量在投資和發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施的新收入來源，許多企業(yè)發(fā)展成功都離不開政府。中國(guó)也并未推行私有化，而采取了雙軌制來培育市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)就是雙軌制戰(zhàn)略的一個(gè)部分。中國(guó)政府會(huì)在與市場(chǎng)的交易中獲取政策制定的基礎(chǔ)，地方政府也有獲得企業(yè)財(cái)務(wù)資料的渠道，比從無組織私有投資交易中獲得的信息多得多，通過把許多投資一體化，中國(guó)政府能降低市場(chǎng)交易中的信息不對(duì)稱。同時(shí)，中國(guó)在2001年之前沒有加入世界貿(mào)易組織，中國(guó)的金融市場(chǎng)是幾近封閉的，但卻也逃脫了1977年金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)改革績(jī)效顯著。之后的經(jīng)濟(jì)改革重點(diǎn)在維持國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行，同時(shí)向地方政府分權(quán)，允許他們進(jìn)行區(qū)域試驗(yàn)，但運(yùn)行過程中出現(xiàn)了大規(guī)模的混亂、腐敗和失業(yè)，政府過度干預(yù)，導(dǎo)致企業(yè)稅負(fù)過重，改革在整治腐敗、解決就業(yè)困難、調(diào)整稅負(fù)、弱化政府干預(yù)轉(zhuǎn)換政府市場(chǎng)關(guān)系的腳步中“摸著石頭過河”，2004年開始我國(guó)實(shí)施“結(jié)構(gòu)性減稅”，調(diào)整增值稅等多種稅收措施，以減輕稅收負(fù)擔(dān)，重新點(diǎn)燃市場(chǎng)熱情。但長(zhǎng)時(shí)間以來的納稅重?fù)?dān)壓的中小企業(yè)喘不過，許多企業(yè)仍然呼吁減輕稅負(fù)。

三、“雙向運(yùn)動(dòng)”和“雙層配置”引導(dǎo)“政府—市場(chǎng)”關(guān)系

政府與市場(chǎng)關(guān)系是歷久彌新的話題，正是政府與市場(chǎng)建構(gòu)了社會(huì)資源的二元配置系統(tǒng)，雖然各時(shí)期政府與市場(chǎng)作用各有側(cè)重，但兩者從未分離也不可能分離。斯密曾說過，在人類社會(huì)這個(gè)大棋盤上，每個(gè)棋子有其自己的行動(dòng)原則，無論政府抑或市場(chǎng)，都是由存在不同意志、目標(biāo)的眾多主體及其行為所構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。[3]無論是自由放任主義的斯密和哈耶克還是國(guó)家干預(yù)主義的凱恩斯和斯蒂格利茨都決不會(huì)只承認(rèn)市場(chǎng)或只承認(rèn)政府的積極作用,政府和市場(chǎng)的角色都需要“適當(dāng)”發(fā)揮，這就形成了政府與市場(chǎng)行為邊界理論。

（一）政府與市場(chǎng)“雙向運(yùn)動(dòng)”

在研究市場(chǎng)與政府的關(guān)系時(shí)，越來越多的學(xué)者關(guān)注到英國(guó)學(xué)者波蘭尼（Karl Polanyi）早年提出的著名的“雙向運(yùn)動(dòng)”理論：在一切都商品化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在社會(huì)關(guān)系中居于決定性地位，形成了經(jīng)濟(jì)自由主義的運(yùn)動(dòng)；而與此相對(duì)應(yīng)，為了防止市場(chǎng)機(jī)制給社會(huì)帶來的侵害，還存在反向的社會(huì)自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)，因而需要政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。[4]“雙向理論”的優(yōu)勢(shì)在于關(guān)注到市場(chǎng)資源配置高效率的前提下同時(shí)看到了市場(chǎng)的不足，市場(chǎng)內(nèi)在的局限性要求在公共產(chǎn)品以及有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)和公平分配方面需要強(qiáng)調(diào)政府的適度干預(yù)，市場(chǎng)的利益本位會(huì)導(dǎo)致公平合理缺失，因此政府之手會(huì)觸及市場(chǎng)監(jiān)管以及宏觀調(diào)控來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，這就是為什么世界各國(guó)都主張市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要兼顧效率與公平。

（二）政府與市場(chǎng)“雙層配置”

“雙層配置”是基于“雙向運(yùn)動(dòng)”理論而生的有關(guān)市場(chǎng)與政府配置作用的理論。由于市場(chǎng)與政府各自對(duì)資源配置所起的作用不同，因此其配置空間處于兩個(gè)層面，在由市場(chǎng)配置更合適的的領(lǐng)域就要排除政府的干預(yù)，在由政府配置才能保證公平正義的領(lǐng)域就要壓制市場(chǎng)的作用，形成專業(yè)化分工。具體而言，市場(chǎng)是具有“營(yíng)利性”的，市場(chǎng)由逐利的主體所構(gòu)成，各主體借由營(yíng)利行為，對(duì)市場(chǎng)的資源進(jìn)行高效配置從而在整體上增加了社會(huì)總福利；政府由法律授權(quán)成為公共利益、公共產(chǎn)品、社會(huì)福利的分配者，負(fù)責(zé)公平合理的將社會(huì)公共產(chǎn)品分配給市場(chǎng)各行各業(yè)各主體。市場(chǎng)和政府的配置系統(tǒng)不是對(duì)立的，張守文教授認(rèn)為它們應(yīng)該是異面的：政府不應(yīng)與同級(jí)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)，它應(yīng)回歸非營(yíng)利或公益事業(yè)；市場(chǎng)是一個(gè)基于個(gè)人利益和效率來分配資源的系統(tǒng)、政府是一個(gè)基于公共利益和正義分配資源的系統(tǒng)，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)“公權(quán)力”，即政府的職權(quán)進(jìn)行限制，將政府職能限定在更為狹小合理的范圍內(nèi)，政府部門的相對(duì)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)之間的關(guān)系是倒U型的，政府的職能太少會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)中基礎(chǔ)設(shè)施的形成和受教育的勞動(dòng)力的供給，不利于經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，但政府的職權(quán)要是過大，政府活動(dòng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的反向激勵(lì)效應(yīng)會(huì)開始超過其正面效應(yīng)。

四、政府與市場(chǎng)法律邊際探尋

（一）政府與市場(chǎng)邊界理論

在探討經(jīng)濟(jì)學(xué)中政府與市場(chǎng)的邊界時(shí)，提出了四種理論，即相互替代、相互補(bǔ)充、完全排斥和共同失靈。相互替代理論認(rèn)為，政府和市場(chǎng)之間存在明顯的替代關(guān)系。互補(bǔ)理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府與市場(chǎng)是互補(bǔ)與補(bǔ)充的關(guān)系，因?yàn)槭袌?chǎng)在資源配置中起著基礎(chǔ)性作用。完全排斥理論意味著，在某些領(lǐng)域，只能政府分配資源，而在其他領(lǐng)域，只能市場(chǎng)自行調(diào)整和分配資源。共同失靈理論認(rèn)為，無論政府和市場(chǎng)是共同行動(dòng)還是政府或市場(chǎng)單獨(dú)行動(dòng)，都不可能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。如上，政府和市場(chǎng)是不可分割的,研究市場(chǎng)與政府的邊界主要厘清政府與市場(chǎng)各自的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和權(quán)力范圍，如此形成的市場(chǎng)均衡和市場(chǎng)最高效率運(yùn)轉(zhuǎn)便是科斯定理所強(qiáng)調(diào)的資源配置帕累托最優(yōu)。

（二）政府與市場(chǎng)法律邊際的調(diào)整

如前所述，政府與市場(chǎng)的邊際的關(guān)鍵在于法律所賦予政府和市場(chǎng)各自的權(quán)利和權(quán)力，在“雙向運(yùn)動(dòng)”與“雙層配置”的理論的指引下，法律規(guī)制的合理性是保證市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)治理體系的建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律對(duì)市場(chǎng)和政府的規(guī)制并不斷提高立法水平，轉(zhuǎn)變立法思維，在行政上不斷提高經(jīng)濟(jì)治理的能力。

1.改變立法思維、加強(qiáng)法律對(duì)市場(chǎng)尤其是政府的規(guī)制

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)表明，如何確定和明確政府權(quán)力是直接影響經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)的核心問題，關(guān)系到資源配置的長(zhǎng)期效率。鑒于目前我國(guó)行政干預(yù)市場(chǎng)過多，立法的方向應(yīng)當(dāng)以突出“簡(jiǎn)政放權(quán)”。經(jīng)濟(jì)立法體系應(yīng)優(yōu)先考慮順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展，同時(shí)，還須充分考慮各種主體，特別是市場(chǎng)主體的權(quán)益及主體之間的相關(guān)博弈，在此基礎(chǔ)上形成的法律制度才可能取得更好的實(shí)效，從而實(shí)現(xiàn)良好的“治理”。[5]我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法的質(zhì)量和數(shù)量以及彼此之間的協(xié)調(diào)性都滿足不了資源配置的帕累托最優(yōu)，這也是我國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法律治理能力無法提升的原因，我國(guó)目前的立法重心仍然應(yīng)當(dāng)放在限制政府權(quán)力、弱化政府職能、放開市場(chǎng)主體自由、擴(kuò)大市場(chǎng)主體的權(quán)利上。在經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分配上，基于市場(chǎng)提供私人物品的分配效率高于政府，分配時(shí)應(yīng)該傾斜于市場(chǎng)；在中央與地方的經(jīng)濟(jì)權(quán)力劃分上，基于地方分配公共物品的能力高于中央政府，劃分時(shí)應(yīng)當(dāng)傾斜于地方，在加強(qiáng)具體制度建設(shè)的過程中，應(yīng)關(guān)注具有基礎(chǔ)性地位的重要立法，如宏觀調(diào)控法。

2.從立法執(zhí)法司法上提升國(guó)家治理能力體系

通過對(duì)立法的調(diào)整能提升法治能力從而間接提升國(guó)家治理能力，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先應(yīng)當(dāng)是法治經(jīng)濟(jì)，法治經(jīng)濟(jì)要求國(guó)家在經(jīng)濟(jì)立法上秉承以市場(chǎng)決定經(jīng)濟(jì)的思想，保證市場(chǎng)的決定性作用，同時(shí)，保證政府在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的補(bǔ)償功能的實(shí)施，埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）曾提出“多中心治理”理論，強(qiáng)調(diào)政府不是治理的中心，包括非政府組織、私人機(jī)構(gòu)和公民個(gè)人在內(nèi)的其他主體都可以參與治理，從而實(shí)現(xiàn)“共同治理”，因此可以吸收市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)治理規(guī)則的制定，有助于提高規(guī)則的合理性，解決治理失靈問題；在經(jīng)濟(jì)執(zhí)法上注重保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，弱化政府的影響力，提供市場(chǎng)主體在市場(chǎng)中自由競(jìng)爭(zhēng)的一系列環(huán)境，對(duì)于妨害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為及時(shí)加以整治；在司法上更要注重公平公正，通過司法的公開性引導(dǎo)市場(chǎng)主體的合法競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)政府的過度干預(yù)形成威懾。

3.加強(qiáng)政府法治思維培養(yǎng)、正確運(yùn)用宏觀調(diào)控

政府行為即國(guó)家行為，政府更應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，政府人員要培養(yǎng)法治思維，在作出政府行為干預(yù)經(jīng)濟(jì)之前必須先充分考量是否會(huì)形成過度干預(yù)。這些考量因素能夠限制政府行為的邊界，包括但不限于：是否符合依法行政原則；是否超越公共產(chǎn)品邊界；是否符合行業(yè)整體發(fā)展的需要；是否為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益所必要；是否符合市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)的需要；是否便利社會(huì)公眾的生活等。[6]政府可利用貨幣政策、財(cái)稅政策等宏觀調(diào)控手段調(diào)整政府采購(gòu)力、現(xiàn)代支付能力進(jìn)而影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，宏觀調(diào)控對(duì)于市場(chǎng)的影響巨大，因?yàn)樗菍?duì)整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境、市場(chǎng)主體作出的統(tǒng)一調(diào)整，因此需要審慎實(shí)施，只有在市場(chǎng)發(fā)生不能由自身調(diào)節(jié)的偏差時(shí)才有政府宏觀調(diào)控規(guī)制的可能。