【摘要】截至2017年年末，超過16.47萬億的地方政府性債務(wù)問題引起了國(guó)內(nèi)的廣泛關(guān)注，巨額的債務(wù)規(guī)模給地方財(cái)政帶來顯著壓力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)嚴(yán)重，地方政府償債資金來源問題更逐漸成為影響地方政府支出結(jié)構(gòu)與效率的約束性因素。本項(xiàng)目通過分析地方債的風(fēng)險(xiǎn)類型及安全隱患，明確償債資金來源的風(fēng)險(xiǎn)主體地位，剖析依賴土地出讓為主要償債資金來源的危害，直面地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的挑戰(zhàn)，基于償債資金來源視角提出防治地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù)? 償債資金來源? 土地財(cái)政? 融資平臺(tái)

一、地方債的風(fēng)險(xiǎn)類型及安全隱患

（一）規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

2008年國(guó)際金融危機(jī)以來，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)低迷，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，國(guó)家出臺(tái)了“四萬億”投資計(jì)劃，各級(jí)地方政府為實(shí)現(xiàn)融資成立了各種融資平臺(tái)，債務(wù)規(guī)模呈爆發(fā)式高速度的增長(zhǎng)模式。截至2017年，我國(guó)政府債務(wù)余額29.95萬億元，其中地方政府債務(wù)余額16.47萬億元。仍然控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的范圍之內(nèi)。

由上圖這份數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)以貴州為代表的中西部地區(qū)的負(fù)債率處于較高水平，而全國(guó)范圍內(nèi)絕大部分地區(qū)債務(wù)率高達(dá)數(shù)倍，由此可以看出，無論是從金額還是范圍上看，我國(guó)的債務(wù)規(guī)模都是龐大的。從地方政府債務(wù)余額的增長(zhǎng)率明顯超過地方財(cái)政收入情況上看，我國(guó)地方債務(wù)余額發(fā)展基本獨(dú)立于財(cái)政收入的增長(zhǎng)， “債務(wù)是延遲的稅收”，馬克思的這句話道出當(dāng)今許多國(guó)家在債務(wù)壓力下，稅收或許會(huì)成為償債的主要來源。

總體來說，當(dāng)前債務(wù)余額或許很難構(gòu)成爆發(fā)式的債務(wù)危機(jī)，但巨額的債務(wù)規(guī)模勢(shì)必會(huì)給我國(guó)大部分地區(qū)地方財(cái)政帶來顯著壓力，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）償債資金來源風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)地方債務(wù)償付的途徑主要有以下幾個(gè)方面：所投項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)收入、政府稅收收入、出讓土地收入、舉借新債等。目前，地方政府性債務(wù)償還的主要來源是土地出讓金收入，有的債務(wù)直接就是使用土地進(jìn)行抵押貸款形成的，也就是我們說的土地財(cái)政。未來我國(guó)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，主要取決于未來土地增值和稅收收入情況，本文擬從以下幾個(gè)方面分析償債資金來源風(fēng)險(xiǎn)。

（1）地方政府過于依賴土地出讓收入。此前財(cái)政部發(fā)布的“2017年財(cái)政收支情況”顯示，2017年全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入52059億元，同比增長(zhǎng)40.7%。這一數(shù)據(jù)創(chuàng)下歷史新高。自2011年至2016年，全國(guó)土地出讓收入分別為33166億元、28422億元、41250億元、42940億元、32547億元和37457億元。土地價(jià)格很容易受國(guó)家土地政策和宏觀調(diào)控的影響，國(guó)家對(duì)土地調(diào)控的力度直接影響到土地價(jià)格的高低。一旦地價(jià)下降，地方政府不能從土地出讓中獲取豐厚的土地出讓金，將出現(xiàn)還款困難，地方政府性債務(wù)存在債務(wù)還款的高風(fēng)險(xiǎn)。

（2）全面推進(jìn)“營(yíng)改增”對(duì)地方稅收的影響。2016年3月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)方案，明確自2016年5月1日起全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)，將建筑業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，金融業(yè)，生活服務(wù)業(yè)四個(gè)行業(yè)納入試點(diǎn)范圍。作為結(jié)構(gòu)性減稅的重要舉措，全面推進(jìn)營(yíng)改增會(huì)造成中央與地方的財(cái)政收入的減少，但具體而言，對(duì)地方財(cái)政與稅收的影響應(yīng)該更大一點(diǎn)。地方稅收的減少勢(shì)必會(huì)影響地方政府的償債能力，進(jìn)而擴(kuò)大地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問題。現(xiàn)行營(yíng)業(yè)稅納稅人改征增值稅，增值稅納稅人分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人，征收率降低，造成稅收收入減少;將不動(dòng)產(chǎn)納入抵扣范圍，減稅規(guī)模增大，受益面拓寬，納稅人總體稅收負(fù)擔(dān)減輕，但會(huì)導(dǎo)致繳納稅款的大幅度減小;城建稅等其他稅費(fèi)收入下降，城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加作為流轉(zhuǎn)稅的附稅， 其收入降低;財(cái)政補(bǔ)貼支出增大，在試點(diǎn)過程中，地方政府對(duì)于稅負(fù)增加的企業(yè)設(shè)立專項(xiàng)資金，采用政府補(bǔ)貼，進(jìn)一步擴(kuò)大了政府的財(cái)政支出，加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。綜上，“營(yíng)改增”的全面推進(jìn)對(duì)于全社會(huì)經(jīng)濟(jì)來說，是減負(fù)有益的好政策，但是會(huì)造成地方稅收的大幅度減少，增加地方政府財(cái)政壓力，進(jìn)而影響地方政府的償債能力，這就要求地方政府科學(xué)合理地做好財(cái)政預(yù)決算工作，彌補(bǔ)稅源不足帶來的缺口。

（三）地方政府融資平臺(tái)問題風(fēng)險(xiǎn)

近些年，隨著地方債務(wù)的較快發(fā)展，地方政府面對(duì)大幅度增加的社會(huì)支出成本和財(cái)政壓力不得不采用各種手段進(jìn)行債務(wù)融資活動(dòng)。地方政府融資規(guī)模越來越大，債務(wù)規(guī)模也相應(yīng)增大，由于地方債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制機(jī)制不健全，其凸顯的問題也越來越多。部分融資平臺(tái)擔(dān)保行為不規(guī)范，涉嫌虛假注冊(cè)，違規(guī)舉債。很多融資平臺(tái)自身可持續(xù)發(fā)展能力弱，受國(guó)家宏觀調(diào)控的不確定性因素大，很難做到穩(wěn)健持久發(fā)展。

2015年元月，《新預(yù)算法》正式出臺(tái)施行，新預(yù)算法規(guī)定，除在國(guó)務(wù)院限額發(fā)行的地方政府債務(wù)外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，真正實(shí)現(xiàn)了地方政府嚴(yán)格管理舉債的原則，緊接著國(guó)務(wù)院又出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見，提出要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，上述地方政府債務(wù)管理新規(guī)的出臺(tái)，真正做到了嚴(yán)格管理政府債務(wù)。對(duì)今后融資平臺(tái)公司發(fā)展是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)，因此融資平臺(tái)如何化解政府債務(wù)，如何轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)工作者們考慮的問題。

二、防治地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策和建議

（一）建立健全地方債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)控制體系

建立健全地方債務(wù)管理體系，嚴(yán)格把控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，明確地方政府的信用主體認(rèn)知，制定地方政府債務(wù)的償還與救助機(jī)制，從做好政府預(yù)決算做起，針對(duì)不同的債務(wù)類型，采取不同的應(yīng)對(duì)措施;把債務(wù)的舉借與償還納入規(guī)范化，限制新債發(fā)行的主體、手段、償還方式等;建立健全債務(wù)審核與監(jiān)察機(jī)制，把地方債務(wù)的負(fù)債率、債務(wù)規(guī)模作為指標(biāo)公開化、透明化，這樣才能防止債務(wù)失控，防治債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，讓地方債務(wù)在陽光下得到健康發(fā)展。

（二）加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培養(yǎng)穩(wěn)定財(cái)源

一方面，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，創(chuàng)新發(fā)展理念與模式，改變過去單純依靠壟斷和大企業(yè)增加財(cái)源的發(fā)展觀念，注重經(jīng)濟(jì)的生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展。地方政府要大力扶持民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)，鼓勵(lì)中小型企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，例如依靠稅收優(yōu)惠政策來扶持民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的活力與動(dòng)力;另一方面，發(fā)揮好財(cái)政的再分配作用，通過調(diào)節(jié)稅收、轉(zhuǎn)移支付等方式完善稅制體制，合力開辟新稅種，改革分稅制完成后地方稅制體制的落后性，構(gòu)建地方稅制新體系，提高地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)匹配程度，更好發(fā)揮財(cái)政職能，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）促進(jìn)地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展

面對(duì)當(dāng)前融資平臺(tái)存在的種種問題，首先要妥善處理好現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)，理清和排查現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)的數(shù)量與規(guī)模，摸清其中存在不合法合規(guī)的問題并加以規(guī)范管理，對(duì)剩余的地方融資平臺(tái)的未來盈利能力和存續(xù)發(fā)展情況進(jìn)行合理預(yù)估;其次要轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y平臺(tái)的自身發(fā)展結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理定位融資平臺(tái)未來可持續(xù)發(fā)展模式和自身發(fā)展方向，積極轉(zhuǎn)型升級(jí)，讓融資平臺(tái)真正成為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的主體;最后建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，充分發(fā)揮股份制經(jīng)濟(jì)模式下的檢查監(jiān)管能力，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)運(yùn)行各項(xiàng)流程的監(jiān)管，做到監(jiān)察的規(guī)范化、制度化，真正把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

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基金項(xiàng)目：本文系安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：201710378340。

作者簡(jiǎn)介：余越（1997-），女，安徽蕪湖人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2015級(jí)財(cái)政與公共管理學(xué)院本科生，研究方向：財(cái)政學(xué)。