陳航

摘 ? 要：平臺經(jīng)濟助推了電子支付行業(yè)的繁榮，也衍生出安全風險等諸多問題。在監(jiān)管立法缺位的當下，我國“機構(gòu)監(jiān)管”的模式不能因應(yīng)現(xiàn)實的監(jiān)管需求。文章針對平臺經(jīng)濟下電子支付的監(jiān)管現(xiàn)狀，借鑒域外監(jiān)管的先進經(jīng)驗，提出了我國監(jiān)管模式的改革進路。

關(guān)鍵詞：電子支付;監(jiān)管模式;改革進路

中圖分類號：D912.29 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

Abstract： The platform economy has promoted the prosperity of the electronic payment industry， and has also caused many problems such as security risks. In the absence of regulatory legislation， China's "Institutional Supervision" model cannot meet the actual regulatory needs. Based on the status of the supervision of electronic payment under the platform economy， this paper draws on the advanced experience of extraterritorial supervision， and puts forward the reform path of supervision model.

Key words： electronic payment; supervision model; reform path

1 引言

電子支付，是指終端用戶直接或者授權(quán)于他人，通過發(fā)出支付指令，借助信息網(wǎng)絡(luò)把支付信息安全地傳送到銀行或相應(yīng)的處理機構(gòu)，用來實現(xiàn)貨幣支付或資金流轉(zhuǎn)的行為。按照電子支付指令發(fā)起的方式不同，電子支付分為網(wǎng)上支付、移動支付、自動柜員機交易等。近年來，我國平臺經(jīng)濟的飛速發(fā)展催生了支付寶、微信支付等電子支付工具，帶來了電子支付行業(yè)的持續(xù)繁榮。

我國《中華人民共和國電子商務(wù)法》（本文簡稱《電子商務(wù)法》）第53至57條對電子支付相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)進行了詳盡的規(guī)定，這標志著我國首次在法律層面實現(xiàn)平臺經(jīng)濟和電子支付的銜接。但是，上述規(guī)定的私法屬性過于顯揚，注重從橫向分配各方主體的權(quán)利、義務(wù)、責任，而未能從縱向角度，明確賦予執(zhí)法機關(guān)對電子支付相關(guān)主體、行為的監(jiān)管權(quán)限。

2 平臺經(jīng)濟下電子支付發(fā)展的現(xiàn)狀

電子支付與平臺經(jīng)濟互為依托，平臺經(jīng)濟是電子支付繁榮的基礎(chǔ)和保障，電子支付為平臺經(jīng)濟的發(fā)展提供了技術(shù)支持。因此，在介紹電子支付發(fā)展現(xiàn)狀之前，有必要對平臺經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀予以說明。

2.1 平臺經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展推動了平臺經(jīng)濟的繁榮，以天貓、京東等為代表的電商平臺在人們的日常消費中扮演著重要的角色。這種在線交易不僅便利了人們的消費行為，也豐富了人們的選擇，讓消費者以更優(yōu)惠的價格購買到更優(yōu)質(zhì)的商品或服務(wù)。以天貓平臺歷年“雙十一”成交額為例，其從2009年到2019年的成交額數(shù)據(jù)如圖1所示。由圖1可知，天貓平臺歷年“雙十一”成交額呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢，盡管近年來我國經(jīng)濟下行壓力較大，但是成交額上升勢頭不減，在2019年“雙十一”當天更是突破2600億大關(guān)。

此外，根據(jù)京東公布的消息，在2019“京東全球好物節(jié)”上，自11月1日零時至11月11日24時，京東平臺11天累計下單金額突破2044億元。然而，根據(jù)Adobe的數(shù)據(jù)分析，2019年黑五期間全球消費者在網(wǎng)上（主要是亞馬遜平臺）僅消費了74億美元，可見美國、歐盟的平臺經(jīng)濟不能與中國媲美。作為國內(nèi)電商平臺的翹楚，天貓和京東的成交額在一定程度上反映了我國平臺經(jīng)濟發(fā)展的基本態(tài)勢。不得不說，這些數(shù)字背后的規(guī)模效應(yīng)和集群效應(yīng)，是我國電子支付行業(yè)健康繁榮的重要因素。

2.2 電子支付的發(fā)展現(xiàn)狀

如上節(jié)所述，平臺經(jīng)濟的發(fā)展助推了電子支付的進步，加之線下支付方式的革命性更迭，電子支付在中國迎來了難得的發(fā)展機遇。特別是，“支付寶”“微信”等電子支付方式的出現(xiàn)，不斷突破我國傳統(tǒng)支付結(jié)算方式的“底線”，變革人們的消費觀念和消費方式，電子支付已然成為我國現(xiàn)代支付體系的重要組成部分。

第三方移動支付是電子支付最重要的組成部分，第三方移動支付的有關(guān)數(shù)據(jù)，基本反映了我國電子支付的發(fā)展態(tài)勢。如圖2所示可以得出，在2013年，我國第三方移動支付交易規(guī)模僅為1.2萬億，但是在2018年，這個數(shù)據(jù)已經(jīng)達到了190.5萬億，是2013年移動支付交易規(guī)模的158.75倍，而據(jù)官方消息，我國2018年的GDP（90.03萬億）僅為2013年GDP（59.3萬億）的1.52倍，這在一定程度上表明，電子支付在所有支付方式中的比例逐年大幅提高。同時，電子支付也為我國支付結(jié)算體系發(fā)展注入了新鮮活力，有力的推動了我國支付結(jié)算體系的不斷發(fā)展完善。

2.3 電子支付發(fā)展中亟需解決的問題

我國電子支付的繁榮，無法掩蓋其存在的諸多問題，這些問題對用戶的資金安全帶來巨大的隱患，也對電子支付行業(yè)的健康發(fā)展造成了極大的不確定性。通過對我國電子支付發(fā)展現(xiàn)狀的考察，本文將電子支付發(fā)展中的問題歸結(jié)為四點。

首先，電子支付本身存在的問題。成功進行一次電子支付，一般需要三個組件：終端（例如手機），軟件或插件，網(wǎng)絡(luò)（例如數(shù)據(jù)網(wǎng)、Wifi）。在電子支付技術(shù)不是非常成熟的今天，這三個組件均有可能帶來較大的安全隱患。終端層面，由于支付密碼等許多電子支付信息存儲在支付終端，而終端信息保護技術(shù)又較為落后，一旦終端遺失或被他人竊取，他人便可通過破譯等手段獲取終端的電子支付信息，對終端所有者的資金安全帶來威脅;軟件層面，不法分子通過在軟件中植入病毒或非法插件，篡改或爬取用戶的支付數(shù)據(jù)，同樣也會危害到用戶的財產(chǎn)安全;網(wǎng)絡(luò)層面，如果用公共Wifi實施電子支付行為，可能會遇見黑客搭建的釣魚網(wǎng)站，有關(guān)信息也會面臨被竊取的風險。除此之外，電子支付本身也存在技術(shù)風險和操作風險，其中技術(shù)風險主要是指電子支付系統(tǒng)由于技術(shù)問題而衍生出的風險，操作風險主要是電子支付機構(gòu)或支付人操作失誤帶來的風險。

其次，寡頭壟斷格局初步形成。如圖3所示，在2018年，支付寶和騰訊系的財付通分別占54.3%和39.2%的市場份額，共計占比93.5%，而京東支付、蘇寧支付等十余個其他電子支付機構(gòu)，僅占據(jù)6.5%的市場份額。這表明，我國電子支付領(lǐng)域主體分化過于明顯，市場集中度過高。這對于電子支付行業(yè)的健康發(fā)展而言并非幸事，也不利于消費者福祉之增進。

再次，電子支付機構(gòu)權(quán)利的擴張。壟斷與權(quán)利的濫用相伴相生，電子支付行業(yè)的寡頭借助壟斷地位大力擴張權(quán)利，這些權(quán)利具體而言包括三個方面：第一，規(guī)則制定權(quán)。由于現(xiàn)有法律法規(guī)的抽象性、滯后性和原則性，電子支付領(lǐng)域具體的“立法權(quán)”被電子支付機構(gòu)占據(jù)，其以協(xié)議、聲明、通知等方式對自己與用戶的權(quán)利、義務(wù)、責任做特殊安排，擴大自身的權(quán)利，侵犯用戶的隱私權(quán)、知情權(quán)甚至財產(chǎn)權(quán);第二，行為判斷權(quán)。對于用戶的某些行為，例如洗錢等涉嫌違法違規(guī)的電子支付行為，電子支付機構(gòu)掌握著是否違法違規(guī)的判斷權(quán)，其可以通過所掌握的支付聊天記錄、支付頻率、金額大小等證據(jù)對用戶支付行為做出定性，這種權(quán)利一旦濫用，將嚴重影響用戶的正常支付行為，甚至成為電子支付機構(gòu)謀取私利的工具;第三，規(guī)則執(zhí)行權(quán)。電子支付機構(gòu)可基于特定事由，暫停、終止向用戶提供電子支付服務(wù)，無論如何，在電子支付盛行的時代，這將會剝奪用戶正常消費的權(quán)利，如果“特定事由”泛化，此種規(guī)則執(zhí)行權(quán)必將損害消費者的利益。

最后，盈利模式具有局限性。就我國目前來看，以支付寶為例，電子支付的利潤來源主要包括兩個方面，一是沉淀資金的再投資收益，這里的沉淀資金是指從消費者發(fā)出付款指令到商戶接收款項這段時間，在支付平臺形成的資金池;二是提現(xiàn)手續(xù)費收入，這其中相當一部分會提交給銀行。兩種盈利模式中，沉淀資金池的再投資收益是主要方面，而再投資會面臨一定的商業(yè)風險，如果投資失敗，將嚴重影響平臺交易的正常進行。

3 我國當前的監(jiān)管模式及其弊病

目前，我國平臺經(jīng)濟發(fā)展迅速，然而我國現(xiàn)有的監(jiān)管模式，在一定程度上縱容了電子支付行業(yè)的恣意行為，以致衍生出上述問題，威脅到平臺經(jīng)濟的發(fā)展前景。整體來看，我國“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)內(nèi)控”的電子支付監(jiān)管體系初步建立，基本形成了以人民銀行為主導，中國銀保監(jiān)會等金融監(jiān)管機構(gòu)各司其職、分工協(xié)作的監(jiān)管框架安排。但是，這種監(jiān)管機制與西方國家相比尚不成熟，注重框架的搭建而忽視具體監(jiān)管措施的落實，重視對主體的監(jiān)管而忽視功能性監(jiān)管。總結(jié)起來，我國監(jiān)管模式的弊端主要體現(xiàn)在三個方面。

3.1 監(jiān)管立法缺位

當前，我國有關(guān)電子支付的規(guī)范性文件并不是很多，監(jiān)管立法的缺位導致電子支付機構(gòu)的法律地位不夠明確，其權(quán)利、義務(wù)和責任也不甚清晰。對于現(xiàn)有的規(guī)范性文件，本文總結(jié)為：

中國人民銀行于2005年10月發(fā)布的《電子支付指引（第一號）》對電子支付交易的有效性、相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、信息披露、支付安全等做了具體規(guī)定，這首次為規(guī)范電子支付業(yè)務(wù)的發(fā)展、相關(guān)機構(gòu)的風險防控提供了制度保障。2010年6月，中國人民銀行頒布并實施《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，該辦法對非金融支付的法律地位進行了規(guī)定，將電子支付機構(gòu)正式納入現(xiàn)有的電子支付監(jiān)管體系。2011年，中國人民銀行頒布了《支付機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，從客戶身份識別、客戶身份數(shù)據(jù)和交易記錄存儲、可疑交易報告等方面詳細闡述了針對電子支付機構(gòu)的反洗錢措施。此后，2015年中國人民銀行又制定了《支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》，其目的是進一步規(guī)范支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)活動，對支付賬戶的開立程序、使用范圍、注銷方式、實名制要求、風險管理等作出了具體規(guī)定。

通過以上總結(jié)可以得到，對于事關(guān)客戶財產(chǎn)安全的電子支付行業(yè)，我國僅有幾部央行頒布的部門規(guī)章，法律和行政法規(guī)嚴重缺位。由于，央行部門規(guī)章的執(zhí)行主體僅限于央行自身，其他執(zhí)法部門不會主動援引，這使得有執(zhí)法依據(jù)的監(jiān)管主體的范圍大大縮小。

3.2 準入和退出機制不健全

從市場準入來看，根據(jù)我國有關(guān)規(guī)定，全國范圍內(nèi)的電子支付機構(gòu)的限額為1億元人民幣，省級為3000萬元，該規(guī)定門檻過高，將許多潛在的市場進入者擋在門外，不利于電子支付主體的多元化和相關(guān)市場的良性競爭。在許可制度上，雖然明確了中國人民銀行監(jiān)管的主體地位，但是關(guān)于審查批準期限的細則設(shè)置，申請被拒后的救濟權(quán)利仍存在諸多空白。此外，與市場準入機制相配套的退出機制也存在諸多立法空缺。目前來看，電子支付市場正處于一個相對飽和的狀態(tài)，這意味著某些市場主體將逐漸退出。但是在退出機制中，有關(guān)部門的監(jiān)管標準并未對電子支付機構(gòu)的“后社會義務(wù)”予以明確。

3.3 重視“主體監(jiān)管”而忽視“功能監(jiān)管”

主體監(jiān)管也稱為機構(gòu)監(jiān)管，是指監(jiān)管機構(gòu)側(cè)重于對電子支付機構(gòu)本身的控制與責任的強化，與之相對應(yīng)的是功能監(jiān)管，這種監(jiān)管模式強調(diào)對電子支付過程的控制，在過程中保護交易安全。從央行出臺的幾部部門規(guī)章可以看出，我國的監(jiān)管模式主要為主體監(jiān)管，例如《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》對非金融支付的法律地位進行明確，《支付機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》詳細闡述針對電子支付機構(gòu)的反洗錢措施，《支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》進一步規(guī)范支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)活動等，均體現(xiàn)了主體監(jiān)管的基本特征。

主體監(jiān)管當然沒有問題，有利于強化電子支付機構(gòu)的責任，但是其本質(zhì)是一種靜態(tài)監(jiān)管，我國缺少對交易過程進行控制的動態(tài)監(jiān)管，這體現(xiàn)了監(jiān)管機制的狹隘性，不利于監(jiān)管面的全覆蓋，也不利于電子支付安全之維護。

4 電子支付監(jiān)管模式的域外經(jīng)驗

從歷史來看，美歐電子支付行業(yè)起步較早，相關(guān)的監(jiān)管制度也比較成熟。近年來，美歐對電子支付的監(jiān)管理念逐步從“自由放任”轉(zhuǎn)變到“強制的監(jiān)督管理”。20世紀70年代以來，美歐等發(fā)達國家和地區(qū)先后制定了一系列有關(guān)電子支付以及非銀行類金融機構(gòu)的法律法規(guī)，至今已形成一套適應(yīng)本國國情和電子支付機構(gòu)發(fā)展規(guī)律的法律框架與監(jiān)管模式。

美國對電子支付的監(jiān)管模式為功能監(jiān)管，其監(jiān)管重點是交易過程而非電子支付機構(gòu)。美國國會、美聯(lián)儲、財政部通貨監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司等多個監(jiān)管部門先后制定頒布了一系列適用于電子支付機構(gòu)的法律法規(guī)。其中，1999年頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》對電子支付機構(gòu)進行定位，明確其為非銀行金融機構(gòu)。在法律上，美國將電子支付機構(gòu)認定為貨幣轉(zhuǎn)移服務(wù)的提供者，該服務(wù)本質(zhì)上是傳統(tǒng)貨幣服務(wù)的延伸，因此美國并沒有將電子支付機構(gòu)作為一類新的機構(gòu)以專項立法形式進行監(jiān)管，而主要從貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)的角度管理。此外，《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》也是一部重要的監(jiān)管法律，美國已有40多個州參照該法案頒布了適用于本州非金融機構(gòu)貨幣服務(wù)的法律。

歐盟對電子支付的監(jiān)管模式主要為機構(gòu)監(jiān)管，其側(cè)重于對電子支付機構(gòu)給出明確的界定。自上世紀90年代以來，歐盟先后頒布了《電子簽名共同框架指引》《電子貨幣機構(gòu)指引》《境內(nèi)市場支付服務(wù)指令》《關(guān)于電子貨幣機構(gòu)業(yè)務(wù)開辦、經(jīng)營和審慎監(jiān)管的2009/110/EC指令》等具有針對性的法律法規(guī)。早在1998年，歐盟就規(guī)定電子支付媒介只能是商業(yè)銀行貨幣或電子貨幣?；谶@種規(guī)定，歐盟對電子支付機構(gòu)的監(jiān)管也是通過對電子貨幣的監(jiān)管來實現(xiàn)的。電子支付機構(gòu)必須獲得銀行或者電子貨幣機構(gòu)頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，才可以開展相關(guān)業(yè)務(wù)。此外，歐盟頒布的《增進消費者對電子支付手段的信心》等通告，也有利于加強對電子支付機構(gòu)的管控。

5 我國電子支付監(jiān)管模式的改革進路

如上節(jié)所述，我國電子支付發(fā)展中存在的諸多問題，已經(jīng)不適應(yīng)平臺經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，而我國現(xiàn)有的監(jiān)管模式也未能對這些問題的解決做出積極的回應(yīng)。針對現(xiàn)有監(jiān)管模式的弊病，對照域外可資借鑒的先進經(jīng)驗，本文研究者嘗試性地提出我國電子支付監(jiān)管模式的改革進路。

5.1 提高監(jiān)管規(guī)則的效力等級

監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管權(quán)和具體的監(jiān)管職責均來自于法律授權(quán)，這是“法無授權(quán)即禁止”原則的本質(zhì)性要求。目前，我國有關(guān)電子支付行業(yè)的監(jiān)管規(guī)則，大都是中國人民銀行的部門規(guī)章。一方面，這些規(guī)章本身支離破碎，效力等級低，難以形成監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管權(quán)威;另一方面，由于部門藩籬，這些規(guī)章不會成為銀保監(jiān)會等其他監(jiān)管部門的執(zhí)法依據(jù)。

因此，有必要在法律層面對電子支付的監(jiān)管問題進行規(guī)定，同時輔之以必要的行政法規(guī)和部門規(guī)章，以立法的形式明確電子支付機構(gòu)的性質(zhì)和法律地位，對其組織樣態(tài)、準入標準、經(jīng)營模式、風險防范、監(jiān)督管理和處罰措施等進行規(guī)范。如此，較高效力等級的法律和行政法規(guī)會成為各個監(jiān)管機關(guān)共同的執(zhí)法依據(jù)，各個機關(guān)系統(tǒng)的部門規(guī)章細化上位法的規(guī)定，才能真正實現(xiàn)電子支付監(jiān)管“有法可依，有法必依”。

5.2 堅持功能監(jiān)管與主體監(jiān)管并重

如上節(jié)所述，功能監(jiān)管和主體監(jiān)管各有側(cè)重，過于偏向某一種監(jiān)管模式，必然會影響監(jiān)管的全面性。我國當前的監(jiān)管模式側(cè)重于主體監(jiān)管，而對于電子支付過程少有功能性監(jiān)管，不能對電子支付機構(gòu)在支付過程的違法行為（如違法挪用沉淀資金）予以有效規(guī)制，這將嚴重威脅用戶的資金安全。

據(jù)此，監(jiān)管機關(guān)必須堅持功能監(jiān)管和主體監(jiān)管并重，將動態(tài)監(jiān)管與靜態(tài)監(jiān)管有機結(jié)合，既重視對電子支付機構(gòu)組織形式、風險防范等靜態(tài)控制，又不忽視對其業(yè)務(wù)行為的動態(tài)控制，這樣才能提高監(jiān)管的廣度和深度，建立一套完善的符合電子支付特點的系統(tǒng)監(jiān)管模式。

5.3 “底線監(jiān)管”與“彈性監(jiān)管”相結(jié)合

安全與效率、創(chuàng)新存在天然的矛盾，它們在一定程度上是“零和關(guān)系”。強調(diào)電子支付的安全性，強化監(jiān)管，電子支付機構(gòu)必然會因“管得過死”而喪失創(chuàng)新的積極性，導致效率降低;強調(diào)效率和創(chuàng)新，必然會弱化監(jiān)管，使得電子支付風險增加，支付安全面臨挑戰(zhàn)。因此，必須堅持“底線監(jiān)管”與“彈性監(jiān)管”相結(jié)合，通過“底線監(jiān)管”，為電子支付機構(gòu)劃定行為紅線，對其越線行為，監(jiān)管機關(guān)予以嚴厲打擊;對于未越線但卻存在安全風險的行為，監(jiān)管機關(guān)在綜合考量各項因素、衡量利弊之后再得出是否規(guī)制的結(jié)論，即“彈性監(jiān)管”。此兩種監(jiān)管模式相結(jié)合，使監(jiān)管機關(guān)能在保障電子支付安全的同時，最大限度地保護效率和創(chuàng)新。

5.4 完善準入和退出機制

當前，我國的電子支付市場已經(jīng)基本飽和，支付寶和微信寡頭壟斷格局初步形成。完善準入機制，僅從資本金額、人員資質(zhì)等方面設(shè)置硬性準入門檻是遠遠不夠的，監(jiān)管機關(guān)也要充分考慮到現(xiàn)有的壟斷格局，對于有競爭力的潛在進入者予以準入放寬，使其能夠進入相關(guān)市場沖擊現(xiàn)有的壟斷格局，維護良性的競爭秩序。因為，過高的準入門檻，無疑是對壟斷狀態(tài)的縱容和保護。同時，也要健全市場退出機制，讓競爭失敗者有序退出市場，使得有限的社會資源得到充分利用。此外，良好的退出機制也應(yīng)強化退出者的“后社會義務(wù)”，即退出者在退出之后，也應(yīng)按照監(jiān)管機關(guān)的要求履行自己對用戶、債權(quán)人的義務(wù)。如此，在準入和退出環(huán)節(jié)予以科學監(jiān)管，讓能進入者進入，該退出者退出，才能優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，節(jié)約社會資源。

6 結(jié)束語

在平臺經(jīng)濟大發(fā)展、大繁榮的背景下，電子支付的優(yōu)越性與其存在的問題相互交織，如果不能妥善處理存在的問題，那么電子支付的優(yōu)越性便會大打折扣，電子支付的安全性也會經(jīng)受質(zhì)疑。然而，我國當前對于電子支付的監(jiān)管亦存在立法缺位等諸多問題，這使得電子支付的現(xiàn)狀日益嚴峻。唯有正視這些問題，多管齊下，優(yōu)化我國對于電子支付的監(jiān)管模式，完善監(jiān)管路徑，才能為電子支付行業(yè)的良性發(fā)展提供可能。

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