WTO框架下糧食援助國(guó)際規(guī)則的演變、影響與啟示

郭蘇豫

摘 要：糧食援助是WTO農(nóng)業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的重要議題，多哈回合談判試圖制定有約束力的規(guī)則防止糧食援助淪為余糧處理工具。本文總結(jié)了糧援議題的國(guó)際規(guī)則演變，分析了《出口競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議》中的糧食圓柱體條款性質(zhì)以及未來(lái)的談判趨勢(shì)。研究發(fā)現(xiàn)，WTO談判放棄了2008年“模式草案”基于規(guī)則的糧援治理框架，《出口競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議》糧援條款延續(xù)了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》不具約束力的屬性，無(wú)法防止成員透過(guò)糧援處理余糧。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，《出口競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議》為中國(guó)的糧食去庫(kù)存及加快供給側(cè)改革提供了一定的空間，因此應(yīng)盡快構(gòu)建契合WTO規(guī)范的糧援機(jī)制，并在下一輪談判中爭(zhēng)取寬松的糧援紀(jì)律得以維系。

關(guān)鍵詞：糧食援助；余糧處理；出口競(jìng)爭(zhēng)；影響

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）在1954年建立了剩余處理與磋商委員會(huì)（CSSD），為全球的糧食援助與規(guī)則磋商建立了一個(gè)通道。從過(guò)往的實(shí)踐看，發(fā)達(dá)國(guó)家將糧援視為是一種余糧處理的手段，這實(shí)際上是一種變相地維持本國(guó)的糧食價(jià)格支持政策。因此，糧食援助在烏拉圭回合談判中就被WTO納入到規(guī)制體系中，成為國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的談判主題之一。但烏拉圭回合達(dá)成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》（URAA）中并未對(duì)此制定約束力條款。多哈發(fā)展議程（DDA）談判啟動(dòng)后，成員方要求建立更嚴(yán)格的紀(jì)律來(lái)防止糧援淪為余糧處理工具。DDA農(nóng)業(yè)談判歷經(jīng)波折，于2015年第十屆部長(zhǎng)會(huì)議率先達(dá)成《出口競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議》。協(xié)議關(guān)于糧援的紀(jì)律延續(xù)URAA缺乏約束力的漏洞，給成員透過(guò)糧援處理余糧留下了空間。

一、糧食援助的國(guó)際規(guī)則演變過(guò)程

（一）糧食援助的起源與CSSD的處理原則

二戰(zhàn)之后，隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)及農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策的實(shí)施，加上農(nóng)業(yè)技術(shù)不斷提升，歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始出現(xiàn)糧食生產(chǎn)過(guò)剩，而美國(guó)、加拿大等農(nóng)業(yè)自然條件較好的國(guó)家則出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的過(guò)剩，糧食庫(kù)存壓力極大。但同時(shí)，一些發(fā)展中國(guó)家由于自然災(zāi)害或是政治沖突而面臨著較為嚴(yán)重的糧食危機(jī)?；诖?，加拿大政府在1951年通過(guò)了《科倫坡計(jì)劃》，開(kāi)始將本國(guó)剩余的糧食無(wú)償捐贈(zèng)給非洲糧食短缺的國(guó)家，由此開(kāi)啟了國(guó)際糧食援助的先河。美國(guó)在1954年也通過(guò)了《農(nóng)業(yè)貿(mào)易與援助法案》，該法授權(quán)聯(lián)邦政府可以以較為優(yōu)惠的條件來(lái)處理國(guó)內(nèi)的余糧，開(kāi)啟了以?xún)?yōu)惠貿(mào)易為基礎(chǔ)的糧援模式。由于加拿大、美國(guó)積極通過(guò)贈(zèng)與、優(yōu)惠貿(mào)易實(shí)施糧食援助，引起了國(guó)際社會(huì)的重視，在1953年11月召開(kāi)的FAO第7屆大會(huì)上，認(rèn)可了美國(guó)通過(guò)優(yōu)惠交易的方式與發(fā)展中國(guó)家貿(mào)易來(lái)處理余糧，但大會(huì)同時(shí)也指出，美國(guó)的這種優(yōu)惠貿(mào)易政策可能會(huì)干擾受援國(guó)的國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)及進(jìn)口貿(mào)易，建議美國(guó)建立消除這種不利影響的具體機(jī)制。在這樣的背景下，1954年FAO正式成立了CSSD，并出臺(tái)了《FAO建議的剩余處理原則》。按照該原則的規(guī)定，成員國(guó)推行優(yōu)惠貿(mào)易的糧食援助，必須要遵守以下三個(gè)基本規(guī)則：一是糧食援助對(duì)于受援國(guó)是額外的消費(fèi)；二是糧食援助不能替代正常的商品進(jìn)口；三是糧食援助不能對(duì)受援國(guó)的農(nóng)業(yè)造成負(fù)面影響。該原則的出臺(tái)得到了當(dāng)時(shí)FAO成員國(guó)的一致認(rèn)可，并承諾在糧食援助的妥善執(zhí)行該原則。為了確保該原則能夠切實(shí)履行，CSSD還建立了兩套磋商機(jī)制，即事前協(xié)商和通常銷(xiāo)售要求（UMR）。所謂的事前協(xié)商，就是要求捐贈(zèng)國(guó)家在實(shí)施優(yōu)惠貿(mào)易之前，需要與其他的糧食出口國(guó)進(jìn)行磋商，將優(yōu)惠貿(mào)易的具體情況報(bào)告給CSSD，由CSSD將該報(bào)告提交給其他成員國(guó)討論，各國(guó)取得一致共識(shí)之后，捐贈(zèng)國(guó)才能和受援國(guó)簽訂優(yōu)惠貿(mào)易的糧食援助協(xié)議。UMR特指受援國(guó)在過(guò)去5年內(nèi)的平均糧食進(jìn)口量。如此，優(yōu)惠交易量是受援國(guó)總的糧食需求量減去國(guó)內(nèi)的供應(yīng)量。受援國(guó)在12個(gè)月累計(jì)的優(yōu)惠交易量不能超過(guò)UMR。

（二）烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)糧食援助議題的處置

進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，隨著發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，各國(guó)的庫(kù)存壓力有所減小。但在GATT談判的時(shí)候，一些捐贈(zèng)國(guó)家依然是以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)過(guò)剩作為糧食援助的衡量指標(biāo)。這種政策引起了部分國(guó)家的警惕。具體而言，若生產(chǎn)過(guò)剩，政府開(kāi)始收購(gòu)余糧，并以援助的名義來(lái)進(jìn)行捐贈(zèng)或優(yōu)惠貿(mào)易提供給受援國(guó)或國(guó)際人道主義組織，進(jìn)而起到穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧價(jià)的作用。然而這種做法，不僅干擾國(guó)際糧食價(jià)格，而且相當(dāng)于政府公然給糧食貿(mào)易提供出口補(bǔ)貼，違背了GATT談判原則。于是，糧食援助與農(nóng)業(yè)出口補(bǔ)貼、出臺(tái)信貸支持等一同被納入到烏拉圭回合談判的主題之中。

盡管各成員國(guó)意識(shí)到糧食援助是一種隱蔽的出口補(bǔ)貼形式，但實(shí)踐中這樣的做法通常難以取證，加上估計(jì)人道主義，基本上難以被規(guī)范?；谶@樣的矛盾，GATT僅在URAA第10.4條中對(duì)此提出了一些原則性的規(guī)范，要求各成員國(guó)做到以下幾點(diǎn)：第一，糧食援助不與對(duì)受援國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口進(jìn)行掛鉤（tied）；第二，貨幣化交易的糧食援助交易必須遵循CSSD的《FAO建議的剩余處理原則》；第三，完全贈(zèng)與應(yīng)以不低于《1986年糧食援助公約》中規(guī)定的條件提供。其中第一個(gè)原則是URAA對(duì)糧食援助的額外限制，在現(xiàn)實(shí)中價(jià)值不大，因?yàn)榧Z食商業(yè)出口行為和糧食優(yōu)惠交易難以區(qū)分。第二個(gè)原則相當(dāng)于是WTO對(duì)FAO原則的引用，但無(wú)法成為所有WTO成員的義務(wù)（如沒(méi)有加入FAO的國(guó)家），同時(shí)也因?yàn)槿狈ψ銐虻募m正機(jī)制，這樣的引用實(shí)際價(jià)值并不大。特別是到了1990年代后期，世界糧食計(jì)劃署（WFP）和一些國(guó)際非政府組織逐漸成為國(guó)際糧食人道主義救助和貿(mào)易的主體，成員國(guó)向CSSD通報(bào)的情況大為減少，使得CSSD確立的措施機(jī)制，特別是URAA一致被認(rèn)定為妨礙公平貿(mào)易而歸于無(wú)效。

（三）多哈回合糧食援助規(guī)則

1、2001-2004年：確立以防止商業(yè)替代為目標(biāo)的糧援規(guī)則。顯然，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》沒(méi)有制定防止糧援助作為農(nóng)業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)手段的基本規(guī)則，但是否應(yīng)在多哈回合建立糧食援助新規(guī)則，WTO成員之間存在較大的分歧，特別是歐盟和美國(guó)意見(jiàn)分歧較大。歐美之所以存在意見(jiàn)分歧，主要是因?yàn)殡p方的糧援政策立場(chǎng)不同。歐盟通過(guò)收入補(bǔ)貼改革之后，極大的緩解了糧食生產(chǎn)的過(guò)剩，于是在1996年的時(shí)候?qū)⒓Z食實(shí)物援助改為現(xiàn)金援助。但美國(guó)一直堅(jiān)持實(shí)物援助為主導(dǎo)，因此美國(guó)的糧食援助政策在談判中遭到了各方的指責(zé)。在談判當(dāng)中，美國(guó)第一份議案就堅(jiān)持認(rèn)為，沒(méi)有必要在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》之外再制定相關(guān)制約規(guī)則，通過(guò)優(yōu)惠貿(mào)易提供的實(shí)物糧食援助可以解決很多國(guó)家的糧食危機(jī)與饑餓問(wèn)題，欠發(fā)達(dá)國(guó)家從中受益匪淺。但歐盟堅(jiān)持認(rèn)為美國(guó)的態(tài)度是用糧食援助來(lái)掩蓋其出口補(bǔ)貼行為，并宣稱(chēng)只有美國(guó)取消100%的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補(bǔ)貼，歐盟才才會(huì)考慮取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼。后來(lái)，美國(guó)同意參與國(guó)際糧食援助國(guó)際談判。在當(dāng)年9月份的坎昆會(huì)議之前，經(jīng)過(guò)多方努力最終達(dá)成了“糧食援助實(shí)施額外規(guī)則，防止出口的商業(yè)替代行為”的基本共識(shí)。2004年7月，WTO理事會(huì)通過(guò)了《多哈回合框架協(xié)議》，糧食援助問(wèn)題納入到該框架協(xié)議之中，并確立了一些細(xì)化規(guī)則，包括結(jié)束出口的具體時(shí)間表，人道主義援助必須是無(wú)償?shù)牟桓綏l件的完全贈(zèng)與等內(nèi)容。至此，糧食援助規(guī)則被納入到WTO框架體系中，結(jié)束了CSSD主導(dǎo)的歷史。

2、2005-2008年：建立更具約束力的糧援治理規(guī)則。2005年，WTO在香港舉行的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，其談判的焦點(diǎn)就是圍繞歐美間的分歧制定更具約束力的援助規(guī)則。世界糧食計(jì)劃署對(duì)談判只圍繞貿(mào)易來(lái)制定規(guī)則表達(dá)了不滿(mǎn)，認(rèn)為DDA談判不顧人道主義及發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的實(shí)際需求。因此，WFP要求必須在DDA談判體系中穩(wěn)定日漸減少的緊急糧食援助水平。到2006年6月，談判再次舉行，結(jié)合上次香港部長(zhǎng)會(huì)議達(dá)成的宣言精神，談判主席提出了《可能形成的農(nóng)產(chǎn)品模式草案》這一框架，確立了糧食援助的最新談判規(guī)范：（1）以受援國(guó)需求為導(dǎo)向；（2）援助應(yīng)該是不附帶任何條件的贈(zèng)與，除非出現(xiàn)特殊情況；（3）援助不能與捐贈(zèng)過(guò)的農(nóng)產(chǎn)品出口、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)拓展等政策掛鉤；（4）禁止以糧食援助的名義實(shí)施商業(yè)出口行為；（5）如果對(duì)受援國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或替代農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)造成影響時(shí)，應(yīng)該克制實(shí)物援助的數(shù)量。除了這些規(guī)則之外，發(fā)達(dá)國(guó)際要在2013年底取消實(shí)物援助及完全貨幣化援助。上述規(guī)范是糧食援助的一般規(guī)范。

3、2013年至今：出口競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議達(dá)成階段，糧援重回不具約束力時(shí)代。多哈回合談判自從2008年破裂之后，其僵局持續(xù)數(shù)年無(wú)法打破。直到2013年的巴厘島部長(zhǎng)會(huì)議上，才決定重啟擱置多年的談判。但此次確立了以出口競(jìng)爭(zhēng)為主要內(nèi)容的談判主題。到2015年12月，內(nèi)羅畢部長(zhǎng)會(huì)議達(dá)成了出口競(jìng)爭(zhēng)為主題的一攬子農(nóng)業(yè)協(xié)議，包括糧食安全與糧食儲(chǔ)備、農(nóng)業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、棉花貿(mào)易、糧食特殊保障機(jī)制、不發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展等五大議題。其中達(dá)成的《出口競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議》被認(rèn)為是WTO過(guò)去20年農(nóng)業(yè)談判中取得的最為重要的成果。對(duì)于糧食援助的分類(lèi)，該協(xié)議與前一階段的“草案模式”模式不同，別再區(qū)分緊急與非緊急，也不區(qū)分實(shí)物與貨幣援助。其實(shí)在內(nèi)羅畢會(huì)議之前，歐盟就提出了設(shè)定貨幣援助的上限，但此次部長(zhǎng)會(huì)議為采納歐盟提議，還將貨幣化援助的用途進(jìn)行了擴(kuò)充，只需要在援助之前委托獨(dú)立第三方評(píng)估即可。

二、多哈回合糧食援助規(guī)則形成的原因及其影響

（一）多哈回合談判最終未能形成約束力糧援規(guī)則的原因

1、美國(guó)掌握了糧食援助談判的主導(dǎo)權(quán)。就過(guò)去糧援實(shí)踐看，美國(guó)一直是實(shí)物援助及貨幣化援助的堅(jiān)定執(zhí)行者，并通過(guò)了專(zhuān)門(mén)立法予以保障。1954年通過(guò)了《農(nóng)業(yè)貿(mào)易與援助法案》規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦政府提供的援助糧食必須是產(chǎn)自于美國(guó)本土；如果實(shí)施的是實(shí)物援助，援助量的50%必須由美國(guó)船只運(yùn)輸；允許非政府組織將15%的非緊急糧食援助貨幣化等等。如果烏拉圭回合談判要限制實(shí)物援助和貨幣化援助，美國(guó)就必須修改其國(guó)內(nèi)援助立法，必然會(huì)觸及到農(nóng)業(yè)、航運(yùn)業(yè)、部分非政府組織的利益。這些行業(yè)現(xiàn)在牢固掌握了美國(guó)糧食援助體系，是糧食援助體系下的既得利益集團(tuán)，他們不會(huì)輕易放棄手中利益，故對(duì)美國(guó)政府施加壓力，致使美國(guó)政府在談判中堅(jiān)定自己立場(chǎng)?！冻隹诟?jìng)爭(zhēng)協(xié)議》的達(dá)成就是明證，其核心內(nèi)容基本上是美國(guó)現(xiàn)行的糧援政策。

2、發(fā)達(dá)國(guó)家糧食庫(kù)存壓力較小，減少了WTO成員對(duì)糧援扭曲貿(mào)易的擔(dān)心。可以說(shuō)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)政策調(diào)控，基本上解決了糧食庫(kù)存問(wèn)題。余糧資源日漸減少，降低了糧援助對(duì)貿(mào)易的扭曲作用。在20世紀(jì)60年代，發(fā)達(dá)國(guó)家的余糧占到了國(guó)際糧食援助總額的60%，到今天這個(gè)比例還不到5%；發(fā)達(dá)國(guó)家谷物貿(mào)易份額從10%下降到今天的1%。而且，歐美日發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食援助基本上轉(zhuǎn)向了現(xiàn)金援助為主，糧食援助的目的主要是基于緊急救援及保障饑餓國(guó)家的糧食安全，因此大規(guī)模的余糧流入國(guó)際糧食市場(chǎng)的可能性在大大降低?？梢?jiàn)，糧食庫(kù)存環(huán)境的變化，可以減少其對(duì)正常農(nóng)業(yè)貿(mào)易扭曲的風(fēng)險(xiǎn)。

3、糧食援助資源依然稀缺，制定約束力的糧援規(guī)則會(huì)損害WTO的公共形象。自從2008年金融危機(jī)以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度大為放緩，加上全球氣候變化形勢(shì)嚴(yán)峻，各類(lèi)極端天氣頻發(fā)，導(dǎo)致了各國(guó)的自然災(zāi)害增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2015年的時(shí)候，全球依然有8億人是處于饑餓狀態(tài)。對(duì)于這些饑餓群體而言，糧食援助就是他們生存的希望，但國(guó)際社會(huì)糧食援助整體水平大為下降。在這樣的背景下，如果WTO強(qiáng)行制定糧食援助規(guī)則，必須會(huì)加劇全球饑餓狀況，也會(huì)引起糧食援助供需矛盾的惡化，不利于改善發(fā)展中國(guó)家的處境，也會(huì)降低WTO的公信力和形象。

（二）多哈回合糧食援助規(guī)則造成的影響

1、《出口競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議》對(duì)于成員國(guó)出臺(tái)補(bǔ)貼的限制，會(huì)刺激成員國(guó)通過(guò)糧食援助等手段來(lái)處理余糧。通?？?，各國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，特別是價(jià)格支持是刺激糧食生產(chǎn)過(guò)剩的主因，但約束糧食生產(chǎn)也只能靠各國(guó)的國(guó)內(nèi)政策。因此，各國(guó)政府有三個(gè)途徑來(lái)應(yīng)對(duì)生產(chǎn)過(guò)剩，即通過(guò)出口補(bǔ)貼或信貸支持強(qiáng)化出口、糧食援助、結(jié)轉(zhuǎn)庫(kù)存。各國(guó)政府的出口規(guī)則決定著這三種途徑行使的幅度及其比例。按照《出口競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議》的規(guī)定，WTO對(duì)各國(guó)施以嚴(yán)格的出口約束，各成員國(guó)只能使用信貸支持、糧食援助來(lái)處理余糧問(wèn)題。如此，這兩種手段同樣會(huì)對(duì)貿(mào)易造成扭曲，必然會(huì)引起WTO的重新關(guān)注，再行制定有約束力的糧食援助規(guī)則。

2、新興經(jīng)濟(jì)體成為世界主要捐贈(zèng)國(guó)家，且以實(shí)物援助為主，糧食援助的商業(yè)替代風(fēng)險(xiǎn)再次加大。無(wú)疑，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)認(rèn)可了現(xiàn)金援助作為糧食援助的主要方式，但金磚國(guó)家為代表的新興經(jīng)濟(jì)體還是偏好實(shí)物援助，之所以選擇實(shí)物援助，其這些國(guó)家的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段是相關(guān)的。這些國(guó)家還處于農(nóng)業(yè)起步階段，由于價(jià)格支持等國(guó)內(nèi)支持政策使得這些國(guó)家余糧較多，公共庫(kù)存壓力較大。通過(guò)糧食援助來(lái)處理庫(kù)存，減少庫(kù)存的財(cái)政壓力是這些國(guó)家的不二選擇。比如巴西就是代表，2010-2011年巴西政府以市場(chǎng)價(jià)格的80%收購(gòu)農(nóng)戶(hù)大米，但后來(lái)國(guó)際大米市場(chǎng)行情下降，其庫(kù)存量較大，不得不以實(shí)物援助的形式來(lái)處理這些庫(kù)存大米，到2012年就已經(jīng)取得日本成為世界最大的大米援助國(guó)家。顯然，這些國(guó)家的實(shí)物援助，使得商業(yè)替代風(fēng)險(xiǎn)再次加大，制定更為嚴(yán)格的規(guī)則成為未來(lái)WTO農(nóng)業(yè)談判的主要議題。當(dāng)然，未來(lái)談判中這些新型經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)國(guó)家的話語(yǔ)權(quán)之爭(zhēng)將是一個(gè)看點(diǎn)。

三、啟示與借鑒

（一）《出口競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議》為我國(guó)通過(guò)糧食援助來(lái)推進(jìn)糧食供給側(cè)改革提供了空間與依據(jù)

過(guò)去的10多年時(shí)間內(nèi)，我國(guó)糧食實(shí)現(xiàn)了“十二連增”、“十三連增”，糧食庫(kù)存壓力加大，糧食供給側(cè)改革的首要任務(wù)是去庫(kù)存。在這種情況下，顯然不能將庫(kù)存糧食投入市場(chǎng)，否則就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格下降，也就抵消了價(jià)格支持的效果，對(duì)農(nóng)民增收不利。所以，通過(guò)推動(dòng)糧食的二次加工成為去庫(kù)存的重要路徑，但我國(guó)糧食加工業(yè)近些年來(lái)也明顯產(chǎn)能過(guò)剩，難以繼續(xù)承擔(dān)去庫(kù)存的重任。糧食援助的起源就是發(fā)達(dá)國(guó)家為解決國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存提供一種解決余量的出路。盡管在2005-2008年WTO制定了糧食援助的約束性規(guī)則，防止將糧食援助當(dāng)做是處理余糧的手段，但后來(lái)2013年之后談判就放棄了這些約束力規(guī)則，使得糧食援助可以成為我國(guó)糧食去庫(kù)存的一個(gè)基本方向。顯然，過(guò)去我國(guó)糧食援助主要服務(wù)于外交目的，政治色彩濃厚。如今，可以借助于WTO規(guī)則，將糧食援助作為調(diào)控我國(guó)糧食市場(chǎng)的一種途徑，這對(duì)于完善我國(guó)目標(biāo)價(jià)格機(jī)制具有現(xiàn)實(shí)的意義，因此在未來(lái)糧食援助完全可以成為我國(guó)糧食價(jià)格控制以及實(shí)施價(jià)格支持政策的基本手段。

（二）完善我國(guó)糧食援助的框架與機(jī)制

在我國(guó)現(xiàn)有的糧食援助政策體系下，糧食援助的主要功能就是為受災(zāi)國(guó)家提供食物救濟(jì)，緊急援助是我國(guó)糧食援助的主體。實(shí)際上，糧食援助還可以用于促進(jìn)受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，確立以發(fā)展為目標(biāo)的援助體系是我國(guó)對(duì)外糧食援助的主體。主要有兩種模式：第一，向缺糧國(guó)家提供實(shí)物糧食，將這些糧食投放到市場(chǎng)，不僅可以穩(wěn)定糧價(jià)和社會(huì)秩序，還可以用于這些收入來(lái)改善受援國(guó)的其他民生項(xiàng)目；第二，為受援國(guó)的一些公益性項(xiàng)目提供糧食實(shí)物援助，如為不發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)校提供免費(fèi)午餐計(jì)劃；對(duì)外援助的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中實(shí)施的以工代賑計(jì)劃等。通過(guò)發(fā)揮糧食援助促進(jìn)受援國(guó)發(fā)展的功能來(lái)合理配置我國(guó)糧食庫(kù)存，緩解財(cái)政壓力。當(dāng)然，我國(guó)的糧食援助還缺乏一個(gè)常態(tài)化的執(zhí)行機(jī)制，大部分的糧食援助是在受災(zāi)國(guó)政府或是國(guó)際組織發(fā)出呼吁的時(shí)候才開(kāi)始啟動(dòng)，由于此類(lèi)援助時(shí)間的緊迫，我國(guó)政府通過(guò)會(huì)以現(xiàn)金的形式或是直接從相關(guān)企業(yè)采購(gòu)商品運(yùn)往災(zāi)區(qū)。這種現(xiàn)金形式或是不依賴(lài)于本國(guó)糧食庫(kù)存的援助，對(duì)于解決我國(guó)糧食庫(kù)存壓力沒(méi)有太大幫助。

（三）主動(dòng)融入到國(guó)際社會(huì)的糧食援助談判體系

無(wú)疑，我國(guó)有借助于糧食援助來(lái)緩解國(guó)內(nèi)糧食庫(kù)存壓力的實(shí)際需求，因此對(duì)國(guó)際社會(huì)未來(lái)的糧食援助談判還是要寄希望于不具約束力的規(guī)則能夠延續(xù)，以為我國(guó)糧食援助緩解庫(kù)存壓力提供一個(gè)寬松的環(huán)境。因此，我國(guó)應(yīng)該積極研究WTO糧食援助的相關(guān)政策，主動(dòng)融入到其談判體系當(dāng)中。美國(guó)一直維持實(shí)物援助體系，致使《出口競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議》維護(hù)了美國(guó)的有利地位。但是隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的改革，糧食剩余日漸減少，加上近些年來(lái)美國(guó)有意從實(shí)物援助轉(zhuǎn)向現(xiàn)金援助，如在2014年農(nóng)業(yè)法案中，現(xiàn)金援助的預(yù)算比過(guò)去有了較大幅度的增加。一旦美國(guó)的做法與歐盟達(dá)成了一致，未來(lái)的談判就可能會(huì)重回2005-2008年的“草案模式”。如果這樣，國(guó)際社會(huì)通過(guò)糧食援助處理余糧的路徑就會(huì)日漸狹窄。故此，我國(guó)在談判過(guò)程中必須要積極參與，聯(lián)合發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際人道主義組織組成聯(lián)盟，堅(jiān)定實(shí)物援助對(duì)于解決全球饑荒的立場(chǎng)，維護(hù)糧食援助的人道性及發(fā)展性。

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